伴隨中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程，化石能源的消耗逐年增加，空氣質(zhì)量下降、霧霾污染嚴(yán)重等諸多環(huán)境問題近年來頻繁發(fā)生。鑒于2013年1月以來中國又出現(xiàn)長時間霧霾天氣，國務(wù)院于2013 年9月出臺了《大氣污染防治行動計(jì)劃》（下文簡稱“大氣十條”），明確提出：到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012 年下降10%以上；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物（PM2.5 ）濃度分別下降25%、20%、15%左右；逐步改善全國空氣質(zhì)量等。
這一條例被稱為“最嚴(yán)大氣污染治理措施”，將從治理現(xiàn)存污染、預(yù)防污染加劇和保障目標(biāo)實(shí)現(xiàn)三個角度對大氣污染實(shí)施全面管理。因此，認(rèn)真分析和解讀“大氣十條”的特點(diǎn)、認(rèn)清實(shí)施中的挑戰(zhàn)、結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)探索應(yīng)對方案，對于切實(shí)執(zhí)行“大氣十條”、加強(qiáng)空氣質(zhì)量管理至關(guān)重要。
“大氣十條”的主要特點(diǎn)
為保障空氣質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，“大氣十條”提出了加大綜合治理力度、調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快企業(yè)技術(shù)改造、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制、將環(huán)境質(zhì)量改善納入官員考核體系等35 項(xiàng)措施。總體來看，上述措施具有如下特點(diǎn)：
首先，“污染物減排”措施覆蓋范圍廣，既涉及工業(yè)領(lǐng)域的點(diǎn)源排放，又包含建筑、交通等領(lǐng)域的面源和移動源污染控制。對于機(jī)動車污染源的管理，又涉及車輛、燃油品質(zhì)和道路管理三方面，污染控制措施非常全面。已有研究表明，對中國PM2.5 排放源的管理要綜合考慮機(jī)動車、工業(yè)和電廠等；在京津冀地區(qū)，機(jī)動車排放和道路揚(yáng)塵占排放總量的比例約為50%，工業(yè)排放的占比約為35%。“大氣十條”的防控措施分別從靜止源、移動源和面源排放三方面著手，符合空氣質(zhì)量管理的原則。
其次，污染控制措施結(jié)合了現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與需求，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化列為重中之重。“大氣十條”明確提出，到2017 年，煤炭占能源消費(fèi)總量比重降低到65%以下，非化石能源消費(fèi)比重提高到13%，這些實(shí)質(zhì)上是對各級政府“十二五”規(guī)劃及各專項(xiàng)規(guī)劃所提目標(biāo)的強(qiáng)化。而且，控制煤炭消費(fèi)總量、淘汰落后產(chǎn)能、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)等污染防控措施與各級政府實(shí)現(xiàn)能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度目標(biāo)的措施相輔相成。“大氣十條”與已有目標(biāo)和政策的一致性有利于各級政府部門切實(shí)貫徹具體防控措施。
第三，強(qiáng)制性的行政手段與市場機(jī)制并重，環(huán)保準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、污染物總量控制等措施將被更為嚴(yán)格地執(zhí)行，同時，節(jié)能環(huán)保的財(cái)稅優(yōu)惠政策也將得到進(jìn)一步落實(shí)。對于財(cái)稅政策，既有支持企業(yè)開展生產(chǎn)轉(zhuǎn)型的扶持政策，又有針對消費(fèi)者采取的鼓勵購買新能源汽車的補(bǔ)貼等措施，同時從生產(chǎn)端和消費(fèi)端使用市場化的管理手段。整體而言，“大氣十條”還是傾向于各級政府部門擅長的行政手段，以保障減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
最后，通盤考慮空氣質(zhì)量改善目標(biāo)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，將PM10、PM2.5 指標(biāo)通過任務(wù)分解納入了對各級官員的政績考核體系。這對于促進(jìn)地方政府實(shí)施環(huán)境管理和形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策等至關(guān)重要。中國尚處于工業(yè)化后期，協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾仍是長期挑戰(zhàn)，而中國省市級領(lǐng)導(dǎo)的任職期限卻相對較短，因此，政績考核機(jī)制一定程度上可遏制地方以犧牲環(huán)境為代價追求經(jīng)濟(jì)增長的勢頭，獲得經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的長期收益。
實(shí)施“大氣十條”面臨的挑戰(zhàn)
從上述特點(diǎn)來看，“大氣十條”有明確的污染控制目標(biāo)，相關(guān)措施涵蓋了社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各個方面。但是，能否切實(shí)貫徹這35項(xiàng)具體措施，是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵。“大氣十條”在實(shí)施過程中，尚有一些挑戰(zhàn)需要應(yīng)對。
首先，大氣污染控制目標(biāo)是按照區(qū)域劃分的，而京津冀、長三角和珠三角等都是跨越了行政上的管轄領(lǐng)域，這要求區(qū)域內(nèi)的城市之間要緊密合作，政策實(shí)施過程中要相互配合，要建立有效的污染聯(lián)控機(jī)制，制定合理的區(qū)域規(guī)劃。而且，“大氣十條”涉及環(huán)保、工業(yè)、交通、建筑等多個職能部門，在實(shí)施過程中，一個城市內(nèi)各部門是否存在職能上的交叉、如何實(shí)現(xiàn)污染防控信息（如監(jiān)測數(shù)據(jù)）的共享等，都是各級政府亟需考慮與解決的問題。
其次，“大氣十條”類似一個“大氣污染防治的五年規(guī)劃（2013-2017）”，包含明確的減排目標(biāo)和各項(xiàng)措施。為確保最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在政策執(zhí)行過程中或者中期（如2015年），如何評估前一階段政策的實(shí)施效果、檢驗(yàn)已有政策的有效性、判斷是否需要調(diào)整污染控制措施，都是不小的挑戰(zhàn)。如果缺乏及時的評估，就很難發(fā)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)與實(shí)施階段的偏差，無法調(diào)整不適宜的措施，為最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)增加難度。
第三，“大氣十條”中的部分措施，如要求完成燃煤電廠的污染治理設(shè)施建設(shè)與改造、重點(diǎn)行業(yè)脫硫脫硝及除塵設(shè)備改造等，都與各種污染防治技術(shù)密切相關(guān)。因此，政府各職能部門如何選擇有效且經(jīng)濟(jì)適用的污染治理技術(shù)、如何采取市場機(jī)制與行政手段并用的方式推廣這些環(huán)保技術(shù)，也是實(shí)現(xiàn)污染控制目標(biāo)面臨的一大挑戰(zhàn)。
