企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會制度（即企業(yè)調(diào)解）是我國勞動爭議調(diào)解制度立法的重點(diǎn)。我國的勞動爭議調(diào)解制度之所以沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，其原因正是在于企業(yè)調(diào)解制度存在著重大的缺陷。企業(yè)調(diào)解應(yīng)堅持在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上加以完善還是予以廢棄，是目前爭議的焦點(diǎn)。人力資源和社會保障部于2009年出臺了《關(guān)于進(jìn)一步做好勞動人事爭議調(diào)解仲裁工作的通知》，其中采用的是繼續(xù)加強(qiáng)和完善企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會制度建設(shè)的觀點(diǎn)。然而，筆者認(rèn)為，由于企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會制度本身存在著不可克服的缺陷，對其小修小補(bǔ)已無濟(jì)于事，應(yīng)當(dāng)對企業(yè)調(diào)解制度予以全面的制度重構(gòu)。
對現(xiàn)行企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會制度的批判性分析
我國企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會的組建率普遍不高。首先，對于我國數(shù)量眾多的中小企業(yè)而言，基本不具備設(shè)立企業(yè)內(nèi)勞動爭議調(diào)解委員會的條件。我國在立法上對于小微企業(yè)的勞動爭議調(diào)解委員會的組建并沒有提出強(qiáng)制性要求，同時企業(yè)本身也缺乏設(shè)立勞動爭議調(diào)解委員會的主動性和積極性。其次，從近幾年我國的實踐情況看，根據(jù)全國總工會研究室公布的近幾年工會組織和工會工作發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計公報（中國工運(yùn)）數(shù)據(jù)顯示，即便是那些有條件設(shè)立勞動爭議調(diào)解委員會的大中型企業(yè)，企業(yè)勞動爭議委員會的組建率也并不高，占全國企事業(yè)單位工會的比率不到45%。2010年，全國基層企事業(yè)單位建立勞動爭議調(diào)解委員會數(shù)是51.7萬個，占全國企事業(yè)工會的比率是29.3%；2011年是66萬個，占全國企事業(yè)工會的比率是32.9%；2012年是85.8萬個，占全國企事業(yè)工會的比率是42.8%。③可見，總體來講，占我國企業(yè)多數(shù)的中小企業(yè)內(nèi)部并沒有設(shè)立企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會，大中型企業(yè)內(nèi)勞動爭議調(diào)解委員會的組建率也不高。
企業(yè)內(nèi)勞動爭議調(diào)解組織的調(diào)解成功率低。從實施效果看，勞動者普遍缺乏對企業(yè)調(diào)解委員會的信任，企業(yè)內(nèi)勞動爭議調(diào)解組織的調(diào)解成功率低。根據(jù)《中國勞動統(tǒng)計年鑒》資料顯示，從2010年到2013年，勞動爭議案件的數(shù)量逐年遞增，但勞動者選擇企業(yè)調(diào)解委員會調(diào)解的案件數(shù)量卻在逐年減少，企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會受理案件占全國勞動爭議受理案件比例總體呈下降趨勢，從2009年的40.3%下降到2012年的38.5%。同時，從2009年到2012年，企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會成功調(diào)解案件數(shù)占受理案件數(shù)的比例平均在38.3%，可見，企業(yè)內(nèi)調(diào)解成功率較低。④
勞動者之所以不愿意選擇信任企業(yè)內(nèi)勞動者爭議調(diào)解組織，其原因在于企業(yè)內(nèi)勞動爭議機(jī)構(gòu)的設(shè)置不符合國際通行的“三方原則”。“私法自治”和“第三方介入”是調(diào)解制度最重要的兩大原則，但在企業(yè)勞動爭議委員會中，職工代表是屬于勞動者陣營的，企業(yè)代表則由用人單位推薦的人擔(dān)任，雙方都不具有獨(dú)立第三方的立場。“任何人不得做自己案件的法官”是一項保證程序正義的基本原則，但是勞動爭議調(diào)解委員會只是企業(yè)內(nèi)部的一個附屬機(jī)構(gòu)，委員會成員都是被用人單位管理著的員工，難以保證其意思自治。例如，德國最終沒有采納勞資糾紛需要經(jīng)過企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會處理這個制度設(shè)計，其原因就是在于企業(yè)內(nèi)調(diào)解委員會和企業(yè)之間盤根錯節(jié)的關(guān)系使其無法保持中立。
對企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會制度的重構(gòu)思路
思路一：在企業(yè)內(nèi)部，將企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會改組為企業(yè)內(nèi)勞資糾紛協(xié)商平臺。鑒于我國企業(yè)勞動爭議調(diào)解機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立的第三方調(diào)解者身份，其真實身份是企業(yè)內(nèi)勞方和資方的代言機(jī)構(gòu)，因此在現(xiàn)有勞動爭議調(diào)解委員會的組建基礎(chǔ)上，將其改建為企業(yè)內(nèi)勞資協(xié)商機(jī)構(gòu)，作為企業(yè)內(nèi)集體協(xié)商平臺，是一個符合我國現(xiàn)實國情的最佳選擇?？梢钥紤]將其更名為企業(yè)勞動關(guān)系協(xié)調(diào)（或協(xié)商）委員會。協(xié)商是僅涉及到雙方主體的行為，因而不需要第三方介入。企業(yè)勞動關(guān)系協(xié)調(diào)委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)置，可以由職工代表和企業(yè)代表按一定比例組成，可以考慮由企業(yè)工會組織具體負(fù)責(zé)該協(xié)商機(jī)構(gòu)的運(yùn)作事項。
自主協(xié)商的前提是主體平等，要克服勞動者在協(xié)商中的弱勢地位，就需要勞動者團(tuán)結(jié)起來，行使集體談判權(quán)。在我國，要使企業(yè)內(nèi)勞資糾紛協(xié)商機(jī)制發(fā)揮其真正的作用，提高勞動者在勞動條件、工資待遇等方面的發(fā)言權(quán)，一個無法回避的現(xiàn)實問題是：在工會的組建和職能等制度建設(shè)方面必須進(jìn)行相應(yīng)的改革。對此，筆者提出以下幾點(diǎn)改革的建議與思考：
第一，在工會的組建上，突破現(xiàn)行的一元化制度束縛。工會是私法人，對于私法人的設(shè)立，各國的普遍原則是準(zhǔn)則主義。也就是說，只要私法人符合設(shè)立的相應(yīng)條件，國家就應(yīng)該準(zhǔn)予設(shè)立并給予登記，而不需要國家對此行使審核權(quán)。我國目前的工會組建是自上而下的，全國總工會領(lǐng)導(dǎo)著全國各級工會組織，下級工會組織的設(shè)立或者撤銷都必須經(jīng)過上級工會的批準(zhǔn)，這種一元化的模式導(dǎo)致工會在基層的職能弱化，甚至流于形式。我國很多地方民間NGO工會組織的形成正是根源于此。比如，浙江義烏因為有大量的外來務(wù)工，久而久之形成了所謂的“定遠(yuǎn)幫”、“開化幫”這種“老鄉(xiāng)團(tuán)”性質(zhì)的自力救濟(jì)維權(quán)組織，這種草根的民工維權(quán)組織的存在恰恰說明了我國工會在組織職能覆蓋上的缺陷。勞動者的自由結(jié)社權(quán)是核心勞動標(biāo)準(zhǔn)的基石，國際勞工組織通過的《結(jié)社自由與保護(hù)組織權(quán)公約》（第87號公約）和《組織權(quán)與集體談判權(quán)公約》（第98號公約），特別強(qiáng)調(diào)了對工人自由結(jié)社權(quán)的保護(hù)。公民的權(quán)利理應(yīng)由公民或公民自治組織行使，立法應(yīng)給予其充分的制度保障，這符合我國依法治國的目標(biāo)和要求。
第二，明確將“維護(hù)職工權(quán)益”作為工會的唯一職能。我國《工會法》所構(gòu)建的工會，是以我國和諧勞動關(guān)系為基礎(chǔ)的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、各方支持、工會運(yùn)作、職工參與”的社會化維權(quán)模式。而我國《勞動法》規(guī)定的是：“工會代表和維護(hù)勞動者的合法權(quán)益，依法獨(dú)立自主地開展活動。”可見，我國立法上對工會職能的規(guī)定存在沖突。臺灣學(xué)者黃越欽先生認(rèn)為：工會是由勞動者為勞動條件之維持與改善以及經(jīng)濟(jì)地位向上之目的，依民主原則所組織的永久性團(tuán)體。⑤大部分市場經(jīng)濟(jì)國家認(rèn)為，工會是受雇人的團(tuán)體，是職業(yè)團(tuán)體。我國的工會在現(xiàn)實中存在明顯的行政化特點(diǎn)，這與工會的社會團(tuán)體身份與使命是相違背的。因此，“去行政化”并且將“維護(hù)勞動者權(quán)益”界定為工會的唯一職能，是我國立法（尤其是《工會法》）需要明確的。
第三，工會應(yīng)突破“單位工會”或“企業(yè)工會”的思維定勢，朝社會化、行業(yè)化方向發(fā)展。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)和公民法治意識的不斷增強(qiáng)，市民社會階層已經(jīng)逐步形成，勞動者已經(jīng)不僅僅是“單位人”，更是社會公民，工會的發(fā)展自然也應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)。實踐中，一些地區(qū)已經(jīng)探索出“社區(qū)工會”、企業(yè)間聯(lián)合工會等新型工會組織形式，這些社區(qū)工會或聯(lián)合工會可以避免企業(yè)工會在經(jīng)費(fèi)上、組織上受制于企業(yè)行政控制，在勞動者與用人單位發(fā)生勞動爭議時保持中立，真正站在勞動者一方，從而使集體合同發(fā)揮切實的作用，落實勞動者的集體談判權(quán)。
思路二：在企業(yè)外部，由獨(dú)立的“第三方機(jī)構(gòu)”依據(jù)“三方原則”設(shè)置獨(dú)立于企業(yè)的勞動爭議調(diào)解委員會。獨(dú)立于企業(yè)的勞動爭議調(diào)解組織的設(shè)置，應(yīng)遵循調(diào)解制度“第三方主持下的私法自治”的原則，是否存在一個完全中立、專業(yè)、有威望的第三方也是調(diào)解制度區(qū)別于和解制度的關(guān)鍵因素。從國際視野看，世界上大多數(shù)國家、地區(qū)的勞動爭議調(diào)解委員會都是獨(dú)立于企業(yè)的，由獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)。在英國，勞動爭議調(diào)解機(jī)構(gòu)是勞動咨詢調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部最高機(jī)構(gòu)是指導(dǎo)委員會，由12名成員組成，分別來自勞方（雇員與工會）、資方（雇主）、學(xué)術(shù)界和法律界（原則上各3名）。指導(dǎo)委員會成員由英國工貿(mào)部任命。⑥臺灣地區(qū)的勞動爭議調(diào)解委員會設(shè)委員3名或5名，由勞資雙方各選定1人，主管機(jī)關(guān)指派1人或3人，調(diào)解委員會主席由主管機(jī)關(guān)所指派之委員中的1人擔(dān)任。
基于中國的現(xiàn)實情況，筆者認(rèn)為企業(yè)外調(diào)解機(jī)構(gòu)可以有以下兩種構(gòu)建模式：第一，政府職能部門主導(dǎo)的行政調(diào)解模式。由政府主導(dǎo)，在現(xiàn)行勞動爭議仲裁委員會的制度建設(shè)基礎(chǔ)上將其改建為勞動爭議的調(diào)解機(jī)構(gòu)。由于我國目前的勞動爭議仲裁具有行政性、強(qiáng)制性、前置性等特點(diǎn)，由勞動仲裁委員會所作出的勞動爭議仲裁裁決實際上是體現(xiàn)了勞動行政主管部門意思表示的行政裁決，⑦這有悖于仲裁制度中立性和社會性的本質(zhì)，使我國的勞動爭議仲裁委員會實質(zhì)上成為一個政府主導(dǎo)設(shè)立的勞動爭議調(diào)解機(jī)構(gòu)。
我國應(yīng)設(shè)置由政府職能部門主導(dǎo)的勞動爭議調(diào)解委員會，在人員構(gòu)成上由勞動者代表、企業(yè)代表和政府代表三方代表組成，必要時也可以由調(diào)解機(jī)構(gòu)委托社會上具有勞動爭議仲裁專業(yè)知識的社會人士參加，從而保證其調(diào)解的專業(yè)性。比如，臺灣地區(qū)的勞資爭議之調(diào)解，由直轄市或縣（市）主管機(jī)關(guān)于接到當(dāng)事人申請調(diào)解或依職權(quán)交付調(diào)解之日起7日內(nèi)，組成勞資爭議調(diào)解委員會處理之。
勞動爭議調(diào)解機(jī)構(gòu)可以設(shè)置在區(qū)一級的政府機(jī)構(gòu)內(nèi)，由勞動行政主管部門來主管。這種由政府職能部門主導(dǎo)的調(diào)解模式能夠?qū)崿F(xiàn)機(jī)構(gòu)的全面覆蓋，能更好地保證當(dāng)事人的意思自由，尤其對于大量的非公企業(yè)的勞動者來說，由政府出面充當(dāng)中間人，可以很好地克服其弱勢群體的心理劣勢。政府調(diào)解作為政府提供的公共產(chǎn)品，理應(yīng)是免費(fèi)的，當(dāng)事人解決爭議可以實現(xiàn)零成本、零負(fù)擔(dān)。綜上所述，在我國，建立由政府職能部門主導(dǎo)的、具有社會化特征的勞動爭議調(diào)解制度無論從理論層面還是從實踐層面都是最行之有效的做法。
第二，由工會主導(dǎo)的區(qū)域性勞動爭議調(diào)解模式。除了由政府職能部門主導(dǎo)的企業(yè)外勞動爭議調(diào)解組織，區(qū)域性勞動爭議調(diào)解組織也是我國在實踐中可以考慮的一項制度設(shè)計?！缎袠I(yè)性勞動爭議調(diào)解試行辦法》規(guī)定：市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)當(dāng)建立區(qū)域性勞動爭議調(diào)解委員會，其成員可由同級工會、勞動保障部門（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處）、司法等部門的代表組成。
區(qū)域性勞動爭議調(diào)解組織因為擺脫了企業(yè)內(nèi)部束縛，作為企業(yè)外部的一種組織，其具有天然的獨(dú)立性和中立性，所以亦能很好地充當(dāng)?shù)谌降慕巧?。從實際實施效果看，企事業(yè)單位勞動爭議調(diào)解委員會只有大約23%的成功調(diào)解率，而全國區(qū)域性、行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織調(diào)解勞動爭議的成功調(diào)解率基本上在80%以上⑧。2005年全國設(shè)立的區(qū)域性、行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織總數(shù)8891個，2010年增加到1.5萬個，2012年更是達(dá)到了2.5萬個⑨。全國各地方近幾年紛紛組建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工會、行業(yè)協(xié)會和工會以及園區(qū)工會，這些組織的設(shè)立為開展區(qū)域性、行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織的組建工作提供了機(jī)構(gòu)保障。
可見，區(qū)域性勞動爭議調(diào)解組織是替代企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會的另一種理想的路徑選擇。我國目前關(guān)于區(qū)域性勞動爭議調(diào)解組織的立法主要體現(xiàn)為大量零散的部、省、市級行政性文件，立法層次不高。因此，我國有必要在全國范圍內(nèi)明確區(qū)域性勞動爭議調(diào)解組織的組建、具體的工作職責(zé)以及工作的程序等，當(dāng)務(wù)之急是制定統(tǒng)一的立法。
（作者單位：常州工學(xué)院人文社科學(xué)院；本文系常州工學(xué)院2011年校級科研基金項目“常州市小微企業(yè)勞資糾紛調(diào)解機(jī)制研究”階段性成果，項目編號：YN1147）
【注釋】
①《中國勞動統(tǒng)計年鑒2012～2013》，中國統(tǒng)計出版社（比例數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)年鑒數(shù)據(jù)計算所得）。
②李佳：“我國勞動爭議調(diào)解制度的價值考量與構(gòu)建”，《中共山西省委黨校學(xué)報》，2011年6月，第80頁。
③⑨全國總工會研究室：“2008～2012年工會組織和工會工作發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計公報”，《中國工運(yùn)》。
④《中國勞動統(tǒng)計年鑒2010～2013》，中國統(tǒng)計出版社（比例數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)年鑒數(shù)據(jù)計算所得）。
⑤黃越欽：《勞動法新論》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2003年，第259頁。
⑥王天玉：“借鑒與整合：從英國ACAS看我國勞動爭議調(diào)解制度改革”，《中國勞動關(guān)系學(xué)報》，2008年2月第22卷第1期，第79頁。
⑦孫德強(qiáng)：“勞動爭議調(diào)解制度的進(jìn)步、缺陷及其完善”，《中國勞動關(guān)系學(xué)報》，2008年8月第22卷第4期，第39頁。
⑧尹明生：“區(qū)域性、行業(yè)性勞動爭議調(diào)解制度研究”，《中國勞動關(guān)系學(xué)報》，2012年第3期，第26頁。
責(zé)編 / 于巖（實習(xí)）
