大轉(zhuǎn)型是中國百年來社會變遷的歷史主題。在改革開放重啟的現(xiàn)代化進程中，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化、信息化同時并舉的發(fā)展境遇，以及政府主導的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，既使中國經(jīng)濟實現(xiàn)了超常規(guī)的增長，也使中國的社會“大轉(zhuǎn)型”，無論就社會變革的深刻程度還是劇烈程度，都遠遠超過了發(fā)達國家當年的經(jīng)歷。這一過程中國家治理面臨的重大挑戰(zhàn)，雖然有著中國特定的體制背景，但其內(nèi)在邏輯依然是社會秩序的革命性變遷提出的國家治理結(jié)構(gòu)的整體性創(chuàng)新要求。概括地講，工業(yè)化、城市化、市場化塑造出來的現(xiàn)代經(jīng)濟、社會、政治生活邏輯，不僅使傳統(tǒng)的國家治理模式無法有效應(yīng)對現(xiàn)代公共事務(wù)治理的挑戰(zhàn)，其自身的合法性也面臨前所未有的考驗。一方面，市場秩序的擴展和社會生活自由空間的出現(xiàn)，決定了國家無法再通過駕馭市場、管制社會的方式，包攬公共事務(wù)的治理。國家需要在縮小權(quán)力范圍的同時有效地增強公共服務(wù)的供給能力，需要在扶持社會成長的過程中學會以協(xié)商、妥協(xié)、合作的方式來維系公共秩序。另一方面，經(jīng)濟社會發(fā)展和公共事務(wù)治理全球化與地方化的張力，以及等級制行政體制的內(nèi)在局限，迫切要求改變傳統(tǒng)的中央高度集權(quán)的政府治理結(jié)構(gòu)，加快探索中央集權(quán)與地方分權(quán)有機統(tǒng)一的政府間職責權(quán)限分工體系，健全政府間合作博弈的規(guī)則體系，從根本上擺脫“一放就亂、一收就死”的治理困局。
二、回歸常態(tài)國家：改革開放以來國家治理模式的蛻變
近代以來中國國家治理面臨的最大挑戰(zhàn)，是積貧積弱的社會長期無法完成現(xiàn)代民族國家的建構(gòu)，并有效地組織和實施現(xiàn)代化建設(shè)。由此呈現(xiàn)出來的國家治理危機，是經(jīng)濟危機、政治危機、社會危機、文化危機與民族生存危機一體化的“總體性危機”?，F(xiàn)代國家區(qū)別于傳統(tǒng)國家的一個顯著特征，是其強大的權(quán)力滲透能力，“政治中心能夠領(lǐng)導、推動和批準在自己領(lǐng)土范圍內(nèi)發(fā)生的各種各樣的社會活動，根據(jù)自己制定的、靈活多變的命令管理整個國家”⑨。中國的現(xiàn)代國家建構(gòu)，起始于晚清政權(quán)應(yīng)對西方挑戰(zhàn)所做出的諸如洋務(wù)運動、百日維新、預備立憲等一系列反應(yīng)。傳統(tǒng)國家治理模式變革的“路徑依賴”效應(yīng)，特別是中央權(quán)威的闕如，使得晚清政府無法實現(xiàn)治理體系的自我更新。帝制解體之后出現(xiàn)的軍閥混戰(zhàn)局面，更使傳統(tǒng)國家治理陷入了災(zāi)難性境地。其后，“由于局限于現(xiàn)代城市基礎(chǔ)，1927年之后的國民黨也就從來沒有打破始終困擾著20世紀中國所有軍閥政權(quán)的惡性怪圈：財政收入赤字與中央政治控制乏力。國民黨政府只不過是在更大范圍內(nèi)——表面上是全國范圍——重演了舊軍閥的政權(quán)模式”⑩。
新中國的建立，標志著具有強大政治整合能力，能夠有效克服近代中國一盤散沙局面的現(xiàn)代國家的誕生。而高度集中的計劃經(jīng)濟體制、高度集權(quán)的政治體制與絕對一元化的意識形態(tài)控制機制的耦合，使國家權(quán)力空前膨脹，國家因此成為真正意義上的超級“利維坦”。在社會主義國家權(quán)力“善”的觀念預設(shè)下，通過壟斷社會資源，將權(quán)力觸角伸向社會生活各個角落，新中國建立起了一個國家權(quán)力統(tǒng)攝一切的“全能主義”(Totalism)政治結(jié)構(gòu)。全能主義國家反映的是一種特殊的國家與社會關(guān)系，(11)即國家可以按照自己的意志進入社會生活各個領(lǐng)域、各個角落，可以直接取代市場、管制社會。全能主義國家的出現(xiàn)在很大程度上是對近代中國“總體性危機”的反應(yīng)。“在社會各種制度和組織正在解體的時期，只有用政治團體的權(quán)力深入社會的每個角落，去重建各種組織與制度，去解決社會領(lǐng)域中的問題，才能一面重建國家，一面重建社會”。(12)而一旦借助于政黨的意識形態(tài)動員和組織滲透成功擺脫“總體性危機”，政治動員的歷史經(jīng)驗也就隨之成為新中國國家制度建設(shè)的重要依據(jù)，完成了社會動員的體制化。在全能主義的國家治理體系中，既不存在政府職能的界定，也不存在政府的行為邊界。政府取締所有市場交易行為，直接對所有社會資源進行壟斷性分配，所有組織和個體的生存均完全依附于國家。政府也取締了所有體制外的民間組織，社會成員全部被網(wǎng)羅進了行政化的組織體系，國家因此得以通過資源分配和層級隸屬的組織網(wǎng)絡(luò)而直接控制所有社會成員，并及時將各種可能偏離國家控制的社會自主性因素清除干凈。
全能主義國家的治理模式也會表現(xiàn)出驚人的治理效力，社會資源的全面壟斷，不受任何社會力量制約的國家強制性權(quán)力，以及“舉國體制”支撐的政治動員機制，賦予了這種治理模式無可匹敵的“集中力量辦大事”能量。它既能夠在“一窮二白”的經(jīng)濟條件下，通過不惜代價地汲取所有社會資源完成某些體現(xiàn)國家尊嚴的浩大工程，也能夠在餓殍遍野的危機狀態(tài)下制止社會秩序出現(xiàn)全局性崩潰。但不可否認的是，全能主義國家的治理模式極大地窒息了經(jīng)濟發(fā)展的活力，使國家長期無法擺脫短缺經(jīng)濟的困境。同樣，國家對社會的嚴密管制，也完全摧毀了社會的自組織秩序，使得整個社會秩序的維系完全依賴國家權(quán)力的強制控制。改革前夕經(jīng)濟社會生活的全面凋敝充分說明，全能主義國家的治理模式是一種非常態(tài)的治理模式，而且無法長期維系。事實上，改革開放實踐的重大歷史意義就在于通過重新啟動中國現(xiàn)代化進程，逐漸完成了國家治理模式從非常態(tài)國家到常態(tài)國家治理的深刻演變。
全能主義國家的政體，是一種“革命教化政體”(13)，國家對社會改造抱有強烈的使命感，并將這種使命感作為執(zhí)政的重要合法性資源。在此，國家治理從屬于某種神圣化的目標，政府職能高度政治化，國家無休止地動員社會成員投入階級斗爭運動，為此不惜壓制甚至犧牲社會成員最基本的生活需求。改革開放實踐完成了國家治理中心任務(wù)從階級斗爭到經(jīng)濟建設(shè)的重大轉(zhuǎn)變，“四個現(xiàn)代化”和“經(jīng)濟工作”被確立為“中國最大的政治”(14)，國家治理的指導思想從傳統(tǒng)僵化的意識形態(tài)，回歸到了諸如“發(fā)展是硬道理”，“三個有利于”，以及“摸論”、“貓論”之類的政治常識，政府核心職能隨之轉(zhuǎn)移到滿足民眾正常生活需求的經(jīng)濟建設(shè)上來，建設(shè)“小康”社會的績效則成為政府最重要的合法性資源。
回歸常態(tài)國家，意味著國家治理逐步告別非常規(guī)的運動式治理，轉(zhuǎn)入常規(guī)的制度化治理。理性化、制度化、規(guī)范化運作的官僚制(科層制)是現(xiàn)代政府治理的基本組織形式。“正如自從中世紀以來，所謂的邁向資本主義的進步是經(jīng)濟現(xiàn)代化唯一的尺度一樣，邁向官僚體制的官員制度的進步是國家現(xiàn)代化的同樣是明白無誤的尺度……”(15)建國以后我國雖然通過移植蘇聯(lián)體制建立起了現(xiàn)代行政管理體系，但官僚隊伍的人格依附，特殊主義價值取向的廣泛盛行，以及忠誠于制度規(guī)范的職業(yè)精神的闕如，都表明科層體制一直沒能達到理性化的成熟水平。特別是整個國家治理一直受到“建設(shè)一個全新世界”的理想主義沖動和“只爭朝夕”的急躁心理的左右的情況下，科層制這樣一種適用于常態(tài)社會的規(guī)范化管理體制更是容易暴露出效率低下的弊端。與之形成鮮明對照的是，革命戰(zhàn)爭年代創(chuàng)造的運動式治理模式卻往往能夠借助于政治動員，“通過激發(fā)自愿的首創(chuàng)性和廣泛的資源開發(fā)，釋放權(quán)威主義的協(xié)調(diào)所不能發(fā)掘的能量”(16)。于是，政治動員非但沒有隨著和平建設(shè)年代的到來而被摒棄，反而廣泛運用到了國家治理的各個方面。大躍進期間《人民日報》的一篇社論十分形象地描述了運動式治理的魅力：“組織大辯論，成立指揮部，書記親自上前線，組織戰(zhàn)役，全黨全民、各行各業(yè)編成鋼鐵師、運輸營、采礦隊等各種野戰(zhàn)軍、后勤部，晝夜突擊，突破一點，創(chuàng)造高產(chǎn)紀錄，開現(xiàn)場會議，推動大面積豐收等等。這一套革命的領(lǐng)導方法是同所謂‘正規(guī)化’對立的方法，沒有這種革命的領(lǐng)導方法，不敢向‘正規(guī)化’挑戰(zhàn)，就沒有群眾運動，就沒有高速度。”(17)運動式治理是一種打破常規(guī)的人力和資源動員模式，往往能夠通過整合資源，超越科層制的組織程序和運作規(guī)范，在破解重大治理難題當中取得立竿見影的成效。但也正因為如此，運動式治理極易造成對常規(guī)程序和規(guī)范的沖擊，往往只是以犧牲其它事務(wù)治理的效率為代價換取在某一特定事項治理上的高效力。新中國成立以后國家治理始終難以步入制度化、規(guī)范化的軌道，社會生活也長期無法進入常態(tài)狀態(tài)，應(yīng)當說，與運動治國的負面效應(yīng)有著直接聯(lián)系。改革開放以后，國家明確宣布不再搞群眾運動，憲法取消了所謂的“四大自由”，明確了建設(shè)現(xiàn)代法治國家的治理取向，同時逐步借鑒市場經(jīng)濟國家政府管理的通行慣例來改造科層體制，政府治理總體上步入了常態(tài)化、理性化的軌道。
一旦國家治理回歸常態(tài)，經(jīng)濟生活、社會生活和文化生活逐步融入全球化進程，市場經(jīng)濟就會按照自己的擴展邏輯派生出一個日益龐大和復雜的相對自主的經(jīng)濟秩序，進而催生出一個社會生活的自主性空間以及公民社會的雛形。市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性地位的確立，以及不以政府意志為轉(zhuǎn)移的市場經(jīng)濟秩序和民間社會的存在，既給國家治理模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型提出了種種挑戰(zhàn)，也為這種轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了必要的條件。當然，我們也必須清醒地看到，國家治理模式回歸常態(tài)國家治理，迄今尚未真正實現(xiàn)定型化。這其中一個關(guān)鍵性的因素，就在于新中國成立以來的國家治理及其調(diào)整，始終服務(wù)于政府主導的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略。整個國家建設(shè)和治理的理念、思路、戰(zhàn)略都因此表現(xiàn)出極為露骨的短期化、功利化取向。“大躍進”式的經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略失敗后，繼之而起的是創(chuàng)造“最新最美”世界的政治趕超和觸及靈魂深處的文化趕超。國門打開之后，令人震驚的發(fā)展差距更是激起了“大徹大悟”般的GDP趕超。要實現(xiàn)超常規(guī)的發(fā)展，就必須打破發(fā)展的常規(guī)，其最便捷的選擇，就是最大限度地發(fā)揮舉國體制的組織優(yōu)勢，以政治動員的方式最大限度整合資源投入經(jīng)濟建設(shè)。市場體系的完善、公民社會的成長，以及政府治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，都可能因為缺乏顯著的短期績效而被忽視和擱置。就此而言，我們不得不承認，正如白魯恂(Lucian
Pye)指出的那樣，中國尚未從傳統(tǒng)國家轉(zhuǎn)型成為一個現(xiàn)代國家。國家看似強大，但制度很脆弱，很多人感到政府太弱和政府管理的無效，很多人感到孤立無助，希望政府把許多事情管理起來。(18)十八大報告基于實現(xiàn)國家的有效治理，強調(diào)要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”，無疑正蘊含著這樣一種實現(xiàn)常態(tài)國家治理的定型化、成熟化的旨意。
