為國際社會矚目的緩和中日緊張關系的外交調(diào)整，盡管連美國高官都在不斷催促，[①]但因安倍晉三內(nèi)閣拒絕承認兩國領導人曾就釣魚島爭議達成過擱置默契而依舊止步不前。安倍內(nèi)閣的官房長官菅義偉的“沒有就擱置達成共識的事實”[②]和外相岸田文雄的“從我國的外交記錄看，并不存在那樣的事”[③]的表態(tài)，讓人倍感日方外交立場的強硬已達非尋常的境地。那么，中日領導人之間到底有沒有過擱置領土爭議的默契？如存在默契，歷屆自民黨政權又是如何應對的？安倍內(nèi)閣現(xiàn)在百般否認的意圖及其問題又在哪里？
一、釣魚島爭議擱置默契的達成
中日兩國領導人就釣魚島領土問題達成擱置默契的時期，是在20世紀70年代中日雙方就邦交正?；c和平友好條約進行外交交涉之際。下面主要根據(jù)日文資料擇主要事實述評。
事實一：1972年9月27日于北京召開的中日首腦第三次會談期間。中日首腦的話題聊到國際問題，這時田中角榮突然向周恩來提出釣魚島問題。“田中首相：‘關于尖閣諸島（中國名：釣魚島及其附屬島嶼）您怎么想？有人來我這里說了各種各樣的話’。周恩來總理：‘關于尖閣諸島，現(xiàn)在最好不說這個。因為說有石油，這就成了問題；如果不出石油，臺灣和美國都不會將其視為問題’。”[④]
這段對話雖只是提起釣魚島問題，但因話題是由日方領導人主動提出，這點值得注目，至少說明田中覺得釣魚島問題是有重大性的懸而未決的外交課題，所以有必要在重要外交場合鄭重向?qū)Ψ教岢?，并展開交涉。
事實二：1972年9月28日于北京召開中日首腦第四次會談期間。中日雙方談完臺灣問題后，周恩來說會談終于可以結(jié)束了，這時田中接話：還沒完呢，接著又搬出釣魚島問題。當時任日本外務省亞洲局中國課課長的橋本恕記錄了如下談話。“周總理：‘如是這個問題，雙方都可說很多，那首腦會談怎么也完不了。所以這次就別觸及這個問題’。田中首相：‘這倒也是，那就另找機會吧’。”[⑤]
中日領導人在這里顯示的共識是：第一，現(xiàn)在不具備解決兩國在釣魚島問題上的原則分歧的條件；第二，即便如此，也不能因此影響邦交正?；@樣的兩國關系大局。
事實三：1978年8月10日鄧小平和園田直在北京會談期間。話題由兩國存在的問題言及釣魚島爭議。“鄧副總理：‘這樣的問題現(xiàn)在不要牽進去，本著和平友好條約的精神，放幾年不要緊，很可能這樣的問題，幾十年也達不成協(xié)議。達不成，我們就不友好了嗎？要把釣魚島問題放在一邊，慢慢來，從容考慮。我們兩國之間是有問題的。我們兩國政治體制不同，處境不同，不可能任何問題上都是同樣語言。但是我們間共同點很多，凡事都可以求大同存小異。我們要更多的尋求共同點，尋求相互協(xié)作、相互幫助、相互配合的途徑。條約的性質(zhì)就是規(guī)定了這方向，正是你所說的一個新的起點’。園田外相：‘您談了這個問題，我作為日本外相，也不能不說一點。如果不說，回去就不好交代。關于日本對尖閣諸島的立場，閣下是知道的，希望不再發(fā)生那樣的偶然事件（指中國漁船進入釣魚島海域）’。鄧副總理：‘把這樣的事情擺開。我們這一代人，沒有找到辦法，我們的下一代，再下一代總會找到辦法解決的’。”[⑥]
這里值得留意的是，在鄧小平完整闡述了關于擱置領土爭議的意見后，園田并沒有表示反駁，而只是提出希望中國漁船不再進入釣魚島海域，這不難看作是對擱置論的默認。實際上園田在一年后自民黨的總務會上泄示了心聲，對持有“實際控制權”的日本而言，當時釣魚島局面因擱置而獲有穩(wěn)定狀態(tài)則“最符合國家利益”。[⑦]可見，當時擱置默契對日方來說，也是被視為有益無害的理性政策選擇。
事實四：1978年10月25日鄧小平在東京記者招待會上答記者問。“鄧副總理：‘我們把“尖閣諸島”叫釣魚島，叫法不一樣。的確關于這個問題雙方有不同的看法。中日邦交正常化時，雙方約定不涉及這個問題。這次交涉和平友好條約時，雙方也約定不涉及這一問題’。”[⑧]
這里最有資料價值的是，鄧小平明確言及中日領導人兩次就擱置領土爭議達成過默契，而當時及事后日本政府并沒有就此表明過任何異議。這個中方明言和日方默認，可以說構(gòu)成了中日兩國關于釣魚島歸屬爭議的擱置默契的意識原點和最重要的基礎事實。
事實五：1978年4月日本外務省為處理釣魚島事件擬制的應對方針。1978年4月中旬，因中國漁船進入釣魚島海域捕魚致日本輿論嘩然，日本外務省為應對局面，特地制定如下處理方針：“如果做到‘漁船退出’，外務省關于尖閣諸島的‘領有’問題將按照1972年日中邦交正常化時的原則處理”；“這意味要以成為日中聯(lián)合聲明基礎的‘日中雙方都不涉及領土問題’這一當時的‘默契’為底線”。[⑨]
日本政府當局在這里不僅以外交過程詮釋了復交之際兩國領導人間的確存有就擱置領土爭議默契的事實，而且還通過將其作為對外施策的基本原則，證明了擱置爭議并非僅是外交交涉場合的權宜姿態(tài)，而已經(jīng)成了日本政府的正式外交立場。
事實六：1979年日方因?qū)︶烎~島進行開發(fā)調(diào)查而遭到中國政府抗議。1979年5月31日，日本發(fā)行量最大的報紙《讀賣新聞》發(fā)表題為“不要把尖閣問題作為紛爭的種子”的社論，該社論指出：“尖閣諸島的領有權問題在1972年邦交正?；腿ツ晗奶烊罩泻推接押脳l約簽訂時都曾發(fā)生過，但最終都以所謂‘不涉及’的方式加以處理。即日中雙方都主張領土主權，也承認現(xiàn)實中‘存在’爭議，兩國政府之間已經(jīng)有保留該問題、等到將來解決的諒解。這些雖然沒有寫入聯(lián)合聲明和條約之中，但無疑是政府之間確鑿的‘約定’。既是約定，予以遵守才是道理”。[⑩]這是日本權威媒體對中日領導人之間存在擱置默契明確的認識和解讀，也在一定程度上反映了當時日本社會和知識界的看法和理解。
根據(jù)上述事實可知，在1972年中日邦交正?；?978年中日和平友好條約締結(jié)期間，兩國領導人通過直接會談確曾就釣魚島爭議的解決找到了可稱之為擱置默契的過渡性處理方式，這個默契雖在表述上有一定戰(zhàn)略曖昧性，且僅止于口頭協(xié)議形式，但它理應具有以下核心內(nèi)涵：第一，中日相互不觸及當時不具備解決條件的釣魚島問題；第二，避免因領土問題而影響兩國關系的大局。
二、自民黨政權擱置默契對策的變化
1972年3月，佐藤內(nèi)閣發(fā)表“關于尖閣列島問題領有權的外務省見解”，首次公開反對中國關于釣魚島領土主張的對華立場。[?]此后，至田中內(nèi)閣和福田內(nèi)閣時期，則變?yōu)闉閿R置島爭的默契對策。當然，1972年以后自民黨的幾乎所有政要在國內(nèi)政爭或涉及釣魚島問題的場合，都一直強調(diào)日本對該島擁有主權，甚至也否定中日之間存在領土問題，[?]但那些不過是為顯示自身立場的主張，對有爭議國際問題的解決并無實質(zhì)性的意義；另一方面，至2009年執(zhí)政黨地位為民主黨取代為止，自民黨政權在約30年的執(zhí)政期內(nèi)，大凡遇釣魚島事件發(fā)生，所執(zhí)對策雖自20世紀90年代后期起有明顯變化，但基本上還是守住擱置默契這一政策底線的。以下則分三個階段概述其對策的變化。
第一階段自1978年至1991年。在此期間自民黨政權在這個問題上的基本立場就如大平正芳首相所述，是以采取二重方針為特征的，即一方面強調(diào)日本擁有釣魚島領有權；另一方面則不否認默契的存在，甚至如上述的園田外相那樣在公開場合宣稱擱置默契對日本“有利論”。所以，大平等自民黨政要主張一段時期內(nèi)在中日領土問題上要維持“不作為”，處理中日關系問題不要涉及釣魚島，以后再尋求機會實現(xiàn)對島嶼的實際控制，進而徹底解決問題。[?]顯然，這里的所謂不作為只是策略和手段，實現(xiàn)領有和強化實際控制才是這個政策立場的根本目的。不過，貫徹這個二重方針的結(jié)果，使我們看到在此期間日方一系列低調(diào)管理島嶼和避免刺激中方的應對。如1979年日本的運輸省和沖繩開發(fā)廳曾想借大規(guī)模的調(diào)查活動，顯示對釣魚島實際控制的效果，對此園田外相則在國會答辯時批評指出：“中國以前不說，那是出于友情，故我國應該謹慎采取有刺激性和宣傳性的行動”。[?]而5月29日中國外交部亞洲司司長沈平以日方行動“違背了雙方的諒解”為由對日進行嚴正交涉后，[?]日本政府做出撤除在釣魚島設直升飛機場的決定?？梢姡似跀R置默契所以能成為緩解中日間島爭的共識，實是中方有禮有節(jié)的外交交涉和日方的擱置默契支持論者相互配合的結(jié)果。當時日本政府內(nèi)主張要恪守擱置默契的政要和官員應不在少數(shù)，就如曾任外務省中國課課長的淺井基文所憶：“自己任課長的時候（淺井自1978年至1986年先后在外務省任國際協(xié)定課、中國課、地域政策課的課長），擱置共識的存在于外務省內(nèi)是人所共知的”；[?]但也應看到，這時日本政府在應對擱置默契時體現(xiàn)出來的政策靈活性，完全是中日和平友好條約簽訂后日本與中國之間相互信任加深以及雙邊關系比較穩(wěn)定發(fā)展這一背景的產(chǎn)物；另一方面，由于日本政府堅持對釣魚島領有的立場，所以對右翼破壞擱置默契的行為也存在著抵制不力的問題，如1978年至1988年間不僅容忍右翼團體日本青年社多次在釣魚島建燈塔，海上保安廳甚至還受理該組織要求將其所設燈塔認證為正式航海燈塔的申請。
