【摘要】社會保障是國家在風險管理領域的基礎性制度安排，旨在通過為全體社會成員提供基本風險保障，實現(xiàn)百姓安居樂業(yè)、社會穩(wěn)定和諧、國家長治久安之目標。社會保障制度是國家治理體系的重要組成部分。我國在社會保障領域的建設和改革已經取得了偉大成就，但現(xiàn)行社會保障體系還存在一定缺陷，某些項目制度設計不合理、運行不規(guī)范。因此，要按照黨的二十大精神和有關要求，朝著國家治理現(xiàn)代化的方向，優(yōu)化社會保障制度設計，建立健全科學有效的體制機制，推動社會保障運行體系更加安全規(guī)范。
【關鍵詞】社會保障 安全規(guī)范 運行體系 【中圖分類號】C913.7 【文獻標識碼】A
黨的二十大報告提出“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系”，這是當前和今后一個時期我國社會保障領域改革發(fā)展的基本方針。其中“安全規(guī)范”是一個全新的提法，具有很強的針對性和引領性。當前，現(xiàn)行社會保障體系還存在一定缺陷，某些項目制度設計不合理、運行不規(guī)范，直接影響著社會保障制度的安全性。要在優(yōu)化社會保障制度設計的同時，加快建立健全科學有效的體制機制，推動社會保障運行體系更加安全規(guī)范。
健全社會保障待遇確定規(guī)則
社會保障待遇是社會保障制度的要件之一，旨在滿足社會成員的基本需要，體現(xiàn)社會成員的社會保障權益，實現(xiàn)社會保障的制度目標。社會保障待遇的確定和調整需要一套合理而清晰的規(guī)則，才能給全體社會成員以穩(wěn)定的預期，才能對社會保障基金收支平衡進行科學管理，從而實現(xiàn)社會保障體系長期持續(xù)安全運行。
一是完善職工基本養(yǎng)老金調整機制。職工基本養(yǎng)老保險是惠及面較廣、所需資金量最大的社會保障項目。2021年底，該項目在職參保人員34917萬人，離退休人員13157萬人，因而離退休人員基本養(yǎng)老金的調整不僅影響該項制度的基金收支平衡，而且對整個社會保障基金支出有較大影響。對于職工基本養(yǎng)老金調整，需要按照保持養(yǎng)老金購買力不下降、適度共享社會發(fā)展成果的原則，建立一套合理、清晰而公開透明的規(guī)則，給普通百姓以穩(wěn)定的預期，也使職工基本養(yǎng)老保險基金收支狀況變得更可把握。
二是健全老年居民基礎養(yǎng)老金增長機制。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險面向農民為主體的非職工社會群體，其基本養(yǎng)老金主要由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分構成，其中基礎養(yǎng)老金由財政承擔支付責任，個人賬戶養(yǎng)老金給付額則決定于個人繳費形成的個人賬戶基金。當前，城鄉(xiāng)老年居民的基本養(yǎng)老金較低，難以保障其基本生活需要，與該項制度應有的功能還有較大的差距。要基于保障老年居民基本生活的目標和扎實推進共同富裕的要求，建立持續(xù)的城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金增長機制，并努力控制和縮小老年居民與退休職工的基本養(yǎng)老金差距。
三是規(guī)范社會保險最低繳費年限確定規(guī)則?，F(xiàn)行《中華人民共和國社會保險法》規(guī)定，參保職工必須繳費滿15年才能享受基本養(yǎng)老金待遇。該法同時規(guī)定職工基本醫(yī)療保險參保者繳費必須達到當?shù)卣?guī)定的最低繳費年限，才能終身享受保障待遇。但是有關部門一直沒有就最低繳費年限作出具體的統(tǒng)一規(guī)定，也沒有關于確定最低繳費年限的統(tǒng)一方法，因而各地按照自己的理解確定本地區(qū)的最低繳費年限，這就意味著各地職工的基本醫(yī)療保險權益以及他們?yōu)槿〉眠@項權益所支付的成本都存在明顯的差異。因此，需要盡快統(tǒng)一最低繳費年限的確定方法，并努力創(chuàng)造條件統(tǒng)一最低繳費年限。
四是建立社會保障相關項目待遇確定和待遇調整的協(xié)調機制。社會保障體系中的若干項目之間具有關聯(lián)性，但這些項目分屬不同的部門管理，因而相關待遇政策可能出現(xiàn)不協(xié)調甚至引致矛盾的情況。所以，需要建立健全社會保障領域各項目待遇確定和待遇調整政策的協(xié)調機制，例如，建立聯(lián)席會議制度或部門間的會商機制，尤其要充分發(fā)揮綜合部門的統(tǒng)籌協(xié)調作用。
完善社會保障籌資規(guī)則
資金是社會保障制度的財務基礎。只有穩(wěn)定而可靠的資金來源，才能確保社會保障制度持續(xù)安全運行并實現(xiàn)其目標；只有合理的籌資機制，才能給社會各主體以穩(wěn)定的預期，使他們有效配合并承擔相應的籌資責任，從而使政府能夠以較低的成本及時足額籌集社會保障資金?，F(xiàn)行社會保障籌資機制已經發(fā)揮了有效作用，但某些機制有待優(yōu)化，當前的重點主要是以下幾項：
一是優(yōu)化社會保險籌資結構。社會保險基金通常是多方籌資，因此需要在各籌資主體之間建立合理的分擔機制，有效體現(xiàn)“人人參與、人人出力、人人享有”的精神。經過多年的發(fā)展，國家的宏觀經濟和財政狀況，老百姓的收入狀況和對社會保險制度的理解，都發(fā)生了重大變化，因而需要重新審視我們的社會保險籌資結構?；诂F(xiàn)行籌資結構分析，并借鑒國際經驗，未來政府財政對職工社會保險的籌資責任可能適當增加，職工個人繳費的比重也可能適當提高。此外，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度初建時，考慮到農民的繳費能力較弱，政府財政的投入相對較多，現(xiàn)在全國各地此項保險的籌資，絕大多數(shù)地方是參保者個人繳費1/3，財政出資2/3。隨著居民收入水平提高，今后個人繳費的比重可能適度提高。
二是統(tǒng)一社會保險繳費基數(shù)確定規(guī)則?，F(xiàn)行職工社會保險實行費率制，即由繳費基數(shù)和繳費比率確定繳費數(shù)量。因此，繳費基數(shù)是一個重要指標，這不僅關系到社會保險費的收入總量，而且關系到社會保險籌資行為的規(guī)范性。當前，各地社會保險繳費基數(shù)差異較大，且多數(shù)地區(qū)的繳費基數(shù)低于應計基數(shù)，造成繳費比率虛高，導致社會保險基金流失。要盡快統(tǒng)一全國職工社會保險繳費基數(shù)的確定規(guī)則，關鍵是要明確薪酬收入的核定與計算方法，明晰工資的含義、計算口徑及統(tǒng)計規(guī)則，提出統(tǒng)一的工資統(tǒng)計方法，為準確核定用人單位及其職工的社會保險繳費基數(shù)奠定基礎。
三是建立長期護理保險單獨籌資的渠道。隨著人口老齡化、高齡化和家庭小型化，失能老人的數(shù)量和比重都在不斷增加，因而社會化的照護服務需求隨之增加。為此，在加快發(fā)展社會化照護服務的同時，需要建立健全長期照護保障制度。2017年，有關部門開始組織長期護理保險試點，但各地普遍采用從基本醫(yī)療保險基金中劃轉長期護理保險資金的做法，這只是一項臨時性的權宜之計。根據(jù)黨的二十大精神，長期護理保險將成為獨立的社會保險險種，這就需要有穩(wěn)定的資金來源，需要為長期護理保險開辟單獨的籌資渠道。
建立社會保險精算平衡機制
我國現(xiàn)行社會保障體系中，社會保險的惠及面最廣、所需資金量最大、專業(yè)技術性最強，是社會保障體系的主體部分。然而，我國目前還缺乏完整的社會保險精算體系。應當確立社會保險基金“以支定收”的原則，全面建立社會保險精算平衡機制。
一是建立社會保險制度政策調整或新設項目的精算評估機制。目前，我國社會保險領域多數(shù)項目的制度已經建立，今后的主要任務是進一步完善制度和政策，但每一項調整都會涉及到社會保險基金收入或支出變動，從而影響基金收支平衡。因此，社會保險制度或政策的每一項重要變動，都應當事先進行精算評估，論證其可行性，作為決策的重要依據(jù)。
二是健全社會保險費率厘定機制。社會保險領域的任何一個項目，在一定的保障待遇之下，所需要籌集的資金總規(guī)模就隨之確定，此即“以支定收”的基本原理。據(jù)此，一旦財政出資的責任明確，余下的是向社會保險參保者及其工作單位籌資，這就需要按照精算原理來確定繳費比率。要統(tǒng)一繳費基數(shù)確定規(guī)則，夯實繳費基數(shù)，規(guī)范繳費行為，把繳費比率作為社會保險各項目基金收支平衡的主要調控指標，采用精算技術方法厘定，形成相對穩(wěn)定的基準費率，適時調整變動。在此基礎上，逐步統(tǒng)一各地的社會保險費率，并建立相應的平衡機制，以均衡地區(qū)間的社會保險制度運行成本，促進區(qū)域均衡協(xié)調發(fā)展。
三是建立社會保險精算報告制度。社會保險制度關乎每一個社會成員的切身利益，因而他們對社會保險制度的運行狀況具有知情權，所以，社會保險基金的收支和結余狀況需要公開。據(jù)此，每一個社會保險項目每年都需要編制精算報告，反映制度運行的基本情況、面臨的問題以及解決的思路，并以適當方式公開，讓社會公眾知情、理解并得到他們的支持。
健全社會保障基金運行規(guī)則
社會保障基金是社會保障制度運行并實現(xiàn)其目標的物質基礎，有效的基金運行有益于降低社會保障制度運行成本，有益于抵御通貨膨脹，也有益于促進宏觀經濟發(fā)展。當前，我國社會保障基金已經形成了一套運行規(guī)則，保障了社會保障基金的安全。同時應該看到，社會保障基金運行效率不高，基金貶值風險存在，要進一步完善社會保障基金運行規(guī)則。
一是健全社會保險基金投資規(guī)則。隨著社會保險覆蓋范圍擴展和社會保險制度逐步完善，社會保險基金規(guī)模將會進一步擴大，因而其投資問題變得越來越重要。從這些年的實踐看，社會保險基金投資主要是兩條渠道：一是存銀行、買國債，二是委托全國社會保障基金理事會投資。國家對社會保險基金采用了比較穩(wěn)妥的投資規(guī)則，雖然投資回報率并不高，但其安全性較強，因此現(xiàn)行規(guī)則是合理而有效的。從長遠發(fā)展趨勢看，需要繼續(xù)執(zhí)行這一規(guī)則，并進一步提高投資回報率，確保社會保險基金保值增值。在此基礎上，宜逐步拓寬社會保險基金的投資渠道，使更多的社會保險基金能夠提高投資回報率。
二是建立社會保險基金運行風險預警監(jiān)測機制。社會保險各項目的制度及其運行各有特點，但都會通過基金運行狀況這一綜合指標反映出來。因此，可以通過社會保險基金風險預警監(jiān)測，對社會保險各項目的制度運行風險進行分析，包括基金支出分析、籌資分析和基金結余分析等，重點關注社會保險參保人群及其結構變化、宏觀經濟形勢變化、疾病譜和失能失智變化等對基金的影響。為此，要根據(jù)社會保險每個項目的制度設計原理、風險管理理論和精算分析方法，構建基金風險預警模型、風險評估指標體系，形成監(jiān)測系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)異常情況及時妥善處理，為完善社會保險制度政策提供科學依據(jù)。
三是完善社會保障基金監(jiān)督機制。社會保障基金運行的每一個環(huán)節(jié)都有風險存在，而且與相關主體的行為相聯(lián)系，因此要規(guī)范其行為。要在完善社會保障基金運行各環(huán)節(jié)制度規(guī)范的同時，嚴厲打擊欺詐騙保、套保和挪用貪占各類社會保障資金的違法行為，守好人民群眾的每一分“養(yǎng)老錢”“保命錢”。要加強重點領域的檢查和監(jiān)督，尤其是社會保障相關服務供給環(huán)節(jié)，例如，醫(yī)療服務機構和藥品生產銷售機構提供的醫(yī)藥服務等。此外，通過智能監(jiān)控、舉報獎勵、信用評價、積分管理、信息公開等手段，不斷提高社會保障基金監(jiān)督績效。
優(yōu)化社會保障經辦服務規(guī)程
社會保障經辦服務是社會保障運行體系的重要組成部分，也是國家基本公共服務體系中的一類重要項目。社會保障經辦服務規(guī)程進一步優(yōu)化，社會保障經辦機構內部運行更加高效，社會保障信息采集更加精準，社會保障制度政策信息傳遞更為準確及時，人民群眾才會更加滿意。
一是加快完善全國統(tǒng)一的社會保險公共服務平臺。這一平臺的建立，給社會成員帶來了許多便捷，也提高了社會保險經辦機構內部的運行效率。然而，目前社會保險領域的某些項目還沒有進入這一平臺，這就影響了這一平臺服務項目和服務功能的完整性以及它的效用。要加強部門之間的合作，擴展社會保險公共服務平臺的適用范圍，增加其服務項目，增強其服務功能，使之發(fā)揮更大的作用。
二是完善社會保險關系轉移接續(xù)機制。我國幅員遼闊，地區(qū)間經濟社會發(fā)展水平差異較大，在勞動力市場一體化的進程中，勞動力流動的規(guī)模和頻率都在增強。然而，國家實行“分灶吃飯”的財政體制，與之相應的是社會保險多數(shù)項目實行地方統(tǒng)籌，這就產生了社會保險關系轉移接續(xù)問題。近年來，職工基本養(yǎng)老保險正在實行全國統(tǒng)籌，其關系轉移接續(xù)將不再是問題。而其他社會保險項目有的還停留在縣級統(tǒng)籌，有的是地市級統(tǒng)籌，因而社會保險關系轉移還存在諸多障礙。要通過建立地區(qū)之間的利益協(xié)調機制，實現(xiàn)社會保險關系的無障礙轉移。
三是建立適應人口流動的社會保障經辦服務機制。隨著城市化的進程加快，人口流動、人戶分離的現(xiàn)象變得越來越頻繁，社會保障經辦服務需要與之相適應。如何讓非戶籍常住人口在其實際居住地獲得相應的社會保障服務，不僅需要在明確職責、協(xié)調利益的基礎上改進制度設計，也需要社會保障經辦服務的改進。在社會保險領域，主要是社會保險關系轉移和異地就醫(yī)即時結算問題。在社會救助和公共福利領域，則需要按照逐步降低戶籍關聯(lián)度的原則，在經辦服務方面實現(xiàn)機制創(chuàng)新。
四是建立社會保障經辦服務標準體系。多年來，各地在社會保障經辦服務方面都形成了有效的方法，而且各地在互相學習中不斷改進和完善。今后，需要逐步形成統(tǒng)一的社會保障經辦服務標準體系，包括經辦服務流程標準、各項業(yè)務的具體經辦標準、信息采集標準、查詢服務標準、服務質量標準、服務滿意度評價標準等。
建立社會保障相關服務規(guī)范
社會保障相關服務關系到社會保障制度目標的實現(xiàn)，關系到社會保障制度的運行成本，關系到社會成員社會保障權益的實現(xiàn)以及他們的直接感受。因此，要不斷健全社會保障相關服務規(guī)范，提高服務水平。
一是健全社會保障相關各類服務標準。與社會保障各項目相應的服務需要有明確的標準，否則其制度目標難以實現(xiàn)，其制度運行成本也難以控制，保障對象的獲得感也會受到影響。因此，社會保障部門需要與相關部門密切合作，建立健全社會保障相關服務的規(guī)范。例如，醫(yī)療保障旨在通過有效的醫(yī)療服務使罹患疾病的保障對象恢復健康，但對同樣的疾病有多種治療方案，而基本醫(yī)療保障就需要選擇療效好但成本低廉的治療方案，這就需要醫(yī)療保障部門與醫(yī)療機構協(xié)商形成醫(yī)療服務標準，并由醫(yī)務人員實施。
二是健全社會保障相關服務的協(xié)議標準。社會保障部分項目需要通過購買相關機構提供的有效服務才能實現(xiàn)其制度目標，此時社會保障部門與相關機構之間是一種平等的合作關系。為此，需要社會保障部門或其經辦服務機構與相關機構簽署協(xié)議，明確雙方的權利義務。多年來，醫(yī)療保障領域在這方面有許多有益的探索，如醫(yī)療保障經辦服務機構與定點醫(yī)院、定點藥店的合作協(xié)議，醫(yī)療保障領域的藥品談判機制等，這些做法值得社會保障其他領域借鑒。今后，要在促進醫(yī)療保障相關服務協(xié)議提高標準化水平的同時，積極推動照護保障等領域與相關機構形成比較規(guī)范的服務協(xié)議，并加快實現(xiàn)此類協(xié)議的標準化。
三是探索社會保障相關服務價格形成機制。社會保障部門購買相關服務需要公平合理的價格，這直接關系到社會保障制度運行的成本。社會保障部門的職責之一是以有限資源為社會成員提供最好的基本風險保障，同時又要使提供相關服務的機構能夠具有持續(xù)發(fā)展的能力，所以需要建立有效的社會保障相關服務價格形成機制。在醫(yī)療服務領域，過去其價格主要由政府價格管理部門制定，后來轉由醫(yī)療保障部門管理。這些年，醫(yī)療保障部門對此進行了積極的探索，產生了積極的效應。在照護服務、教育培訓等領域，目前的價格管理機制還比較傳統(tǒng)，因而需要深化改革、加快創(chuàng)新，逐步形成以市場定價為基礎、科學合理的社會保障相關服務價格形成機制。
（作者為浙江大學公共管理學院教授、中國社會保障學會副會長）
【參考文獻】
①鄭功成：《中國社會保障：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與未來發(fā)展》，《中國社會保障》，2022 年第 9 期。
②申曙光：《中國社會保障改革發(fā)展的新目標與新思維》，《學術前沿》，2021年第20期。
③魯全：《中國特色社會保障模式初論——基于管理體制的視角》，《社會保障評論》，2021年第2期。
④楊一心：《整體性視角下的中國社會保險治理》，《社會保障評論》，2021年第3期。
責編/于洪清 美編/李祥峰
聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。
