國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成。高效、成熟、定型的高水平國(guó)家治理體系有利于國(guó)家治理能力的提升，而國(guó)家治理能力的不斷提高，也有助于充實(shí)和完善國(guó)家治理體系。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，對(duì)治理能力進(jìn)行深入研究、科學(xué)評(píng)估，能夠?yàn)橥晟浦卫眢w系提供有益參照，同時(shí)也是推動(dòng)治理能力現(xiàn)代化的重要智力支撐。
當(dāng)前，測(cè)度中國(guó)縣市治理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)縣市治理體系、治理能力建設(shè)方面存在的主要問(wèn)題，對(duì)于了解和提升中國(guó)縣域地區(qū)治理能力，以及推進(jìn)整個(gè)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，有著非常重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。這也是我們?cè)谶^(guò)去一段時(shí)期內(nèi)堅(jiān)持對(duì)縣市治理能力展開(kāi)測(cè)評(píng)的主要初衷。同時(shí)，處于?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）和縣市之間的地市一級(jí)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控、要素資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌等方面有著異常重要的作用和地位，對(duì)其治理能力的研究和評(píng)價(jià)同樣意義重大。
實(shí)施改革開(kāi)放后，為了更好地發(fā)揮重要城市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展中的引領(lǐng)作用，上世紀(jì)90年代，我國(guó)在部分省會(huì)城市和計(jì)劃單列市的基礎(chǔ)上，設(shè)立了15個(gè)行政級(jí)別相當(dāng)于副省級(jí)管轄權(quán)的城市（最初為16個(gè)，后其中的重慶市被劃為直轄市）。經(jīng)過(guò)多年的改革發(fā)展，15個(gè)副省級(jí)城市在國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中占有十分重要的地位，地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、居民人均可支配收入、利用外資額等均保持著較快的增長(zhǎng)，對(duì)周邊城市產(chǎn)生了巨大的示范帶動(dòng)效應(yīng)，對(duì)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。
隨著改革的日益深入，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為全面深化改革的總目標(biāo)，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨著較大的下行壓力。完善治理體系，提升治理能力，繼而促進(jìn)中國(guó)發(fā)展新舊動(dòng)力的順利轉(zhuǎn)換，在當(dāng)前比任何時(shí)候都顯得迫切而緊要。在這樣的特殊背景下，推進(jìn)這些在發(fā)展階段、發(fā)展模式等方面都極具代表性的副省級(jí)城市的治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化，無(wú)論從全國(guó)層面來(lái)看，還是從區(qū)域的視角來(lái)審視，其重要意義都是不言而喻的。而且，對(duì)這些同等“量級(jí)”的城市治理能力進(jìn)行測(cè)評(píng)具有更強(qiáng)的可比性。
人民論壇測(cè)評(píng)中心此前曾對(duì)15個(gè)副省級(jí)城市的治理能力進(jìn)行了測(cè)評(píng)、排名和比較分析，測(cè)評(píng)報(bào)告刊發(fā)后，引起各界關(guān)注和網(wǎng)絡(luò)媒體的廣泛轉(zhuǎn)載。那么，經(jīng)過(guò)一年的治理創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型發(fā)展，15個(gè)城市在治理體系的構(gòu)建方面取得了哪些成績(jī)，又引起了治理能力上的哪些變化？為弄清這些問(wèn)題，此次，我們以調(diào)整后的中國(guó)地方治理能力評(píng)價(jià)體系為理論模型，應(yīng)用2015年的中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒、中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒、15個(gè)副省級(jí)城市所在省份的省級(jí)統(tǒng)計(jì)年鑒提供的公開(kāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，再一次對(duì)15個(gè)城市的治理能力進(jìn)行了測(cè)評(píng)、排名、比較和進(jìn)一步分析。
我們希望通過(guò)持續(xù)性地開(kāi)展這種系統(tǒng)性的研究，對(duì)各城市的主要做法、有效經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探索，并從長(zhǎng)期和短期兩個(gè)視角，為促進(jìn)各城市治理能力的進(jìn)一步提升，提供參考和借鑒。我們也希望借助于測(cè)評(píng)工作的開(kāi)展，能夠促進(jìn)各副省級(jí)城市在今后的工作中更加有針對(duì)性地開(kāi)展治理創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)，并為其他城市做出示范。
指標(biāo)體系的構(gòu)建原則、依據(jù)與數(shù)據(jù)的選取
為客觀分析和比較地市治理能力，應(yīng)選取兼具代表性和可得性的數(shù)據(jù)指標(biāo)，并通過(guò)定量分析，準(zhǔn)確、科學(xué)地測(cè)量地市治理能力所涉及的各個(gè)方面。為實(shí)現(xiàn)這一目的，我們需要吸收國(guó)內(nèi)外已有研究成果和相關(guān)理論，更需要充分考慮當(dāng)前我國(guó)副省級(jí)城市區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)所處的實(shí)際發(fā)展階段及其涉及領(lǐng)域。
在構(gòu)建治理能力測(cè)評(píng)理論模式過(guò)程中，我們主要遵循了全面性、系統(tǒng)性、敏感性、可比性、可操作性和動(dòng)態(tài)性六個(gè)基本原則。以用最適宜的指標(biāo)來(lái)客觀評(píng)價(jià)治理能力為導(dǎo)向，以我國(guó)副省級(jí)城市目前所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際為前提，以“善治”理念為指導(dǎo)，在借鑒新古典宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、現(xiàn)代財(cái)政學(xué)和公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論基礎(chǔ)上，搭建了保障能力、調(diào)控能力、財(cái)政能力、參與能力四個(gè)一級(jí)指標(biāo)及養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率、人均財(cái)政收入、財(cái)政收入增長(zhǎng)能力等衡量四個(gè)一級(jí)指標(biāo)的共七個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。同時(shí)，在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面，又是充分建立在數(shù)據(jù)的可得性之基礎(chǔ)上，具體選擇的指標(biāo)數(shù)據(jù)說(shuō)明如下。
保障能力
社會(huì)保障被視為人類(lèi)社會(huì)文明的重要標(biāo)志之一。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，完善的社會(huì)保障制度，不僅能夠使人們?cè)谀昀?、生病、失業(yè)、工傷、生育等特殊時(shí)期得到應(yīng)有的扶持和幫助，而且能夠大大降低人們對(duì)于未來(lái)的不確定性預(yù)期，使人們的消費(fèi)、投資（包括人力資本投資）等經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為更加理性、更具有可持續(xù)性。結(jié)合數(shù)據(jù)可得性，我們選擇以各城市的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率（城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)在非農(nóng)業(yè)人口數(shù)中占比）、基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率（城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)在非農(nóng)業(yè)人口數(shù)中占比）、失業(yè)保險(xiǎn)參保率（失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)在非農(nóng)業(yè)人口數(shù)中占比）來(lái)綜合反映。
調(diào)控能力
作為宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)四大要素之一的宏觀調(diào)控，被視為政府部門(mén)治理國(guó)家和社會(huì)的重要工具之一。1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)爆發(fā)后，中央開(kāi)始實(shí)行穩(wěn)健的貨幣政策，不僅打消了以索羅斯為首的國(guó)際投機(jī)者試圖“炒作”中國(guó)的野心，同時(shí)也有效地避免了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)衰退在國(guó)內(nèi)的出現(xiàn)。2008年席卷全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)來(lái)勢(shì)洶洶，在國(guó)際市場(chǎng)需求大幅萎縮、全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的情況下，中央通過(guò)制定和實(shí)施積極的財(cái)政政策，全面拉動(dòng)內(nèi)需，使得中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了V形反轉(zhuǎn)。這些都充分地體現(xiàn)了中國(guó)政府部門(mén)具備良好的宏觀調(diào)控能力的重要性。尤其需要指出，由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，是以“善治”為核心的治理理論的重要理念之一，也是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)型的核心和重點(diǎn)。在這一轉(zhuǎn)型過(guò)程中，作為間接干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)工具的宏觀調(diào)控，其不可替代的地位和作用較之前也更為突顯。當(dāng)然，一般來(lái)說(shuō)，財(cái)政政策和貨幣政策，是政府實(shí)施調(diào)控時(shí)所采取的兩個(gè)主要的工具，而諸如物價(jià)水平、經(jīng)濟(jì)增速乃至增長(zhǎng)水平等，均在一定程度上反映了政府調(diào)控的結(jié)果。進(jìn)一步而言，從這兩個(gè)主要的政策工具來(lái)看，因利率調(diào)整多是基于全國(guó)層面的，所以貨幣政策，更多時(shí)候?yàn)橹醒雽用嫠扇?。在省、市、縣等地方層面，政府部門(mén)主要還是通過(guò)實(shí)施財(cái)政政策來(lái)“干預(yù)”經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行。也正因此，在調(diào)整后的中國(guó)地方治理能力評(píng)價(jià)體系中，我們選擇以各城市的人均財(cái)政收入水平，來(lái)衡量各城市的調(diào)控能力。
財(cái)政能力
不斷提高政府部門(mén)的公共服務(wù)能力和水平，是實(shí)現(xiàn)以“善治”為核心的國(guó)家和社會(huì)治理的關(guān)鍵因素之一。已有的研究成果表明，政府部門(mén)提供公共服務(wù)的能力和水平的高低，主要取決其自身所具有的財(cái)政能力。一般來(lái)說(shuō)，衡量政府部門(mén)財(cái)政能力高低，有兩個(gè)最為核心的因素必須予以考慮：一是財(cái)政收入的增長(zhǎng)能力；二是財(cái)政收支平衡能力。自分稅制改革以后，中央和地方的財(cái)權(quán)關(guān)系逐漸厘清，在這種背景下，地方政府部門(mén)的日常財(cái)政收支，更主要地依靠本級(jí)政府部門(mén)自行解決。為此，我們選擇了以各城市的財(cái)政收入增長(zhǎng)能力、財(cái)政收支平衡能力來(lái)綜合反映，并進(jìn)一步選擇以各城市的公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長(zhǎng)率和公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率來(lái)分別代表上述兩個(gè)指標(biāo)。需要說(shuō)明的是，財(cái)政收支平衡能力是逆向指標(biāo)，即其數(shù)值越大，反映的財(cái)政收支平衡能力越低。而關(guān)于公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長(zhǎng)率和公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率的計(jì)算公式，則分別如下：
公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長(zhǎng)率=（本年公共財(cái)政預(yù)算收入-上年公共財(cái)政預(yù)算收入）/上年公共財(cái)政預(yù)算收入×100%
公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率=|本年公共財(cái)政預(yù)算收入-本年公共財(cái)政預(yù)算支出|/本年公共財(cái)政預(yù)算收入×100%