參與能力
2009年的諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者之一、公共選擇學(xué)派代表人物埃莉諾·奧斯特羅姆教授在對傳統(tǒng)集體行動理論進行批判的基礎(chǔ)上,集中探討了一群相互依賴的個體如何自發(fā)地組織起來進行自主治理,并且成功地克服了“集體行動的困境”。自此以后,公共物品和服務(wù)的供給、公共事務(wù)的管理必須依靠政府部門才會更有效率這一傳統(tǒng)論斷逐漸被越來越多的個案和事實所打破,群眾參與、群眾自治的重要性也逐漸在社會各個領(lǐng)域得到了應(yīng)有的重視。同時,以“善治”為核心的治理理論之所以能夠最初形成,也與群眾參與治理的重要性逐漸在學(xué)術(shù)界得到應(yīng)有的重視有著莫大的關(guān)系。結(jié)合曼庫爾·奧爾森教授對“集體行動”和“集團”所下的定義,并以集中突出和強調(diào)關(guān)于治理的“能力”為導(dǎo)向,以數(shù)據(jù)可得性為參考,我們選擇以各城市的公共管理和社會組織(為便于論述,簡稱“公共部門”)從業(yè)人數(shù)在年末單位從業(yè)人數(shù)中的占比來反映。
指標權(quán)重的設(shè)定方法與結(jié)果
經(jīng)過一年的發(fā)展,各副省級城市在經(jīng)濟社會等領(lǐng)域均有了新的變化和進展,因此我們并沒有沿用上一年的副省級城市治理能力測評中所設(shè)定的指標權(quán)重系數(shù),而是采取同樣的設(shè)定方法,對指標權(quán)重進行了重新確定,即在權(quán)重系數(shù)調(diào)節(jié)的具體操作上,我們采取了有事先提示的專家調(diào)研法,邀請社會保障、宏觀經(jīng)濟、財政學(xué)、公共管理四個領(lǐng)域的專家學(xué)者各8名,以及16名在重要崗位上任職的地方黨政干部,讓他們分別給各指標打分,并且明確告知他們要更多地考慮以“善治”為核心的治理理念及各副省級城市現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展實際。指標權(quán)重的計分方法是:我們列出待賦權(quán)重的指標,要求他們對同一層級的指標進行兩兩比較(如果專家認為甲指標比乙指標重要,那么就給甲指標計1分,乙指標不計分)。在這一過程中,一個指標“打敗”其它指標的次數(shù)越多,所得的分數(shù)就越高。當(dāng)然,這樣的打分工作是在一、二級指標層面同時展開(在開展下一輪打分工作前,我們都將每個指標在上一輪打分中所得的平均得分告知打分者,以供其參考)。將這樣的打分工作進行五輪后,我們將各指標在每輪中的得分相加,再進行相應(yīng)調(diào)整,就得到了各指標的權(quán)重系數(shù)(見圖1, P10)。
數(shù)據(jù)的標準化處理
為了增強測評結(jié)果的科學(xué)性和可比性,在對指標數(shù)據(jù)的選擇和設(shè)定過程中,我們采用了此前測評研究中連續(xù)應(yīng)用過的具有單調(diào)性和凸性特征的指數(shù)功效函數(shù),對七個二級指標數(shù)據(jù)分別進行了無量綱化和標準化處理。該功效函數(shù)的具體形式如下:
該功效函數(shù)中, d是量化后的得分,我們將其區(qū)間控制在了60-100之間, x是觀測值,也就是各指標數(shù)據(jù)的實際統(tǒng)計值, xh是滿意值, xs是不允許值。一般來說,對于正向指標(數(shù)值越高,反映了“能力”越強),滿意值取指標數(shù)據(jù)中的最大值,不允許值取其最小值;而對于逆向指標(數(shù)值越高,反映了“能力”越差),滿意值則取指標數(shù)據(jù)中的最小值,不允許值取其最大值。經(jīng)過功效函數(shù)的轉(zhuǎn)換之后,就可將各城市的指標數(shù)值全部轉(zhuǎn)換為60-100之間的得分。因此,在我們構(gòu)建的中國地方治理能力評價體系中,財政收支平衡能力的觀測值越大,得分越低;其他六個二級指標則相反,觀測值越大,得分越高。
有必要指出的是,依據(jù)該功效函數(shù)所得出的結(jié)果是相對結(jié)果,前述七個二級指標數(shù)據(jù)的最小值和最大值會影響各城市治理能力的得分。也就是說,如果改變參與測評的城市樣本量,可能會導(dǎo)致數(shù)據(jù)指標的最大值和最小值發(fā)生變化,各城市治理能力的最終得分也會發(fā)生變化。但是這并不會對各城市之間治理能力的排名順序產(chǎn)生影響,也就是原有各城市治理能力的先后排序?qū)⒈3植蛔儭?/p>
治理能力與人均GDP正相關(guān)
相關(guān)性分析結(jié)果表明,這15個副省級城市的治理能力得分與其人均GDP水平之間存在一定的正向關(guān)系(Spearman相關(guān)系數(shù)為0.768,在0.05的水平上顯著)。其具體表現(xiàn)為,人均GDP水平高的城市,治理能力的排名多數(shù)比較靠前,人均GDP水平低的城市,治理能力的排名多數(shù)比較靠后(見圖2)。例如,深圳市人均GDP水平在15個城市中排名首位,治理能力同樣在15個城市中排名首位;寧波市人均GDP水平在15個城市中排名第2,治理能力同樣在15個城市中排名第2;杭州市人均GDP水平在15個城市中排名第3,治理能力同樣在15個城市中排名第3。再如,哈爾濱市人均GDP水平在15個城市中排名末位,治理能力在15個城市中排名第13;沈陽市人均GDP水平在15個城市中排名第11,治理能力同樣在15個城市中排名第11;長春市人均GDP水平在15個城市中排名第12,治理能力在15個城市中排名末位,等等。
測評結(jié)果及各城市今后進一步提升治理能力的重點路徑
結(jié)合各二級指標得分及其權(quán)重,我們分別計算了15個副省級城市保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力四個分項治理能力得分,并依據(jù)四個分項治理能力得分的由高到低分別對15個城市進行了排名(見后文中的表2、表3);再結(jié)合四個一級指標的權(quán)重,我們進一步計算了15個副省級城市治理能力的總得分,并依據(jù)總得分的由高到低對15個城市進行了排名。通過對各城市各級指標得分及排名進行比較,分析了各城市在治理能力建設(shè)方面的突出亮點,找出了其中存在的問題,提出了其今后進一步提升治理能力的對策建議。期間,我們還對部分城市在分項治理能力建設(shè)上的主要做法和取得的成就進行了具體介紹。
深圳:治理能力綜合得分在15個副省級城市中排在首位,人均GDP水平同樣在15個城市中排在首位,屬于治理能力和人均GDP水平均靠前的典型城市。比較分析結(jié)果顯示,這主要得益于該市具有高于其他城市的保障能力、調(diào)控能力和財政能力(在15個城市中均排在首位)。
以保障能力的建設(shè)為例,深圳市居民各類社會保險的參保率較高:《深圳社會建設(shè)與發(fā)展報告》提供的數(shù)據(jù)顯示,2014年,深圳全市各險種參保達4564.01萬人次,同比增長1.6%;全市各項社保基金收入872.192億元,同比增長18.07%;全市各項社保基金總支出292.142億元,同比增長18.78%。實現(xiàn)了參保人數(shù)和社?;鸾Y(jié)余的穩(wěn)步增長。
在具體做法方面,首先,深圳市以“應(yīng)保盡保”為目標全力推進社會保險擴面征繳,通過組織實施新的養(yǎng)老保險細則和醫(yī)療保險政策,研究落實退役軍人和隨軍配偶養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)工作,解決廣東省內(nèi)轉(zhuǎn)移接續(xù)人員視同繳費賬戶、隨遷老人按月繳納醫(yī)療保險費等問題,實現(xiàn)五大險種參保人數(shù)穩(wěn)中有升。全力推進社保業(yè)務(wù)同城通辦,以“業(yè)務(wù)流程標準化、業(yè)務(wù)審批規(guī)范化、業(yè)務(wù)操作菜單化”為目標,完善社保業(yè)務(wù)流程體系,全面重構(gòu)社保信息系統(tǒng),逐步實現(xiàn)參保企業(yè)和參保人可就近到全市任意一家社保經(jīng)辦機構(gòu)的任意業(yè)務(wù)窗口辦理各項社保業(yè)務(wù)。目前,失業(yè)保險金申領(lǐng)初步實現(xiàn)同城通辦。自2014年1月起,深圳全市失業(yè)保險金申領(lǐng)網(wǎng)點由原來10個增加到283個。全市失業(yè)人員可在35個社保窗口、51個“一站式”窗口、197個銀行的任何一家窗口就近辦理業(yè)務(wù),也可就近到自助終端機辦理或足不出戶申請郵政代辦,真正實現(xiàn)了社保服務(wù)高效利民。其次,將定點醫(yī)療機構(gòu)審批制改為核準制,取消設(shè)置數(shù)量限制。將符合社會醫(yī)療保險定點醫(yī)療機構(gòu)、定點藥店受理條件的,達到評定分值標準的社會民辦醫(yī)療機構(gòu)和零售藥店全部納入醫(yī)療保險定點,方便參保人就近看病購藥。探索社會保障市場化補充機制,推進重大疾病補充醫(yī)療保險。將個人賬戶功能轉(zhuǎn)化與完善重特大疾病保障制度結(jié)合起來,起草《深圳市重特大疾病補充醫(yī)療保險試行辦法》。再次,為參保人多渠道免費提供個人權(quán)益記錄單。自2014年12月起,深圳市社保局聯(lián)合深圳市郵政局全面啟動社保個人權(quán)益記錄單免費遞送工作,保障參保人的社會保險知情權(quán)。
但比較分析結(jié)果還顯示,深圳市參與能力相對偏低(在15個城市中排在第12位)。為此對于深圳市,繼續(xù)發(fā)展有利于群眾參與治理活動的各類組織和機構(gòu),是其今后進一步提升治理能力的重點。