六、政府自身的改革是推進政治改革的關(guān)鍵
中國整體改革能否順利推進，關(guān)鍵在于政府自身。目前的問題是政府支配資源的權(quán)力太大，下一步改革必須要劃清楚政府和市場的邊界。必須把直接控制經(jīng)濟的全能型政府改造為提供公共服務(wù)的服務(wù)型政府，并將各級黨政機關(guān)和官員置于民眾的監(jiān)督之下。
既然改革的焦點在于政府在市場經(jīng)濟中的地位和作用，無論是經(jīng)濟改革還是政治改革，核心的問題都是政府自身的改革。由于這一改革將會觸動政府和官員的權(quán)力和利益，它就不可避免地面臨很大的阻力和障礙。這樣，改革要取得突破，就不但需要領(lǐng)導(dǎo)人具有遠大的目光和很高的政治智慧，還需要大眾的積極參與和監(jiān)督。只有這樣，才能打破特殊既得利益集團的阻礙和干擾，推進從所謂威權(quán)發(fā)展模式向民主發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。
政府改革的目標(biāo)應(yīng)該是建立"有限政府"和"有效政府"。所謂有限政府，是和計劃經(jīng)濟下的全能政府(無限政府)相反的政府形態(tài)。從經(jīng)濟方面看，市場經(jīng)濟條件下的政府職能范圍是有限的，它所掌握的資源限于與公共物品的提供有關(guān)的資源，而不能任意擴張。稀缺資源的基本配置者的角色應(yīng)當(dāng)由市場去擔(dān)當(dāng)。所謂有效政府，則是政府應(yīng)當(dāng)在納稅人的監(jiān)督之下，改善政府的管理，杜絕貪污和浪費，做到低成本、高效率地為公眾提供服務(wù)。
一個好的政府，就是一個既能謹守自己的職責(zé)，又能為民眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的政府。要達到這樣的目標(biāo)，顯然需要經(jīng)過艱苦的努力。從當(dāng)前看，政府改革迫切需要解決的有以下幾個問題：
第一，確保公民的基本權(quán)利不受侵犯?！吨腥A人民共和國憲法》和中國政府簽署的《世界人權(quán)公約》對人的基本權(quán)利有明確的規(guī)定。人民群眾的這些基本權(quán)利，包括言論、出版、集會、結(jié)社、游行示威、宗教信仰等自由，人身權(quán)利以及選舉和被選舉的權(quán)利必須得到切實的保障，不受任何侵犯。
公民對政府公務(wù)活動的知情權(quán)，也是一項基本的人權(quán)。因此，現(xiàn)代國家都有信息公開、"陽光政府"的立法。除了由于涉及國家安全并經(jīng)法定程序得到豁免的公共信息，都要公之于眾。只有建立起信息透明的制度，公民才能行使自己當(dāng)家作主的權(quán)利，政府和政府官員才能置于公眾的監(jiān)督之下。所以，在報刊雜志、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等大眾傳播媒介異常發(fā)達的現(xiàn)代社會中，各級政府必須支持而不是限制公民行使《憲法》賦予自己的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，把它作為自己的一項基本職責(zé)。
第二，政府要嚴(yán)格遵守憲法和法律，實現(xiàn)依法行政。在目前的中國，各級政府在配置土地、資金等資源方面擁有過大的權(quán)力，對政府活動邊界又往往不夠明確，這樣就使官員掌握過大的自由裁量權(quán)和尋租機會。針對這種情況，必須在削減各級政府支配經(jīng)濟資源權(quán)力的同時，切實保證所有政府官員在執(zhí)行自己的職能時嚴(yán)格遵紀(jì)守法，防止他們以國家的名義侵犯公民的基本權(quán)益。近年來，全國人民代表大會和國務(wù)院制定了一系列限制政府行政權(quán)力的法律法規(guī)，現(xiàn)在的問題是如何保證這些法律法規(guī)得到切實的執(zhí)行。
在依法行政問題上，作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨起著重要的作用。正如《中國共產(chǎn)黨黨章》所規(guī)定的："黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動"，黨員必須"模范遵守國家的法律和法規(guī)"。
第三，培育公民社會，提升社會的自組織能力?，F(xiàn)代社會利益多元，社會活動五彩繽紛，公共事務(wù)不能僅僅靠黨政機關(guān)和行政官員來處理，還要發(fā)展民間社會，廣泛實行各種社群的自治。然而，傳統(tǒng)的"大政府、小社會"體制的一個重要特點，就是國家權(quán)力的充分擴張和民間社會活動空間的盡量壓縮，因此在1956年實現(xiàn)社會主義改造，特別是1958年實現(xiàn)"政社合一"的人民公社化以后，除了獨立性岌岌可危的家庭，其他的社群組織都已不復(fù)存在。整個社會的三百六十行，不論屬于什么行業(yè)或領(lǐng)域，都被整合到一個以官職為本位的統(tǒng)一單調(diào)的行政科層體系中去。
這是一種缺乏生機與活力的"纖維化的硬結(jié)"，或者叫作"沒有社會的國家"。如果政府領(lǐng)導(dǎo)作出決策和下達命令，這種組織體系可以運用國家的權(quán)威動員一切能夠調(diào)動的資源去實現(xiàn)特定的國家目標(biāo)。但是，這樣的體系有一個致命的弱點，就是社群缺乏自組織能力，遇事只能依賴于政府官員的命令，任何非國家規(guī)定的項目或未經(jīng)官員允許的活動都只能停頓下來，或者舉步維艱。在一個人民當(dāng)家做主的國家中，必須提高民間社會的自組織能力，放手讓社群組織自行處理各種各樣的公共事務(wù)。只有這樣，才有可能真正出現(xiàn)豐富多彩的社會生活和生動活潑的政治局面，實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、文化的全面繁榮。
七、法治是政治體制改革的突破口
在我看來，政治體制改革包含三方面的內(nèi)容，這就是：建立法治，推進民主和實施憲政。它們?nèi)呤蔷o密聯(lián)系，甚至是相互界定的。但在推進方式上，又可以是循序漸進、不同時期有所側(cè)重的。從世界各國實施憲政民主的經(jīng)驗看，從法治入手是最容易取得成效的。與此同時，實行法治是現(xiàn)代市場制度有效運轉(zhuǎn)的基本前提，市場化改革對建立法治的要求十分迫切。
中國市場已經(jīng)從以人格化交換為主的"熟人市場"發(fā)展為以非人格化交換為主的"生人市場"，雙邊和多邊聲譽與懲罰機制難以發(fā)揮作用，需要建立一個以正式法庭為主的第三方執(zhí)法體系來保證合同的實施。
可是，由于這一體系極不完善，"司法地方化"成為合同執(zhí)行的一個嚴(yán)重問題。在世界銀行(行情專區(qū))編制的各國法治指數(shù)排名中，中國的得分一直偏低，況且還從1998年的52.4分降到2004年的40.6分。在這樣的環(huán)境下，企業(yè)家不能依靠正當(dāng)途徑保護自己的權(quán)益。他們中的一些人往往采取不正當(dāng)?shù)氖侄闻c相關(guān)政府官員相勾結(jié)，以便獲取權(quán)力對自己的蔭庇和自己的競爭優(yōu)勢。
為了建立法治，需要在以下三方面加強工作。
第一，要在全體公民特別是各級官員中樹立法治觀念。法治觀念是當(dāng)代先進政治文化的一個重要組成部分，是現(xiàn)代社會核心價值的一項重要內(nèi)容。它不僅與中國"君權(quán)高于一切"、"普天之下，莫非王土"一類傳統(tǒng)的專制皇權(quán)思想相對立，也與"專政是不受任何法律約束的政權(quán)"一類自稱的"革命意識形態(tài)"有根本原則的區(qū)別。
它要求樹立法律至高無上的地位，而一切組織和個人，包括執(zhí)政黨和執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)成員，都必須和只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，而不能凌駕于法律之上。在這方面，
完全有必要進行"一次比較徹底的思想啟蒙運動，以解除意識形態(tài)的束縛，真正建立起現(xiàn)代核心價值觀"。
第二，建立符合公認的基本正義的法律體系。首先，法律和行政機構(gòu)的政令都必須符合憲法。憲法的主要內(nèi)容和功能則是進行權(quán)力的配置：它一方面要確立公民的基本權(quán)利，保證這些權(quán)利不受侵犯；另一方面要劃定政府的權(quán)限范圍，防止政府侵犯公民權(quán)利。其次，在法治的條件下，法律必須具有透明性。
透明性有以下的基本要求：一是立法過程要有公眾的廣泛參與，二是法律要為公眾所周知。按照現(xiàn)代法治觀念，不為公眾所周知的法律，是不生效的法律?，F(xiàn)在有些政府官員無視人民的知情權(quán)，把反映公共事務(wù)處理過程并與民眾切身利益密切相關(guān)的法律和行政法規(guī)當(dāng)作黨政機關(guān)的"內(nèi)部文件"，并加以"保密"，或者在公眾不知情的情況下，在政府內(nèi)部尋求處理的辦法。
在這種情況下，不法官員很容易上下其手，枉法害民。再次，法律應(yīng)當(dāng)適用于全社會的一切行為主體，保持穩(wěn)定和不追溯既往，這樣才能使公民對自己行為的法律后果有穩(wěn)定的預(yù)期，從而安心發(fā)展自己的事業(yè)。否則行為主體就無法主宰自己的命運，而只能靠找關(guān)系、送賄賂等辦法央求具有很大自由裁量權(quán)的官員幫忙開特例，才能辦成自己的事情。
第三，實現(xiàn)法官的獨立審判和公正執(zhí)法。獨立審判和公正執(zhí)法是建立法治的一項基本要求，而司法人員的腐敗和行政干預(yù)是實現(xiàn)這一基本要求的主要障礙。為了消除這種障礙，除了完善制度，主要要靠提高法官的素質(zhì)和加強人民群眾的監(jiān)督。共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，也要通過自己的黨員干部對黨組織嚴(yán)格遵紀(jì)守法和司法工作的合憲性和合規(guī)性起監(jiān)督保證作用。但是，這種監(jiān)督保證作用只針對人員任命和審判程序的公正性，而不是直接任命官員、干預(yù)具體案件的審判和決定審判結(jié)果。
八、防止極端思潮撕裂社會
當(dāng)前，有兩種極端趨勢值得特別警惕。
一種是擴大尋租基礎(chǔ)的趨勢。在21世紀(jì)的城市化過程中，出現(xiàn)了一個新的尋租空間即各級政府壟斷土地資源，用以生財。據(jù)農(nóng)口專家估計，通過出售從農(nóng)民征用來的土地，各級政府能夠拿到的土地差價總額高達20萬~35萬億元，這么大規(guī)模的財富被各級政府官員控制，可見尋租空間有多大。所以跟土地有關(guān)的腐敗官員可以說是前仆后繼。
另一個是貧富差別拉大的趨勢。中國目前的基尼系數(shù)，大致在0.5左右，貧富懸殊的程度已經(jīng)居于世界前列。
這兩個問題愈演愈烈還不是最可怕的。如果能夠認真、理性地討論，當(dāng)前中國面臨的社會問題應(yīng)該是能夠找到適當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法的，不會沒有出路。
但是現(xiàn)在的問題是，除了那些靠權(quán)力尋租的特殊既得利益者頑強地固守他們的陣地，甚至還要擴大他們的特權(quán)外，有些人采取另一種極端的立場，認為問題的癥結(jié)并不是政府支配資源和干預(yù)微觀經(jīng)濟權(quán)力太大，反而認為是市場放得太開，政府管得不夠，還不夠強大有力，因而要求用強化政府權(quán)力的辦法去解決矛盾。
他們極力要使人們相信，目前中國遇到的種種問題，從分配不公到看病貴、上學(xué)難，甚至國有資產(chǎn)流失，都是市場化改革造成的。他們給出的解決方案是：擴張政府的權(quán)力，加強行政機關(guān)對經(jīng)濟生活的干預(yù)，在重要的經(jīng)濟領(lǐng)域中實行"再國有化"和"再集體化"，甚至要求重舉"無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命"的旗幟，"再來一次無產(chǎn)階級文化大革命"，實現(xiàn)"對黨內(nèi)外資產(chǎn)階級的全面專政"。
其實，目前社會上存在的種種丑惡現(xiàn)象，從根本上說是緣于經(jīng)濟改革沒有完全到位、政治改革嚴(yán)重滯后、行政權(quán)力變本加厲地壓制和干預(yù)民間經(jīng)濟活動，造成廣泛的尋租活動基礎(chǔ)的結(jié)果。大眾對這些丑惡現(xiàn)象的不滿，正可以成為推動改革繼續(xù)前行、填平陷阱、掃除腐敗的重要動力。然而，如果聽任改革開放前舊路線和舊體制的支持者利用這種情勢蒙蔽和誤導(dǎo)大眾，把反對的目標(biāo)從進行權(quán)力尋租的特殊既得利益者轉(zhuǎn)移到市場化改革的一般受益者--企業(yè)家、專業(yè)人員等的身上，也可以把大眾引向歧途。
古今中外的歷史證明，不論是"左"的極端主義還是"右"的極端主義，都會給社會帶來災(zāi)難。中國改革雖然取得了顯著成績，但是，離建成富裕、民主、文明國家的目標(biāo)還有很長的路要走。特別是近年來由于一些重要經(jīng)濟和政治領(lǐng)域的改革遲滯，一些社會矛盾變得尖銳起來。人們由于社會背景和價值觀上的差異，往往對這些矛盾的由來作出不同的解讀，提出不同的解決之策。
他們之間的分歧，完全可以通過自由和切實的討論來求同存異和尋求共贏的解決方案。在這種社會矛盾凸顯、不同政治訴求之間的爭辯趨于激化的時刻，如何正本清源，重聚改革共識，防止各種極端思潮撕裂社會，避免"不走到絕路絕不回頭"的歷史陷阱，就成為關(guān)系民族命運的大問題。
