其次，公共治理中的責(zé)任落空風(fēng)險(xiǎn)。公共事務(wù)的處理事實(shí)上是一個(gè)調(diào)動(dòng)各方力量共同實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程，但在這個(gè)合力過(guò)程中，不同的主體之間又有著力量的博弈，政府作為決策者、公共服務(wù)終極提供者、權(quán)力行使者與“第三方”作為決策建議者、公共服務(wù)具體提供者、監(jiān)督者之間的責(zé)任是不同的，需要予以界分。其中，政府與組織形態(tài)的“第三方”機(jī)構(gòu)之間的責(zé)任是可以通過(guò)授權(quán)、合同等方式來(lái)約定的，但授權(quán)與合同應(yīng)當(dāng)在公共利益導(dǎo)向價(jià)值基礎(chǔ)上遵循基本的目標(biāo)共享、權(quán)責(zé)一致、費(fèi)隨事走原則來(lái)設(shè)定，否則就容易形成不能追責(zé)的情況，導(dǎo)致權(quán)力變相尋租，導(dǎo)致公共利益或公民基本權(quán)利受損。從實(shí)踐來(lái)看，目前責(zé)任落空風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在政府責(zé)任的不可追責(zé)帶來(lái)的行政相對(duì)人基本權(quán)利受損，由此加劇社會(huì)對(duì)政府的不信任。這主要體現(xiàn)在繁雜的行政審批領(lǐng)域中，行政審批是政府權(quán)責(zé)所在，專業(yè)性技術(shù)性較強(qiáng)的審查工作可以委托或購(gòu)買專業(yè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)，但權(quán)責(zé)關(guān)系鏈條有二：其一是行政相對(duì)人與行使行政審批的政府部門之間的行政關(guān)系；其二是行使行政審批的政府部門與作為“第三方”的專業(yè)機(jī)構(gòu)之間的委托關(guān)系。二者的責(zé)任和責(zé)任追究體系不同，不能由行政相對(duì)人與專業(yè)機(jī)構(gòu)之間直接發(fā)生責(zé)任關(guān)系，即便在實(shí)踐中行政相對(duì)人可以與專業(yè)機(jī)構(gòu)直接發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，但應(yīng)當(dāng)在行政審批部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)之間的約定中予以明示且這種明示應(yīng)當(dāng)為公眾所知曉，在行政相對(duì)人與專業(yè)機(jī)構(gòu)直接發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系這種情況下可以視為行政相對(duì)人向行政審批部門直接提交了審批材料。在實(shí)踐中，一些政府機(jī)構(gòu)將專業(yè)性技術(shù)性審查工作轉(zhuǎn)移給“第三方”，但不是通過(guò)授權(quán)和合同方式，而是通過(guò)一些部門內(nèi)部的規(guī)范性文件，使行政相對(duì)人不能直接向政府機(jī)構(gòu)遞交材料，而是必須交由政府機(jī)構(gòu)指定的“第三方”機(jī)構(gòu)審核，并向“第三方”機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用，之后，行政相對(duì)人才能向政府機(jī)構(gòu)遞交經(jīng)“第三方”蓋章之后的材料。例如今年廣州市政協(xié)常委曹志偉繪制的投資項(xiàng)目審批流程“萬(wàn)里長(zhǎng)征圖”中，政府住建部門與建筑圖紙審圖機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系就是類似這種做法一方面使行政審批部門履行完整審批職責(zé)所應(yīng)承擔(dān)的財(cái)政開(kāi)支得以“節(jié)約”，但相關(guān)費(fèi)用沒(méi)有消失，而是由作為行政相對(duì)人的建設(shè)單位向?qū)張D機(jī)構(gòu)支付了，由此發(fā)生成本的不當(dāng)轉(zhuǎn)移，而行政相對(duì)人的成本增加；另一方面，行政相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)利落空，因?yàn)閷張D機(jī)構(gòu)大多是以營(yíng)利為目的的公司，對(duì)其決定不服不能獲得本應(yīng)由政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)的審查責(zé)任以及與之相關(guān)的行政救濟(jì)程序支持。于是，政府的責(zé)任和審圖機(jī)構(gòu)作為“第三方”的責(zé)任雙雙落空，甚至成為不當(dāng)利益的合謀者——政府部門指定“第三方”，造成“第三方”地位的壟斷，“第三方”獲利，與政府部門中的一些人形成利益輸送鏈條，其成本和后果均由行政相對(duì)人承擔(dān)，行政相對(duì)人在資金和權(quán)利方面雙重受損，而政府責(zé)任和“第三方”責(zé)任卻均不可追究，最終是少數(shù)人得益而政府公信力受損。對(duì)于這種風(fēng)險(xiǎn)，其防范的路徑就在于回歸政府部門、行政相對(duì)人、“第三方”機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，行政相對(duì)人與政府部門發(fā)生權(quán)責(zé)關(guān)系，政府部門與第三方機(jī)構(gòu)發(fā)生權(quán)責(zé)關(guān)系，行政相對(duì)人與第三方機(jī)構(gòu)之間則不發(fā)生權(quán)責(zé)關(guān)系。
在社會(huì)公眾作為“第三方”的情況下，政府與社會(huì)公眾之間的責(zé)任相對(duì)復(fù)雜，因?yàn)樯鐣?huì)公眾的指向并不明確，責(zé)任落空的風(fēng)險(xiǎn)就更多體現(xiàn)在決策領(lǐng)域：政府決策過(guò)程的不透明與集體決策引發(fā)的決策失誤后果由社會(huì)公眾買單，相應(yīng)地，社會(huì)公眾由于對(duì)決策過(guò)程的參與較少，而傾向于將各種問(wèn)題不論是否應(yīng)當(dāng)由自己來(lái)解決都推到政府身上，造成公民責(zé)任向政府的轉(zhuǎn)移，這種情況就造成政府責(zé)任與公民責(zé)任的雙落空，造成社會(huì)性的不負(fù)責(zé)任。其防范相對(duì)來(lái)說(shuō)也需要長(zhǎng)期的努力，一是決策程序的公開(kāi)，將公眾參與作為決策的必經(jīng)程序，二是政府主動(dòng)運(yùn)用既有的制度性渠道和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的拉平效應(yīng)與社會(huì)公眾展開(kāi)互動(dòng)，從咨詢應(yīng)答、投訴問(wèn)題的解決入手，進(jìn)而對(duì)公共決策議題和議程與社會(huì)公眾展開(kāi)溝通，在政府和社會(huì)公眾之間形成良好的互動(dòng)性政治生態(tài)。
最后，公共治理中“第三方”參與程序不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。沒(méi)有程序正義就沒(méi)有結(jié)果正義，這不僅是司法遵循的原則，也是現(xiàn)代國(guó)家治理所遵循的一個(gè)重要原則。公共事務(wù)的管理盡管是通過(guò)具體事務(wù)體現(xiàn)出來(lái)的，但實(shí)質(zhì)上是對(duì)人的利益的協(xié)調(diào)管理，因此，公共治理中包括“第三方”在內(nèi)的參與程序是否具有正當(dāng)性、是否被社會(huì)公眾認(rèn)可，對(duì)公共治理的效果具有直接的影響，不僅使政府機(jī)構(gòu)具有過(guò)大自由裁量權(quán)而帶來(lái)權(quán)力的濫用風(fēng)險(xiǎn)，而且?guī)?lái)社會(huì)公眾因“被選擇性參與”而對(duì)政府目的的懷疑乃至不信任。
聽(tīng)證會(huì)受冷落的問(wèn)題就是第三方參與程序不當(dāng)引發(fā)的后果。聽(tīng)證會(huì)的程序迄今沒(méi)有規(guī)定，行政機(jī)關(guān)決策的聽(tīng)證會(huì)也缺乏社會(huì)公眾認(rèn)可的統(tǒng)一程序，這就帶來(lái)了聽(tīng)證會(huì)參與者的確定、相關(guān)材料的發(fā)放、議題的設(shè)立、具體聽(tīng)證過(guò)程的流程等不僅無(wú)章可循，而且為一些機(jī)構(gòu)操縱聽(tīng)證會(huì)留下了廣闊的空間，于是，聽(tīng)證會(huì)具有了完備的形式，卻失去了民心。對(duì)于這一風(fēng)險(xiǎn)的防范，無(wú)疑需要從規(guī)則入手，使規(guī)則的制定本身就具有開(kāi)放性、參與性，通過(guò)具體而廣泛的討論將各種關(guān)涉公共利益的制度、程序、流程進(jìn)行優(yōu)化，保障各方利益。
從總體上看，當(dāng)代的政治生態(tài)已經(jīng)使政治具有了開(kāi)放性，而開(kāi)放性必然要求政治—社會(huì)領(lǐng)域廣泛的公眾參與，“第三方”作為參與的形式和地位秉持其中立性和參與的價(jià)值，還需要從信息公開(kāi)、權(quán)責(zé)平衡、制度細(xì)化、程序優(yōu)化等方面對(duì)公權(quán)力的配置及其行使形成約束，進(jìn)而推動(dòng)公共治理結(jié)構(gòu)中的各種主體形成合力，形成“善治”格局。
The Intricate Public Power Allocation in an Open Society
—Potential Risks Underlying Multi-party Collaborative Governance and Solutions
Chu Songyan
Abstract: With the constant development of social self-organizations, the great enhancement in the quality of citizens and their largely improved ability to participate in self-organizations, it is very necessary to analyze the existing "third party" governance. Risks from "third party" governance involve issues such as identity confirmation, unfulfilled responsibility and improper participation process. To let the "third party" play a neutral and valuable role in public management, there is a need to restrict the allocation and exercise of public power in aspects of information disclosure, power balance, institutional refinement and process optimization. This will promote various parties in public governance to create a synergy in realizing "good governance".
Keywords: public governance, third party, citizen participation, government responsibility, information disclosure
