【摘要】“三公”經費的公開對于構建法治政府具有重大的現實意義。然而自公開以來，各種亂象飽受詬病，還需要各種制度的完善和適時跟進。一方面要建立公開、透明的政府會計體系，完善預算科目設置，加強預算控制，確立預算及公開程序與方法；另一方面要建立完善的審計體制并配合相關的問責機制。
【關鍵詞】“三公”經費 會計體系 審計體制
“三公”經費公開的現實意義
2011年5月，溫家寶主持召開了部署進一步推進財政預算公開的國務院常務會議，會議決定中央財政2010年度行政經費支出決算總額和公開出國（境）費、車輛購置及運行費、公務接待費“三公”經費，經全國人大常委會批準后，予以公開，并要求中央各部門公開2010年度“三公”經費決算總額和2011年度“三公”經費預算情況，同時要求地方比照中央公開“三公”經費支出。此議一出，社會公眾的叫好聲和質疑聲此起彼伏，各中央部門的“三公”經費支出數據在千呼萬喚中也陸續(xù)公開。
隨著“三公”經費公開的熱議升溫，政府也不斷出臺公開的相關規(guī)范政策，這更體現出政府要營造法治政府、陽光政府的決心，因此“三公”經費公開是中國政務公開的里程碑，具有非凡的現實意義。“三公”經費是公開、透明的，是“陽光政府”的應有之義，也是政府依法行政的一項基本制度。“三公”經費公開為公眾參與民主監(jiān)督提供了平臺。
“三公”經費公開之亂象
“三公”經費公開已然徐徐拉開大幕，但公開以來也一直飽受詬病，各種令人費解和質疑的亂象頻生。
公開步調不一致。2012年，國家部委打開“三公”經費公開大門。但只有極少數省級政府愿意廣泛地公開財務，其深層次原因大致包括以下兩點：第一，于一些部門而言，“三公”經費的內涵和外延沒有明確的界限。很多平時不好處理的賬目，都可以嫁接到“三公”經費里去。這樣一來，這個數字就可大可小，可高可低。第二，究竟對外公開哪一個，有關部門還在猶豫徘徊，畢竟，一旦公布出去，高了會引起輿論和有關部門的注意，低了又會影響一些既得利益者。
一些部門在等待、觀望兄弟部門的公布情況。這樣一來，互相觀望之風盛行，你不公布，我也不公布，最終形成大家都不公布的沉默格局。其次，公開內容模糊、不細化。由于有的部門“三公”經費報表羅列了大量數字，但沒有必要的解釋說明，讓人讀來一頭霧水；也有的部門公開“三公”經費僅有寥寥數語，因此被戲稱為“天書”。比如，在公開的公車購置及運行費用中，公眾難以判斷哪些公務活動是必要的，甚至難以判斷到底是不是公務活動。
“三公”經費公開僅止于公開，缺乏監(jiān)督。盡管“三公”經費公開以來受到了各界輿論的熱議，但各中央和地方的公開行為也僅限于一“曬”了之，后續(xù)沒有相應的監(jiān)督機制和制度細節(jié)跟進。這樣下去，不管政府的初衷如何積極，制度的要求如何嚴謹，都很難貫徹下去，最終將淪為形式主義和面子工程。
上述亂象的發(fā)生對“三公”經費公開的現實意義產生了消極影響，所以規(guī)范“三公”經費發(fā)生、累計和決算的公開透明的會計制度，跟蹤監(jiān)控“三公”經費全程運行、科學嚴密的審計監(jiān)督制度以及相關的問責機制，在公開“三公”經費中發(fā)揮著極其重要的作用。
構建公開、透明的政府會計體系
在政府收支分類科目中沒有專門的“三公”經費科目，存在不少自由活動空間，導致公開數據混亂、模糊不清，而政府會計制度改革與創(chuàng)新能從制度和技術層面遏制住這一問題的發(fā)生。
建議對現行預算會計制度進行必要的調整與改革，完善預算科目的設置。政府支出分類科目設計上，均沒有“三公”經費科目和細分項目。針對這一問題，可以在財政預算中單獨增設一個“三公”科目，而且增設重點要做到量化、細化。我國預算科目設“類、款、項、目”四個級別，只公布到“類”和“款”，還應具體公開到“項”甚至“目”，并做出相應的解釋說明。公開的數據中除了有上年度“三公”經費實際發(fā)生數據及分析，還需有對照往年和本年預算數及原因，以最大限度地保證“三公”經費數據真實、易懂，便于公眾解讀，利于社會監(jiān)督。
加強財政預算的編制與執(zhí)行力度。預算是財政支出的“大綱”，也是民眾參與政治和政府監(jiān)督的一項重要內容。如果預算的編制缺乏真實性，則預算執(zhí)行也必然會偏離正確的軌道，從而導致公開“三公”經費成為虛談。中央反復強調要進一步壓縮“三公”經費，首先要從預算開始，將“三公”預算數控制在一個合理范圍之內。這就勢必要求加強預算編制的科學化、規(guī)范化以及程序化。預算一出，就應當成為剛性約束，即預算執(zhí)行必須不折不扣。在預算執(zhí)行過程中，由于故意或過失導致財政資金配置和執(zhí)行績效未能達到預期目標或規(guī)定標準的部門、單位及其責任人員，應該落實預算責任。
確立“三公”經費決算及公開的程序與方法。“三公”經費的決算不僅僅是報賬和結賬，而是將“三公”經費清楚地歸集起來公布于眾。但是如果公開沒有嚴格標準、不經合理程序，而是“想公開的就公開，不想公開的就不公開”，那么公開一說就會淪為走過場的行為。公開的“三公”經費，不僅包括預算內的，還應該包括預算外的；不僅要公開能上臺面的“三公”經費，而且還要公開不宜公開的“三公”經費；公開的目的不僅要實現“三公”經費的零增長，而且要加速財政預算制度改革，進一步加強責任政府的建設。從公開的方式和方法上說，各級政府和部門的公開態(tài)度也要從被動公開向主動公開轉變；從“粗”口徑公開向“細”口徑公開轉變；從非統(tǒng)一公開向格式、時間、說明等統(tǒng)一公開轉變。
健全科學、完善的審計體制
公開僅是起點，有效的審計、監(jiān)督才是公正的保障，只有這樣，才能推動“三公”經費公開真正走向法制化、常態(tài)化。再配合以相關的問責機制，更有利于充分發(fā)揮審計的監(jiān)督職能。
要使審計工作在“三公”經費公開的過程中得到全方位的開展，需做好事前審計、事中審計和事后審計。
事前審計環(huán)節(jié)。主要是指對財政預算改革與創(chuàng)新提出審計建議。很多部門為了避免在期末決算時過于被動，就在編制財政預算時加大預算數額；或者將“三公”支出轉嫁到其他預算科目中，以各種冠冕堂皇的名義組織出國（境），搞各種虛而不實的公務接待，隨意購置車輛和公款吃喝等。這些現象都使“三公”經費在還沒有公開之前就已經蒙上了不實的陰影，即便公開了又有何意義可談呢。所以，加強事前審計監(jiān)督，提前介入，可以把上訴現象扼殺在萌芽階段。
事中審計環(huán)節(jié)。主要是指關注“三公”經費預算執(zhí)行、決算及其公開情況。審查有無超預算支出“三公”經費現象，對超出部分要分析原因，核實是否履行“三公”經費預算調整審批手續(xù)。例如，要對涉及到重大“三公”經費的開支活動進行控制監(jiān)督，如政府重大政治活動、外事活動、慶典活動等，審查有無按照預算執(zhí)行，有無超預算、非預算支出，增加項目和突破預算是否為業(yè)務管理所必須，有無提前審批，有無鋪張浪費等現象。
事后審計環(huán)節(jié)。要關注“三公”經費支出的真實性、合法性。審查“三公”經費時要注意有無以下現象的發(fā)生：將支出列入“辦公費”、“會議費”、“維修費”、“其他支出”等項目之中，將“三公”支出攤派轉移到下屬單位、其他單位或設立“小金庫”列支“三公”支出等。一旦發(fā)現這些違反支出真實性的現象，要給予及時問責及嚴肅處理。
對于公開后有爭議的幾項費用，一方面，在審計時要注意以下幾點：對于出國（境）費用，主要應注意是否真正的有出國公務；對公務用車費用，主要看是否實行公務用車集中管理，統(tǒng)一調度，是否嚴格執(zhí)行公務用車使用登記和公示制度，是否實行公務用車購置、保險、維修、政府集中采購和定點保險、定點維修、定點加油制度，是否健全公務用車油耗、運行費用單車核算和節(jié)獎超罰制度；對公務接待費，主要是審查是否建立健全公務接待管理制度，有無履行內部審批程序，是否按照制定的標準執(zhí)行，有無用公款支付非公務性接待場所費用或購買贈送紀念品等問題。
另一方面，要關注“三公”經費的支出效益?；ㄙM了納稅人的錢，出國出境、使用車輛和進行公務接待，這是否為本部門業(yè)務活動所必要，其基本用途何在，是否正當，是否產生了應有的管理效益、經濟效益和社會效益；是否有利于履行應盡職責、達到了履職目標，其主要是審查是否超出相關標準、定額，與同期、同系統(tǒng)（行業(yè)）比較情況，保障公務需求情況。
要配合相關的問責機制，確保審計監(jiān)督職能的實現。問責機制的出臺實際上是審計制度的完善和提升。就問責的具體實施來看，關鍵在于將責任落到實處。然而現在的問題在于不是沒有相關規(guī)定，是有規(guī)定但難落實。解決問責動力匱乏，關鍵還是要看政治層面的決斷和表率作用。
（作者為安陽工學院經濟管理學院副教授）
【注釋】
①張志紅：“‘三公’經費管理中存在的問題及治理對策”，《審計與理財》，2011年第10期。
②尹平：“基于‘三公’經費公開的會計、審計問題探究”，《會計之友》，2012年第8期。
③《財會通訊》編輯部：“建立公開透明的政府會計體系”，《財會通訊》，2011年第22期。
責編/韓露（實習）
