黨的十九大報告明確提出，要“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。習(xí)近平總書記在主持十九屆中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時明確要求，“不斷滿足人民群眾多層次多樣化需求，完善覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會保障體系，進(jìn)一步織密社會保障安全網(wǎng)”。立足新發(fā)展階段，我國社會保障改革與制度建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)是“全面建成”并“完善”多層次社會保障體系。當(dāng)前，扎實(shí)推動多層次社會保障體系高質(zhì)量發(fā)展是促使整個社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。
深刻認(rèn)識多層次社會保障體系建設(shè)
多層次社會保障體系，是以不斷增進(jìn)人民福利、滿足社會成員多層次多樣性保障需求為目的，在以政府負(fù)責(zé)或主導(dǎo)的法定基本保障為主體的條件下，充分調(diào)動市場、社會力量以及家庭與個人的積極性，共同建設(shè)由不同層次的保障項(xiàng)目有機(jī)組成的一個社會保障制度體系。它是針對傳統(tǒng)的由政府負(fù)責(zé)的單一層次保障制度的結(jié)構(gòu)性改革，也是實(shí)現(xiàn)社會保障權(quán)責(zé)配置更加合理、社會保障物質(zhì)基礎(chǔ)不斷壯大并實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要條件。
在國際上，社會保障體系走向多層次化有三個重要背景：一是20世紀(jì)70年代石油危機(jī)導(dǎo)致西方國家經(jīng)濟(jì)不景氣，財政難以承受日益膨脹的法定養(yǎng)老金支出，各國開始探索養(yǎng)老保險制度改革方案，引入企業(yè)年金等新的制度促使結(jié)構(gòu)優(yōu)化成為重要方向。二是人口老齡化加速發(fā)展，社會保障的財政壓力不斷上升，單一層次的制度安排日益難以承受，可持續(xù)性遇到日益巨大的挑戰(zhàn)，需要調(diào)動市場主體與社會力量參與的積極性，使社會保障制度的責(zé)任分擔(dān)方式更趨合理化。三是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會成員個性化福利保障需求日益高漲，單一層次社會保障日益難以滿足，必須以多層次的有效供給才能使其得到滿足。從有的國家的實(shí)踐效果來看，多層次社會保障體系重構(gòu)了這一制度的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，將政府、市場、社會及個人的責(zé)任通過在不同層次制度安排中的適當(dāng)調(diào)適，使之更加合理化，同時調(diào)動市場主體、社會力量、個人及家庭參與，壯大了整個社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，更好地滿足人民福利不斷增長的需要，使整個社會保障體系可持續(xù)發(fā)展。多層次社會保障體系建設(shè)代表了當(dāng)今世界社會保障改革與發(fā)展的主要取向。
進(jìn)入20世紀(jì)以來，我國人口老齡化進(jìn)程持續(xù)加速。2021年65歲以上人口占總?cè)丝谥纫褟?000年的7%提升到14.2%，這標(biāo)志著從輕度老齡化進(jìn)入了中度老齡化階段，并將不可逆轉(zhuǎn)地向深度老齡化邁進(jìn)，而人民群眾對社會保障的需求又在持續(xù)升級，并日益呈現(xiàn)出多層次、多樣性特征。中國社會發(fā)展需要妥善應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，積極借鑒其他國家的有益經(jīng)驗(yàn)，扎實(shí)推動我國多層次社會保障體系建設(shè)與發(fā)展。
加快建設(shè)與發(fā)展多層次社會保障體系
自20世紀(jì)90年代開始提出“建立多層次的社會保障體系”起，我國社會保障體系建設(shè)取得了重要進(jìn)展和重大成就，但要真正“全面建成”并“完善”多層次社會保障體系，必須堅持問題導(dǎo)向，多措并舉推動制度改革不斷深化。
強(qiáng)化統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同推進(jìn)。通過科學(xué)的頂層設(shè)計明確多層次社會保障體系的結(jié)構(gòu)及功能定位，可分為三個層次：一是政府負(fù)責(zé)或主導(dǎo)的法定保障層次，包括法定的社會救助、社會保險與社會福利及相關(guān)服務(wù)。這是傳統(tǒng)意義上的社會保障，也是現(xiàn)代社會保障體系的核心部分，體現(xiàn)的是公民的法定社會權(quán)益和政府、社會的責(zé)任。這一層次需通過立法明確權(quán)責(zé)，并借助公權(quán)力推行，其功能只宜以保障基本生活、解除人民基本生活后顧之憂為目標(biāo)，同時起到預(yù)防貧困、促進(jìn)社會公正的作用。二是在相關(guān)政策支持下由市場主體、社會組織提供的具有公益性的保障項(xiàng)目，實(shí)質(zhì)上可以稱之為政策性保障，包括企業(yè)或職業(yè)年金、補(bǔ)充醫(yī)療保險、公益性養(yǎng)老服務(wù)等，是對法定保障制度的有效補(bǔ)充，它需要稅收優(yōu)惠和財政支持。三是通過市場交易行為由市場主體提供的商業(yè)性高層次保障及相關(guān)服務(wù)，包括商業(yè)性的養(yǎng)老金、健康保險和營利性的養(yǎng)老服務(wù)、兒童服務(wù)、殘疾人服務(wù)等，它由市場主體提供，是為了滿足居民較高層次的個性化福利需求，并按照平等交易、責(zé)任自負(fù)、誰受益誰付費(fèi)原則推行的保障項(xiàng)目。在分層的同時，保持高效協(xié)同推進(jìn)，需要基本養(yǎng)老保險替代率與繳費(fèi)率都降下來，才能讓企業(yè)年金與商業(yè)養(yǎng)老金發(fā)展起來。
盡快優(yōu)化并實(shí)現(xiàn)法定保障制度定型。政府負(fù)責(zé)或主導(dǎo)的法定社會保障不僅是整個社會保障體系的主體構(gòu)成，更直接決定著市場或社會主導(dǎo)的其他保障層次的發(fā)展空間與功能定位。必須通過全面深化改革來加快優(yōu)化現(xiàn)行法定保障制度安排，為多層次社會保障體系與發(fā)展創(chuàng)造條件。關(guān)鍵是要厘清主體各方的責(zé)任邊界和均衡各方的責(zé)任負(fù)擔(dān)。一是明確各級政府責(zé)任邊界（包括中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系）和均衡各方責(zé)任負(fù)擔(dān)。政府負(fù)責(zé)的社會保障項(xiàng)目如社會救助、法定福利和對弱勢群體的相關(guān)服務(wù)，重在切實(shí)織密織牢兜底保障網(wǎng)，讓所有人享有底線保障；政府主導(dǎo)的社會保障項(xiàng)目如社會保險與面向不同群體的社會福利及相關(guān)服務(wù)，重在提供基本保障，調(diào)動用人單位、個人及家庭分擔(dān)責(zé)任的積極性與主動性，保基本是合理的政策取向。二是必須貫徹共建共享原則，強(qiáng)化互助共濟(jì)。包括逐步均衡政府補(bǔ)助、單位繳費(fèi)與個人繳費(fèi)的籌資責(zé)任，探索職工與居民醫(yī)保制度整合，真正構(gòu)建起城鄉(xiāng)一體的社會救助與社會福利制度體系，提高各保障項(xiàng)目的統(tǒng)籌層次，這是使整個社會保障制度在更高層次、更大范圍實(shí)現(xiàn)共建共享與互助共濟(jì)的必由之路。三是抓住骨干項(xiàng)目下功夫。盡快實(shí)現(xiàn)法定養(yǎng)老保險制度真正走向全國統(tǒng)一，在優(yōu)化籌資機(jī)制和待遇清單制的條件下盡快統(tǒng)一全國的醫(yī)療保障政策，盡快完善以低保制度為核心的綜合型社會救助制度，立足社區(qū)通過公建民營、民辦公助、鼓勵連鎖等方式加快優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)體系，通過公私并舉、合理布局的方式發(fā)展兒童福利并確保所有兒童均能夠享受普惠、公平的福利服務(wù)，減輕居民家庭育兒負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)人口均衡增長的目標(biāo)。四是真正實(shí)現(xiàn)法定基本保障制度全覆蓋，為多層次社會保障體系筑牢基石。將所有人群全部納入養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險，確保工傷、失業(yè)保險等覆蓋所有職業(yè)勞動者，社會救助能惠及低收入群體，社會福利及相關(guān)服務(wù)能夠覆蓋到有需要的所有老年人、兒童、殘疾人。同時，適時增加或調(diào)整法定保障項(xiàng)目，根據(jù)人口老齡化需要建立長期護(hù)理保險制度，根據(jù)增進(jìn)兒童福祉和人口均衡增長目標(biāo)增加生育津貼或兒童津貼制度。
大力促進(jìn)市場競爭與慈善事業(yè)發(fā)展，使市場主體與社會組織成為多層次社會保障體系建設(shè)的重要力量。在相關(guān)政策的支持下，降低市場主體參與社會保障體系建設(shè)的門檻，吸引更多力量進(jìn)入社會保障體系建設(shè)，在有序競爭中激發(fā)內(nèi)生動力和增強(qiáng)活力，不斷開辟多層次保障領(lǐng)域和創(chuàng)新服務(wù)。進(jìn)一步創(chuàng)造有利于慈善公益事業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境與社會環(huán)境，特別是降低登記門檻、監(jiān)管適度，強(qiáng)化財政稅收支持政策與精神褒獎，將募款型為主轉(zhuǎn)化為提供社會服務(wù)為主，培育并迅速壯大服務(wù)型慈善公益組織，使之成長為我國社會福利及相關(guān)服務(wù)體系建設(shè)的中堅力量。
（作者系中國人民大學(xué)教授、中國社會保障學(xué)會會長）
