新一屆中央政府對(duì)加快轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)作出重大部署，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大購(gòu)買服務(wù)力度。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”。正確認(rèn)識(shí)、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)工作，不斷創(chuàng)新和完善服務(wù)提供方式，是我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。
當(dāng)前政府購(gòu)買公共服務(wù)的現(xiàn)狀與問(wèn)題
近年來(lái)，一些地方立足實(shí)際，在政府購(gòu)買公共服務(wù)方面進(jìn)行了積極的、漸進(jìn)式的探索，涉及社區(qū)服務(wù)、社會(huì)管理、醫(yī)療救助、技能培訓(xùn)等許多領(lǐng)域，取得了良好的社會(huì)效益。如在安徽省，銅陵市在社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老助殘等方面向3A以上等級(jí)的社會(huì)組織優(yōu)先購(gòu)買服務(wù)，馬鞍山市在安徽率先以政府購(gòu)買的方式來(lái)確定退役士兵教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，蕪湖市采取政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的方式解決社會(huì)化養(yǎng)老問(wèn)題。雖然各地對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行了有益的嘗試和實(shí)踐，但進(jìn)展程度不一，做法也不盡相同，仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)，亟待進(jìn)一步深入研究。
一是政府認(rèn)識(shí)不到位，政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程緩慢。政府購(gòu)買服務(wù)是一種新型的公共服務(wù)供給方式，購(gòu)買主體和承接主體是平等自愿的關(guān)系。但是，一些政府對(duì)其重要性認(rèn)識(shí)不充分，對(duì)己有利的事情不愿交出去，反之則想甩包袱推責(zé)任。購(gòu)買服務(wù)須引入評(píng)價(jià)機(jī)制，要變“政府配餐”為“百姓點(diǎn)菜”，但一些地方政府仍不習(xí)慣讓群眾說(shuō)了算，使購(gòu)買服務(wù)流于形式。此外，有些政府部門擔(dān)心改革會(huì)造成權(quán)力資源減少，出現(xiàn)服務(wù)“真空”或監(jiān)管失職，對(duì)其職責(zé)尚未進(jìn)行細(xì)致梳理，對(duì)哪些屬于公共服務(wù)，哪些公共服務(wù)應(yīng)通過(guò)購(gòu)買方式解決，尚未作出明晰界定，或者把應(yīng)該推向市場(chǎng)的事項(xiàng)變換方式仍由政府承擔(dān)。
二是政府購(gòu)買服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制不完善，缺乏系統(tǒng)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。首先，購(gòu)買服務(wù)的范圍不明確。目前，政府購(gòu)買服務(wù)盡管涉及領(lǐng)域較廣，但在教育、文化等主導(dǎo)性公共領(lǐng)域購(gòu)買的服務(wù)較少。各地對(duì)項(xiàng)目選擇的原則、標(biāo)準(zhǔn)、條件都不統(tǒng)一，政府購(gòu)買什么類型的服務(wù)項(xiàng)目、購(gòu)買多少、怎么購(gòu)買等都還存在著一定的隨意性，缺乏完善的項(xiàng)目選擇機(jī)制。其次，購(gòu)買服務(wù)的招投標(biāo)機(jī)制有待規(guī)范，公開(kāi)、公正的招投標(biāo)信息發(fā)布制度，嚴(yán)格的投標(biāo)方資格審查制度以及招投標(biāo)的方式、程序和評(píng)估規(guī)則都需要進(jìn)一步完善。最后，有效的資金保障機(jī)制亟待建立。政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目資金沒(méi)有列入財(cái)政預(yù)算，政府各部門之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的意見(jiàn)和行動(dòng)，對(duì)資金安排造成困難。
三是社會(huì)組織發(fā)展不平衡，政府購(gòu)買服務(wù)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)乏力。政府購(gòu)買服務(wù)無(wú)疑將為社會(huì)組織成長(zhǎng)帶來(lái)巨大機(jī)遇。但從目前狀況來(lái)看，現(xiàn)有獨(dú)立社會(huì)組織發(fā)展緩慢，自身實(shí)力弱小，規(guī)模偏小，能力偏弱，對(duì)即將到來(lái)的政府購(gòu)買心有余而力不足，無(wú)法承接所有政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容。社會(huì)組織發(fā)育不成熟與承接能力不足，成為制約政府購(gòu)買服務(wù)的重要因素。
四是政府購(gòu)買服務(wù)的監(jiān)管制度不完善，績(jī)效評(píng)估機(jī)制不健全。政府作為出資者，向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)但責(zé)任依然存在，既要對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，也要對(duì)完成的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。目前，實(shí)踐中缺乏一個(gè)專門機(jī)構(gòu)對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量和效果進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的監(jiān)管與評(píng)估。由于公共服務(wù)項(xiàng)目具有非量化性、績(jī)效滯后等特點(diǎn)，雖然購(gòu)買服務(wù)合同內(nèi)容涵蓋了一些主要的、基本的方面，如合同對(duì)雙方權(quán)責(zé)的規(guī)定，但往往表述不夠明確，缺少具體的量化指標(biāo)和規(guī)范的工作流程。
進(jìn)一步推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的建議
轉(zhuǎn)變政府治理理念，進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)職能。一是確立治理理念，實(shí)現(xiàn)“傳統(tǒng)管理思維”向“現(xiàn)代治理邏輯”轉(zhuǎn)變。在新型公共服務(wù)體系中，要理順政府與社會(huì)的職能關(guān)系，將社會(huì)力量置于重要合作伙伴位置，發(fā)揮政府與社會(huì)力量各自功能優(yōu)勢(shì)，相互彌補(bǔ)，相得益彰，形成多元公共服務(wù)供給格局。二是實(shí)現(xiàn)“柔性控制”向“剛性約束”轉(zhuǎn)變。政府與社會(huì)力量在購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中是平等的合作關(guān)系，政府確定購(gòu)買內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)并承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，承接主體依約享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)，盡可能減少雙方責(zé)任關(guān)系的隨意性，增強(qiáng)剛性約束。三是確立責(zé)任理念，實(shí)現(xiàn)“結(jié)果管理”向“過(guò)程管理”轉(zhuǎn)變。購(gòu)買服務(wù)并不意味著責(zé)任的轉(zhuǎn)移，提供服務(wù)的責(zé)任仍屬公共部門。政府作為出資者，應(yīng)站在公共利益角度，明晰服務(wù)項(xiàng)目的要求、期限及效果，對(duì)合同進(jìn)行全程監(jiān)控，防止低效率和欺詐行為。
健全政府購(gòu)買服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)購(gòu)買服務(wù)規(guī)范化、常態(tài)化。加快推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)，當(dāng)務(wù)之急是要解決“購(gòu)買什么、如何購(gòu)買”的問(wèn)題。一方面，各地應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和人民群眾對(duì)公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，在充分聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)基礎(chǔ)上，盡快研究制定政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，明確政府購(gòu)買的服務(wù)種類、性質(zhì)和內(nèi)容，并及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。另一方面，積極發(fā)展以競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買為主的多元化公共服務(wù)購(gòu)買模式。按照公開(kāi)、公平、公正原則，及時(shí)、充分向社會(huì)公布購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容以及對(duì)承接主體的要求和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息，積極發(fā)展公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、詢價(jià)等多元化的購(gòu)買服務(wù)方式。規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)招投標(biāo)，設(shè)定招標(biāo)資質(zhì)門檻，暢通信息發(fā)布渠道，強(qiáng)化懲處問(wèn)責(zé)機(jī)制，不斷推動(dòng)購(gòu)買程序規(guī)范化、常態(tài)化。
繼續(xù)扶持社會(huì)組織發(fā)展，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。政府要加大對(duì)社會(huì)組織的扶持力度，這是解決公共服務(wù)“向誰(shuí)購(gòu)買”的重要保障。要積極轉(zhuǎn)變觀念，重新審視社會(huì)組織在社會(huì)管理中的角色定位，降低社會(huì)組織注冊(cè)門檻，通過(guò)提供資金支持或者稅收減免等方式鼓勵(lì)其發(fā)展。引入多元主體，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域，拓寬社會(huì)組織參與公共事務(wù)管理的有效途徑。作為提供社會(huì)化公共服務(wù)的重要載體，應(yīng)重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，不斷完善社會(huì)組織培育政策，解決政策缺失問(wèn)題。在社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)方面，要大力開(kāi)展對(duì)社會(huì)組織專職工作人員的教育培訓(xùn)，引導(dǎo)社會(huì)組織重視和加強(qiáng)人力資源開(kāi)發(fā)。
建立監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，為政府購(gòu)買服務(wù)提供制度保障。建立完善的監(jiān)督管理機(jī)制，是解決“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督”購(gòu)買服務(wù)的有效保障。要發(fā)展由獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾和媒體的監(jiān)督、專家監(jiān)督所構(gòu)成的多元化的外部監(jiān)督機(jī)制。在內(nèi)部監(jiān)督方面，要研究制定政府購(gòu)買服務(wù)的相關(guān)財(cái)政與財(cái)務(wù)管理辦法，研究細(xì)化和完善政府采購(gòu)有關(guān)規(guī)定，擬定將購(gòu)買服務(wù)納入政府采購(gòu)的具體條件、程序和監(jiān)督管理辦法以及與部門預(yù)算管理的相關(guān)政策、制度銜接問(wèn)題，確保政府購(gòu)買服務(wù)資金的制度化安排和規(guī)范化運(yùn)行。同時(shí)，嚴(yán)格績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，是解決“如何考核評(píng)估”政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的重要措施。要建立健全由購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，確保群眾享受到豐富、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。
