新冠肺炎疫情發(fā)生后，各級財政及時出臺一系列財稅政策措施，對加強重點防控物資保障供應，強化醫(yī)務人員激勵保障，對企業(yè)和個人給予稅收優(yōu)惠，支持加快恢復生產(chǎn)生活秩序，政策效應日趨顯現(xiàn)。應急管理是人類社會發(fā)展面臨的共同挑戰(zhàn)。進入新世紀以來，全球應急突發(fā)事件頻繁發(fā)生。突發(fā)公共事件高頻次、大規(guī)模發(fā)生，影響范圍廣，破壞程度重。健全完善財政政策支持有效預防、科學處置和災后恢復重建，成為全球經(jīng)濟社會發(fā)展共同面對的一個重要課題。
應急管理制度建設必須挺在事件前面。我國構(gòu)建的應急管理制度體系，從程序上解決了應急管理的法律依據(jù)，從實踐上將不確定性轉(zhuǎn)化為確定性，從組織上解決了應急管理權(quán)責劃分，從操作上解決了應急管理事前、事中、事后階段性工作機制。而財政政策是應急管理的“硬核”，應急管理屬于政府兜底的基本公共服務。履行“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護”等政府職責時，厘清政府與市場邊界，充分發(fā)揮財政作為國家治理的基礎和重要支柱在應急管理中的職能作用，大力提供公共產(chǎn)品和公共服務有效供給，這是社會穩(wěn)定的“防護網(wǎng)”。
目前，財政政策應對突發(fā)事件，規(guī)避政策安排“碎片化”風險，增強法制性、科學性、系統(tǒng)性、精準性和有效性，降低政策制度交易成本等方面，尚存在一些不足和短板。其一，事權(quán)與支出責任劃分模糊削弱了應急管理能力。政府之間、部門之間應急管理事權(quán)與支出責任不清晰。如患者救治費、醫(yī)務人員補助、科研攻關(guān)等支出，雖明確了中央與地方負擔比例，但是事權(quán)劃分不夠細化。其二，輕事前預防、重事后投入格局亟待調(diào)整。初步統(tǒng)計，應急安全預防性支出與事后處置支出比例是1∶5，即預防性支出1元錢所能達到的效果相當于事后處置支出5元錢的效果，說明事前預防支出比事后處置支出更具效率。目前，事發(fā)應急響應支出占比高，事前預防性支出較少，難以發(fā)揮應急財政政策效能。一些地方為了“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”，年初較少安排預備費和預防性公共支出。其三，應急管理項目支出績效目標缺失。全面實施預算績效管理政策落實不到位，應急項目支出沒有編制績效目標，不利于事后開展績效評價。其四，應急捐贈物資、儲備物資管理制度存在短板。應急捐贈物資和儲備物資，因到達時間不確定，數(shù)額無法預估，造成受贈慢、亂發(fā)放、強征用等現(xiàn)象，應急管理物資統(tǒng)籌集中管理的問題迫切需要加以解決。其五，突發(fā)事件應急管理資金動態(tài)監(jiān)管偏弱。應急資金分配時缺少項目支出可行性分析，一些部門和地方“重分配過程、輕使用結(jié)果”，?？顚Ｓ帽O(jiān)管缺位，未構(gòu)建程序性的內(nèi)控監(jiān)管機制，難以杜絕損失浪費現(xiàn)象。
因此，應加快構(gòu)建應急管理財政政策體系，推進應急管理依法依規(guī)、科學有序、精準有效。
第一，全力支持應急管理能力建設。廓清事權(quán)與支出責任，明晰突發(fā)事件預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建四個階段政府間、部門間的事權(quán)與支出責任，夯實應急管理的“硬核”基礎。強化政策保障能力，研究國內(nèi)外突發(fā)事件應急管理財政政策成效與教訓，剖析單一財政政策與財政政策組合利弊，建構(gòu)科學高效的應急管理“政策池”，按事件等級相機選擇政策工具組合。提高政策執(zhí)行力，支持運用大數(shù)據(jù)、智能化等技術(shù)，建立應對突發(fā)事件聯(lián)合作戰(zhàn)信息化平臺，不折不扣落實階段性財政政策。
第二，研究設立國家應急管理基金。參照科技、文化、農(nóng)業(yè)、政企合作、融資擔保等基金設立模式，著眼“補短板”考慮，研究設立國家應急管理基金。多元籌措資本金，中央和地方從每年財政收入增量中按一定比例劃撥，亦可引入國際國內(nèi)金融資本、社會資本、私人資本入股，中央設立母基金，各省設立子基金。組建股份公司，按照相關(guān)法律規(guī)定，組建應急管理基金股份有限公司，各省設立分公司，隸屬財政部，實施垂直管理。實行市場化運作，正常年景通過市場化運作實現(xiàn)保值增值，偶遇突發(fā)事件年度則集中發(fā)力，以解決千頭萬緒的應急之需。改變通過預備費、預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金應對突發(fā)事件支出，避免“現(xiàn)上轎，現(xiàn)扎耳朵眼”。降低制度交易成本，設立專用基金應對突發(fā)事件，可以避免“臨時找錢”“突擊花錢”“九龍治水”無序行為，減輕產(chǎn)出效率低、透明度差、公信力弱的風險隱憂。
第三，完善應急管理經(jīng)費預算安排。探索構(gòu)建應急管理預算支出框架。一是加大預防性投入。實行“大專項+任務清單”模式，將包括捐贈資金在內(nèi)的所有資金納入預算管理，設置“一個進口”“一個出口”統(tǒng)籌管理，增強早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置的穩(wěn)定預期。二是調(diào)整預備費提取比例。探討提高預備費提取比例的可行性，可以擴大1個百分點。對當年預備費、預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金結(jié)余，原則上不再用于當年一般性預算支出，允許將其結(jié)轉(zhuǎn)到下年繼續(xù)滾存使用。三是拓寬資金籌措范圍。出臺PPP應急管理制度、增發(fā)國債或?qū)ｍ梻?，?chuàng)新公共產(chǎn)品或公共服務“多元供給機制”，嚴格預算執(zhí)行和動態(tài)監(jiān)管，紓解“緊平衡”收支矛盾。
第四，嚴格突發(fā)事件支出全面績效管理。樹立用績效對沖風險的意識，應急條件下的績效管理就是遏制風險蔓延，應急支出績效目標就是對沖公共風險，防止衍生風險等導致的浪費。差別化設計績效目標，建立應急管理財政專家?guī)?，廣泛吸收行業(yè)專家智慧建言。區(qū)別層級政府、不同區(qū)域設計差別化績效目標和指標，要聚焦精準性、時效性、公平性和公正性。加強政策績效評價，強化對基層政府政策績效評價，評價政策是否及時到位，補助政策是否合理，政策是否公開透明，政策是否達到預期產(chǎn)出效果。捐贈物資統(tǒng)籌集中管理，實施一個單位歸口管理制度。
第五，完善應急財產(chǎn)征用補償制度。一是健全征用補償規(guī)范。完善應急物資征用決定書、送達征用決定書、辦理征用物資交接、財產(chǎn)返還程序、及時實施補償和補償結(jié)果公示制度。二是制定征用補償標準。按照“分類管理、科學核定、市場為主”等原則，制定補償方式，出臺補償標準。三是完善風險分擔機制。健全政府、企業(yè)、個人財產(chǎn)征用風險分擔機制和補償核查制度，以減少道德風險進一步提高政府公信力。
