【摘要】對外制裁已成為美國維護(hù)霸權(quán)地位、謀取霸權(quán)利益的主要政策工具。實(shí)力地位讓美國實(shí)施對外制裁肆無忌憚，法律是美國濫用對外制裁的遮羞布，自由、民主、人權(quán)是美國實(shí)施對外制裁的常用借口，拉攏、脅迫他國作為幫兇是美國實(shí)施對外制裁的慣用伎倆。美國濫用對外制裁的不光彩歷史和近期的變本加厲，應(yīng)引起國際社會(huì)充分警惕，我國要利用多邊渠道凝聚反對美國對外制裁的國際共識(shí)，積極運(yùn)用國際法武器加強(qiáng)法律斗爭，繼續(xù)完善國內(nèi)反制裁立法。
【關(guān)鍵詞】單邊制裁 霸權(quán)主義 國際關(guān)系 國際法
【中圖分類號(hào)】D871.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
制裁已成為美國處理對外關(guān)系的首要工具
在當(dāng)前的國際關(guān)系中，運(yùn)用武力強(qiáng)制措施實(shí)現(xiàn)國家利益可能會(huì)受到較大制約，而制裁作為一種軟性強(qiáng)制措施作用凸顯，被美國等大國頻繁使用。作為世界上使用制裁次數(shù)最多的國家，美國有著悠久的對外制裁歷史。早在1919年，時(shí)任美國總統(tǒng)威爾遜就曾提出：“一個(gè)遭受抵制的國家就是一個(gè)即將投降的國家。運(yùn)用這種經(jīng)濟(jì)的、和平的、平靜的但致命的手段，就沒有必要訴諸武力。它是一種可怕的手段。它不用犧牲被制裁國以外的任何一條生命，但它對一個(gè)國家所帶來的壓力在我看來是任何一個(gè)現(xiàn)代國家都無法承受的。”第二次世界大戰(zhàn)后，隨著美元霸權(quán)地位的確立，美國逐步獲得了在國際金融體系中的不對稱權(quán)力，可以更加便利地對目標(biāo)對象實(shí)施制裁。全球化的加速發(fā)展，深化和擴(kuò)展了世界范圍的相互依賴，為美國對外制裁提供了更加廣泛的實(shí)施空間，對外制裁成為美國應(yīng)對國家安全、外交挑戰(zhàn)和經(jīng)濟(jì)威脅的首要工具。據(jù)美國財(cái)政部2021年10月發(fā)布的《2021年制裁評估報(bào)告》，自“9·11”事件之后，美國對他國實(shí)施的制裁數(shù)量呈爆炸性增長，制裁對象從2000年的912個(gè)增加到2021年的9400多個(gè)。
美國擁有復(fù)雜的對外制裁立法和完備的實(shí)施機(jī)制。在聯(lián)邦層面和地方政府層面，美國頒布了大量對外制裁法律，其對外制裁立法大致分為三種類型：一是授權(quán)總統(tǒng)和行政機(jī)關(guān)實(shí)施制裁的基礎(chǔ)性法律，主要包括1917年頒布的《對敵貿(mào)易法》、1977年通過的《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》、1949年制訂的《出口管制法》及其后續(xù)修訂；二是適用于特定制裁對象或目的專門性制裁立法，如《全球馬格尼茨基人權(quán)問責(zé)法》《古巴自由與民主聲援法》等；三是包含制裁條款的其他立法。在實(shí)施方面，授權(quán)性立法為美國總統(tǒng)和國會(huì)作出對外制裁決策預(yù)留了充分的自由裁量空間和靈活性。美國財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）是最主要的對外制裁執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)對美國管轄下的交易實(shí)施控制并凍結(jié)外國實(shí)體資產(chǎn)。美國商務(wù)部工業(yè)安全局（BIS）則主要負(fù)責(zé)對出口管制的具體實(shí)施。制裁對象以清單為基本管理方式，如OFAC發(fā)布的特別指定國民和凍結(jié)人員名單以及綜合制裁清單（CSL），BIS發(fā)布的商業(yè)管制清單、拒絕人員清單、實(shí)體清單等。
美國對外制裁立法目標(biāo)具有較大的彈性空間，實(shí)施對外制裁方式靈活多樣。通過立法梳理可以發(fā)現(xiàn)，外交政策與國家安全構(gòu)成了美國對外制裁立法的邏輯起點(diǎn)和主要考量因素。外交政策與國家安全在內(nèi)涵與外延上較為模糊，因而為對外制裁的廣泛使用提供了較為彈性的空間。從歷史上看，美國的制裁對象要么有豐富的戰(zhàn)略資源，經(jīng)濟(jì)上嚴(yán)重依賴這些重要資源的出口，如伊朗和俄羅斯；要么有重要的戰(zhàn)略地位，如朝鮮；要么為“排除異己”，如社會(huì)主義國家古巴。美國實(shí)施制裁方式多元，包括資產(chǎn)凍結(jié)、資產(chǎn)沒收、禁止交易、禁止金融交易、截?cái)嗝涝@得渠道與使用能力、制裁銀行體系、進(jìn)出口管制、禁止入境、反對國際金融機(jī)構(gòu)貸款、收集并公布財(cái)產(chǎn)信息等。①
美國對外制裁具有較大的影響力和破壞力，但在達(dá)成制裁戰(zhàn)略目標(biāo)方面的實(shí)際效果存疑。例如，總體而言，美國對外經(jīng)濟(jì)制裁有成功也有失敗。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國對外制裁的成功率僅為33%，其中美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁的成功率為28%左右。②美國對外制裁的具體實(shí)施效果受到不同因素影響，龐大的法律體系、完備的實(shí)施機(jī)制僅是促進(jìn)對外制裁成功的因素之一。為提升對外制裁有效性，美國一直嘗試調(diào)整對外制裁的方式方法。例如，近年來美國意識(shí)到單邊制裁的效果往往不佳，開始注重與盟友的協(xié)調(diào)。美國對外制裁的主要依托是完備的金融制裁體系，可以對制裁對象予以精準(zhǔn)打擊。近年來，在針對朝鮮、伊朗、俄羅斯的經(jīng)濟(jì)制裁中，美國大量使用金融制裁以增強(qiáng)制裁威懾力。盡管美國制裁實(shí)施機(jī)制對目標(biāo)國具有較大殺傷力，但并不能保證制裁的絕對有效性，從最終效果來看，美國對外制裁迫使目標(biāo)國改變政策的難度較大。從美國實(shí)踐來看，對外制裁的有效性還要考慮各種政治、經(jīng)濟(jì)因素，如制裁的國際合作、目標(biāo)國的經(jīng)濟(jì)體量、政府的國內(nèi)支持度、對制裁的抵制程度、接受國際援助的情形等。此外，美國對外制裁也受制于收益與成本問題。對外制裁通常會(huì)限制本國國民、企業(yè)與目標(biāo)國之間的經(jīng)濟(jì)往來，會(huì)在一定程度上剝奪本國國民和企業(yè)原有的商業(yè)機(jī)會(huì)，因此，對外制裁不僅會(huì)對目標(biāo)國產(chǎn)生傷害，也會(huì)對自身經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。大規(guī)模的制裁往往會(huì)導(dǎo)致外交和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的斷絕，迫使目標(biāo)國尋求替代，進(jìn)而強(qiáng)化他國與目標(biāo)國之間的商業(yè)往來，培養(yǎng)出新的競爭對手。
美國對外制裁凸顯出霸權(quán)主義本質(zhì)
維護(hù)霸權(quán)是美國熱衷于對外制裁的根本出發(fā)點(diǎn)。霸權(quán)主義是美國對外政策的主要特征，對外制裁則是美國維護(hù)霸權(quán)地位、謀取霸權(quán)利益的主要政策工具。從美國第26任總統(tǒng)西奧多·羅斯福以“門羅主義”作為行使美式殖民主義之許可，到第二次世界大戰(zhàn)后杜魯門政府的遏制戰(zhàn)略、尼克松政府的現(xiàn)實(shí)威懾戰(zhàn)略、小布什政府的“先發(fā)制人”戰(zhàn)略，構(gòu)建和維護(hù)霸權(quán)都是美國的核心戰(zhàn)略目標(biāo)。近幾屆包括奧巴馬政府的“巧實(shí)力”戰(zhàn)略、特朗普政府的“美國優(yōu)先”政策以及拜登政府“更好重建”美國的主張，其根本目的仍在于確保美國霸權(quán)。美國對外制裁服務(wù)于其政治目標(biāo)和霸權(quán)利益。在受制裁國的選擇上，凡是不符合西方價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)的國家，都是美國對外制裁的打擊重點(diǎn)，如古巴、伊朗、利比亞、俄羅斯、委內(nèi)瑞拉等。在打壓戰(zhàn)略性競爭對手方面，只要美國認(rèn)為自身霸權(quán)地位受到威脅，都會(huì)“無差別”地祭出脅迫手段，即使對盟友也毫不手軟。例如，為維護(hù)科技霸權(quán)，美國不僅試圖通過制裁華為、中興通訊等中國高科技企業(yè)，還巧取豪奪法國優(yōu)秀芯片公司金普斯，強(qiáng)迫三星電子、SK海力士等企業(yè)提供芯片供應(yīng)鏈信息；為維護(hù)能源霸權(quán)而肢解法國企業(yè)阿爾斯通，以制裁威脅阻擾“北溪2號(hào)”天然氣管道項(xiàng)目，等等。
世界上唯一超級大國的實(shí)力地位，讓美國實(shí)施對外制裁肆無忌憚。以所謂實(shí)力地位為出發(fā)點(diǎn)，濫用全球金融基礎(chǔ)設(shè)施為其服務(wù)，是美國霸權(quán)主義的集中體現(xiàn)。美國之所以如此青睞對外制裁手段，很大程度上是依賴其自身強(qiáng)勢的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)地位，尤其是美元霸權(quán)在其中起到了主要的支撐作用。所謂美元霸權(quán)，不僅限于美元在國際貨幣體系中的強(qiáng)勢地位，也包括美國對金融交易市場、結(jié)算市場、銀行支付系統(tǒng)在內(nèi)的整個(gè)國際金融體系的控制。其中，美國完全控制的國際美元結(jié)算系統(tǒng)CHIPS和實(shí)際控制的環(huán)球銀行間金融通信協(xié)會(huì)（SWIFT），構(gòu)成了當(dāng)前國際金融中最重要的支付結(jié)算系統(tǒng)。二者本身并沒有制裁權(quán)力，之所以能夠成為制裁工具，在于其運(yùn)行數(shù)十年以來積累的無可替代的影響力和統(tǒng)治力。目前，全世界幾乎所有的重要金融機(jī)構(gòu)都是SWIFT系統(tǒng)的成員。切斷一國金融機(jī)構(gòu)與SWIFT系統(tǒng)之間的聯(lián)系，實(shí)際上就切斷了該國與全球銀行系統(tǒng)間的聯(lián)系，直接影響該國跨境收付款，進(jìn)而影響國際貿(mào)易。SWIFT原本是中立的全球組織，但在美元主導(dǎo)的國際貨幣體系下，SWIFT難以獨(dú)立決策。自“9·11”事件后，美國以反恐為名加強(qiáng)了對SWIFT系統(tǒng)的控制。伊朗、朝鮮曾先后遭受SWIFT制裁，2022年俄羅斯部分銀行被切斷SWIFT接口。這些國家的跨境結(jié)算由此遭受明顯沖擊，連帶影響國際貿(mào)易能力。另外，美國還通過國內(nèi)法的域外適用任意擴(kuò)大對外制裁措施的適用范圍，通過所謂“次級制裁”將制裁范圍擴(kuò)張到與原目標(biāo)國有經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來的第三方國家，以此來強(qiáng)化制裁效果。美國主張的次級制裁遭到包括其盟友在內(nèi)的多國反對，但迫于實(shí)力差距，各國的反制措施往往效果不佳。③
法律是美國濫用對外制裁的遮羞布。為了給自己頻繁利用對外制裁手段實(shí)現(xiàn)霸權(quán)利益尋找“合法性”，美國通過不斷的國內(nèi)“造法”，為實(shí)施對外制裁提供法律依據(jù)。然而，國內(nèi)法的規(guī)定不能作為免除國際責(zé)任的理由。根據(jù)《國家對國際不法行為的責(zé)任條款草案》第3條的規(guī)定，“在把一國的行為定性為國際不法行為時(shí)應(yīng)依據(jù)國際法。這種定性不因國內(nèi)法把同一行為定性為合法行為而受到影響”。單邊制裁本質(zhì)上是一種以實(shí)力為后盾、以維護(hù)霸權(quán)為出發(fā)點(diǎn)的政治行為和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制行為，形式上的合法并不能掩蓋其本質(zhì)上的非法和霸權(quán)主義色彩。霸權(quán)主義與國際法是根本不相容的，搞霸權(quán)主義必然要踐踏國際法，按國際法辦事就會(huì)使霸權(quán)主義受到制約。美國將國內(nèi)法意義上的對外制裁凌駕于國際法之上，是對國際法和通行的國際關(guān)系準(zhǔn)則的公然違反。首先，美國對外制裁違反了國家間主權(quán)平等、不干涉他國內(nèi)政等一系列國際法基本原則。按照主權(quán)原則，所有國家在國際關(guān)系中都應(yīng)該是平等的。為了保護(hù)這種權(quán)利，主權(quán)國家之間應(yīng)“互不干涉”，這也正是主權(quán)國家體系存在的條件。作為國際體系中的平等成員，每個(gè)國家行使權(quán)力不應(yīng)超過一定的限度，即不威脅別國主權(quán)的行使。如超出了這個(gè)限度把自己的權(quán)力擴(kuò)展到別國主權(quán)范圍內(nèi)，形成某種不平等乃至支配性關(guān)系，其行為就構(gòu)成了霸權(quán)或干涉。美國對外制裁必然涉及對他國主權(quán)的干涉，是將自己的利益凌駕于他國之上，是典型的粗暴干涉他國的霸權(quán)行為。其次，美國對外制裁多具有主動(dòng)性，為實(shí)現(xiàn)自身特定目標(biāo)而積極動(dòng)用制裁措施，主動(dòng)性制裁的合法性并不為一般國際法所認(rèn)可，也與其所簽訂的貿(mào)易、投資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等各種國際協(xié)定下的特定義務(wù)相沖突。例如，WTO多邊貿(mào)易體制涵蓋了絕大部分的世界貿(mào)易量，美國的貿(mào)易制裁不可避免地存在對WTO多邊貿(mào)易紀(jì)律的違反，并在美國1998年《綜合撥款法》第211節(jié)案、美國《古巴自由民主團(tuán)結(jié)法》案等多起WTO爭端解決案件中被認(rèn)定為非法。最后，美國對外制裁措施往往會(huì)造成相關(guān)國家的經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)嚴(yán)重困難，干擾人權(quán)保障，甚至導(dǎo)致人道主義危機(jī)，涉嫌違反保護(hù)人權(quán)的各種國際條約。
自由、民主、人權(quán)是美國對外制裁的常用借口。美國對外制裁往往打著“正義”的旗號(hào)，給被制裁對象羅織各種罪名，為自己通過制裁干涉他國制造合法性理由。例如，美國對古巴、緬甸、委內(nèi)瑞拉等國的單邊制裁都是以人權(quán)和民主為借口。美國經(jīng)常以所謂“人權(quán)高于主權(quán)”為借口干涉他國內(nèi)政，事實(shí)上，國際法并不承認(rèn)一國在未經(jīng)聯(lián)合國安理會(huì)授權(quán)的情況下有權(quán)單方面對他國行使保護(hù)的責(zé)任，所有基于人權(quán)、人道、民主等價(jià)值觀進(jìn)行的單邊主義干涉和制裁，均違反了國際法上的不干涉原則。美國的做法不僅于國際法無據(jù)，其所謂的人權(quán)認(rèn)知也是建立在虛偽的“雙標(biāo)”基礎(chǔ)之上，只是為其實(shí)現(xiàn)霸權(quán)利益服務(wù)的手段。以美國國務(wù)院發(fā)布的《2021年度國別人權(quán)報(bào)告》為例，美國再次將其對人權(quán)的狹隘理解作為所謂的“人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)”，將與其標(biāo)準(zhǔn)有差異的狀況統(tǒng)統(tǒng)歸為“侵犯人權(quán)”，并將報(bào)告結(jié)果作為打壓異己的工具。聯(lián)合國大會(huì)和人權(quán)理事會(huì)通過的有關(guān)人權(quán)決議，大量涉及生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、和平權(quán)、環(huán)境權(quán)等個(gè)人和集體人權(quán)。在美國的國別人權(quán)報(bào)告中，卻僅有在其本國制度下被高度強(qiáng)調(diào)的個(gè)人自由和政治權(quán)利。這種以偏概全的選擇性標(biāo)準(zhǔn)，充分暴露出美國試圖將自己的政治和社會(huì)制度強(qiáng)加給世界上其他國家。用自己制定的道德準(zhǔn)則或法律，取代公認(rèn)的國際法，并依靠自身實(shí)力以軍事干預(yù)、對外制裁等各種手段來實(shí)施，恰恰是美國霸權(quán)主義的重要行為特征。
拉攏盟友、脅迫他國作為幫兇是美國對外制裁的慣用伎倆。為了增加對外制裁的合法性，提升制裁的實(shí)施范圍和效果，美國一方面千方百計(jì)嘗試取得聯(lián)合國決議的同意，打著聯(lián)合國的旗號(hào)進(jìn)行多邊制裁，在無法得逞的情況下則會(huì)拉攏盟友國，或是以其他國際組織的名義進(jìn)行聯(lián)合制裁。美國財(cái)政部在發(fā)布的《2021年制裁評估報(bào)告》中指出，“當(dāng)一個(gè)政府與可以放大經(jīng)濟(jì)和政治影響的盟友和合作伙伴進(jìn)行協(xié)調(diào)時(shí)，制裁是最有效的。這種協(xié)調(diào)不僅增強(qiáng)了美國國際領(lǐng)導(dǎo)力的可信度，還有利于實(shí)現(xiàn)美國及其盟友的共同政策目標(biāo)”。為此，美國認(rèn)為應(yīng)當(dāng)與盟友在政策框架、信息、制度等方面協(xié)調(diào)實(shí)施對外制裁，并努力將對外制裁納入現(xiàn)有的多邊體系。美國由主張單邊制裁向強(qiáng)調(diào)“多邊協(xié)調(diào)”的重要轉(zhuǎn)向，并非倡導(dǎo)真正意義上的多邊主義。由于其協(xié)調(diào)僅限于封閉的所謂盟友之間，且目的在于聯(lián)手打壓意識(shí)形態(tài)上的異己分子和具有潛在威脅的競爭對手，因此是一種典型的“偽多邊主義”。除了拉攏盟友在制裁行動(dòng)上加強(qiáng)協(xié)同、統(tǒng)一步調(diào)，美國也不斷通過“次級制裁”威脅逼迫其他國家“選邊站隊(duì)”，為其實(shí)現(xiàn)霸權(quán)利益充當(dāng)幫兇。
我國要利用多邊渠道凝聚反對美國對外制裁的國際共識(shí)，積極運(yùn)用國際法武器加強(qiáng)法律斗爭，繼續(xù)完善國內(nèi)反制裁立法
美國濫用對外制裁的不光彩歷史及其近期的變本加厲，應(yīng)引起全世界人民的警惕。美國濫用對外制裁、肆意干涉別國內(nèi)政的霸權(quán)行徑，其破壞性不亞于戰(zhàn)爭，已使多個(gè)國家地區(qū)深受其害。過去數(shù)十年來世界各種戰(zhàn)亂、動(dòng)蕩與危機(jī)的背后，總會(huì)有美國閑不住的制裁之手和霸權(quán)身影。俄烏沖突以來，美國對外制裁變本加厲，不僅加劇全球能源短缺風(fēng)險(xiǎn)，推高了全球糧食價(jià)格，還進(jìn)一步破壞了受新冠肺炎疫情影響下脆弱的全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，使本已困難的世界經(jīng)濟(jì)雪上加霜，一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱的發(fā)展中國家已開始出現(xiàn)糧食短缺，人道主義危機(jī)和政治不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)大幅上升。
利用多邊渠道凝聚反對美國對外制裁的國際共識(shí)。美國一味奉行“美國優(yōu)先”原則，將其霸權(quán)意志凌駕于他國主權(quán)和國際法之上，濫用對外制裁，已經(jīng)引起國際社會(huì)普遍擔(dān)憂和許多國家的反對、抵制。聯(lián)合國大會(huì)曾多次通過決議認(rèn)定單邊制裁違背國際法、國際人道主義法、《聯(lián)合國憲章》和指導(dǎo)國家間和平關(guān)系的規(guī)則和原則，這表明各國對其危害性存在普遍共識(shí)。在這一基礎(chǔ)上，我國應(yīng)充分利用多邊渠道，團(tuán)結(jié)多數(shù)國家，推動(dòng)達(dá)成反對單邊制裁的有約束力的國際法律文件。
積極運(yùn)用國際法武器加強(qiáng)法律斗爭。國際間存在大量的條約、習(xí)慣和一般國際法原則，這些淵源既規(guī)定了國家在處理國際關(guān)系中的一般國際義務(wù)，也涉及到國家在諸如貿(mào)易、投資、金融、稅收、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、交通運(yùn)輸、人權(quán)等領(lǐng)域的具體義務(wù)，美國對外制裁與這些義務(wù)之間存在諸多的交叉和沖突。條約必須信守是國際法上最基本的原則，有關(guān)制裁的國內(nèi)立法，并不能使其違反條約義務(wù)的行為獲得正當(dāng)性。美國曾因制裁違反WTO義務(wù)而多次敗訴，在國際投資法領(lǐng)域，通過發(fā)起投資仲裁挑戰(zhàn)東道國經(jīng)濟(jì)制裁措施的案例數(shù)量也在急劇上升。積極利用現(xiàn)有國際法武器尋求權(quán)利救濟(jì)，將有助于壓縮對外制裁的濫用空間。
完善國內(nèi)反制裁立法，豐富阻斷和對抗他國制裁措施工具箱。近年來我國加快了反制裁相關(guān)國內(nèi)立法進(jìn)程，先后出臺(tái)了《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》和《中華人民共和國反外國制裁法》，并在多部法律中作出了有關(guān)反制措施的原則性規(guī)定，豐富了我國應(yīng)對外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的工具箱，有效提升了我國反擊外國制裁的法治能力。應(yīng)當(dāng)指出，我國立法反制是為應(yīng)對、回?fù)裟承﹪覍χ袊糁拼驂旱姆烙胧?，其合法性在國際法上得到認(rèn)可，在性質(zhì)上與美國主動(dòng)發(fā)起的不具有合法性基礎(chǔ)的對外制裁截然不同。當(dāng)前有必要結(jié)合美國對外制裁新手段、新特征，繼續(xù)完善相關(guān)國內(nèi)反制裁立法，不斷豐富反制裁實(shí)踐，堅(jiān)決有效地反擊美國非法制裁。
（作者為武漢大學(xué)國際法研究所教授、博導(dǎo)，國家高端智庫武漢大學(xué)國際法治研究院副院長）
【注釋】
①王佳：《美國經(jīng)濟(jì)制裁立法、執(zhí)行與救濟(jì)》，《上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2020年第5期，第57-59頁。
②See Gary Clyde Hufbauer et al., Economic Sanctions Reconsidered, Peter G. Peterson Institute for International Economics, 2007, p.127.
③漆彤：《歐盟<阻斷法>的適用困境及其對我國的啟示——以伊朗梅利銀行訴德國電信案為例》，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》，2022年第1期，第179-192頁。
責(zé)編/謝帥 美編/宋揚(yáng)
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