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大國新村
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科學(xué)有序推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)

當(dāng)前,我國經(jīng)濟(jì)面臨“需求收縮、供給沖擊、預(yù)期減弱”三重壓力,外部發(fā)展環(huán)境日趨復(fù)雜嚴(yán)峻,社會各界都十分關(guān)注未來如何優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局選擇,以進(jìn)一步挖掘內(nèi)循環(huán)增長潛力。近日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)?!兑庖姟访鞔_表示,縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分,對建設(shè)統(tǒng)一的國內(nèi)大市場、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義?!兑庖姟愤€提出,要堅(jiān)持以人為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,尊重縣城發(fā)展規(guī)律,因地制宜補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng),為實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供了有力支撐。

縣城是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要空間載體

縣城是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的中堅(jiān)力量,是城鎮(zhèn)化體系的重要組成部分。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào),“縣一級處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國家長治久安的重要基礎(chǔ)”“眼睛不要只盯在大城市,中國更宜多發(fā)展中小城市及城鎮(zhèn)”。一方面,我國已進(jìn)入城鎮(zhèn)化中后期發(fā)展階段,推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)具有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。截至2021年底,我國1472個縣的縣城常住人口高達(dá)1.6億,394個縣級市的城區(qū)常住人口高達(dá)0.9億,兩者共占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。另一方面,“城市病”制約著大城市進(jìn)一步擴(kuò)張,推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)有利于完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局。此外,縣城是城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的關(guān)鍵樞紐,其高質(zhì)量發(fā)展能夠有效推動城市資金、技術(shù)、人才、產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移,推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)有利于加快農(nóng)村地區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,提升農(nóng)村地區(qū)收入水平,推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和人民共同富裕,助力發(fā)展成果普惠共享。

推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)需堅(jiān)持因地制宜

我國區(qū)縣數(shù)量眾多、類型豐富,所處發(fā)展階段不同,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也有較大差異,推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)需要“因地制宜”,結(jié)合縣城交通區(qū)位、人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各方面條件,充分發(fā)揮縣城經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢。

毗鄰大城市的縣城需不斷優(yōu)化營商環(huán)境,積極承接大城市功能疏解,共同發(fā)展“都市區(qū)經(jīng)濟(jì)”“都市圈經(jīng)濟(jì)”,實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的要素整合效應(yīng)。諸多毗鄰中心城市的縣城積極承接中心城市的功能溢出,成為中心城市的“功能區(qū)”,并在城鎮(zhèn)化空間形態(tài)上與中心城市組成了都市區(qū)、都市圈。比如上海大都市圈的浙江省嘉興市的嘉善縣,很早就創(chuàng)造了與上海的“13579”獨(dú)特現(xiàn)象:10%的嘉善人在上海學(xué)習(xí)、工作、生活,30%以上的工業(yè)品為上海產(chǎn)業(yè)配套或通過上海進(jìn)入其他地區(qū),50%的農(nóng)產(chǎn)品銷往上海,70%的游客來自上海,90%的外資、縣外內(nèi)資與上海相關(guān)。此類縣城的未來發(fā)展需協(xié)同拉長大城市長板,補(bǔ)齊大城市短板,著力優(yōu)化營商環(huán)境、居住環(huán)境,強(qiáng)化與中心城市的交通連接水平,充分利用其龐大的技術(shù)能力、開放平臺、市場資源,通過區(qū)域合作的方式加強(qiáng)地區(qū)間的橫向關(guān)聯(lián)。同時(shí),進(jìn)一步推動中心城市功能疏解,以規(guī)劃放權(quán)給予周邊縣城更多發(fā)展機(jī)會,通過“功能—產(chǎn)業(yè)—交通—公共服務(wù)—生態(tài)”五位一體空間發(fā)展戰(zhàn)略,推動中心城市周邊縣城融入都市區(qū)、都市圈發(fā)展。

人口收縮型縣城需謹(jǐn)慎制定適應(yīng)性、約束性、精明型發(fā)展規(guī)劃,重點(diǎn)盤活存量資源,避免增量資源盲目投入。過去一段時(shí)間,我國經(jīng)歷了人類歷史上罕見的快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程,取得了顯著成就,但也面臨一些突出問題?;?ldquo;為增長而規(guī)劃”的建設(shè)邏輯,一些縣城違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律,在人口吸引力不足的情況下盲目擴(kuò)張、無效投資,造成大量土地閑置和資源空間錯配,個別縣城甚至出現(xiàn)“空城”。根據(jù)第七次人口普查與第六次人口普查數(shù)據(jù),剔除行政區(qū)劃調(diào)整的樣本后,全國1628個縣域中有1108個存在人口流失現(xiàn)象。加之全國范圍人口老齡化、人口增長緩慢,縣城人口減少造成經(jīng)濟(jì)增長動力不足的問題不容忽視。但針對這一類縣域的發(fā)展,仍需審慎對待。一方面,縣域流失的人口大多為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口,即由快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的農(nóng)村人口流失現(xiàn)象,而多數(shù)縣域中心鎮(zhèn)、城關(guān)鎮(zhèn)人口并未發(fā)生明顯流失,因此這類縣域并不能稱為嚴(yán)格意義上的人口收縮型縣域。另一方面,縣域流失農(nóng)村人口在一定程度上提升了農(nóng)村生產(chǎn)資料的人均占有水平,有利于農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營,且這部分群體在外地的財(cái)富積累也為后續(xù)可能的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展積累了資本。縣城未來發(fā)展亟須利用大數(shù)據(jù)手段科學(xué)預(yù)測人口發(fā)展動態(tài),實(shí)現(xiàn)資源按需投入,避免陷入土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的土地財(cái)政發(fā)展模式,通過控增量、挖存量,集約高效利用土地,實(shí)現(xiàn)空間布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)功能調(diào)整升級,并更加注重縣城空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。

推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)需堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

在國內(nèi)大循環(huán)和全國統(tǒng)一大市場建設(shè)背景下,打通“區(qū)塊”“省域”“城市”和“城鄉(xiāng)”等不同區(qū)域空間尺度之間的經(jīng)濟(jì)循環(huán),需要充分認(rèn)識省際毗鄰縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要作用和未來方向。

省際毗鄰縣城的發(fā)展是當(dāng)前統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)。根據(jù)統(tǒng)計(jì),中國陸路邊界線共有66條,長度約為5.2萬公里,在這些邊界區(qū)域里分布著849個縣(縣級市),占全國縣(縣級市)數(shù)量的比重超過三分之一,總面積約占國土面積的六分之一,超過一半的國家扶貧工作重點(diǎn)縣分布在此。省際邊界縣域通常位于各級經(jīng)濟(jì)圈的交匯地和空白處,交通條件差,信息相對閉塞,距省會城市遠(yuǎn),存在地方保護(hù)主義,通常屬于“三不管”地帶。這些因素長期存在,導(dǎo)致省際毗鄰縣城與其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距越來越大,甚至超過沿海與內(nèi)地、東中西地區(qū)以及城鄉(xiāng)之間的差距。省際毗鄰縣域的城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅關(guān)乎區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí),同時(shí)也是鞏固脫貧成果,實(shí)現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略要求。

省際毗鄰縣城的發(fā)展要在建立跨省合作區(qū)上尋找突破。從目前區(qū)域合作的新動向上看,長三角一體化、京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等區(qū)域發(fā)展重大國家戰(zhàn)略已日趨成熟,為構(gòu)建小尺度、跨區(qū)域、相對精準(zhǔn)的省際毗鄰合作奠定了基礎(chǔ),也為省際邊界縣城深度融入國內(nèi)循環(huán),挖掘增長動能指明了重要方向。當(dāng)前,晉陜冀黃河金三角承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)的建設(shè)方興未艾。未來可借鑒長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn),在省際毗鄰區(qū)域特別是東部、中部、西部兩兩交界,南方、北方相連的區(qū)域,選擇一批具有良好區(qū)位和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的縣城布局一批示范區(qū)、試驗(yàn)區(qū)、先行區(qū),開展經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革試驗(yàn),在行政邊界不變的情況下通過經(jīng)濟(jì)邊界合作推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,為推動跨省域一體化發(fā)展探索新路徑。

堅(jiān)持高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理的理念

《意見》提出,要選擇一批條件好的縣城作為示范地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展。據(jù)此,可按高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理的“四高”理念打造一批縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展新典范。

高水平開放是推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心路徑。在構(gòu)建新發(fā)展格局的背景下,縣城高水平開放既強(qiáng)調(diào)對外開放,也須加強(qiáng)對內(nèi)開放,統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局。堅(jiān)持采取“兩條腿走路”的策略,依托區(qū)域合作和協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)現(xiàn)內(nèi)循環(huán),同時(shí)通過“走出去”和“引進(jìn)來”進(jìn)一步擴(kuò)大縣城外循環(huán)發(fā)展的廣度和深度。一方面,推動縣城不斷探索和完善“蛙跳式”、新型“飛地經(jīng)濟(jì)”、“托管式”等合作模式,構(gòu)建縣城融入國內(nèi)大循環(huán)發(fā)展的制度優(yōu)勢。另一方面,不斷打造法治化、便利化的縣城營商環(huán)境,在引進(jìn)更多高質(zhì)量國內(nèi)外企業(yè)入駐的同時(shí),鼓勵企業(yè)走出去投資,構(gòu)建縣城融入?yún)^(qū)域聯(lián)動發(fā)展的微觀機(jī)制??h城在高水平開放中要特別注意融入所在區(qū)域發(fā)展,善于發(fā)現(xiàn)并貢獻(xiàn)所在縣域的長板,同時(shí),科學(xué)甄別并補(bǔ)齊縣域所在區(qū)域的共同短板,在國內(nèi)大循環(huán)中力爭成為發(fā)展的節(jié)點(diǎn)與樞紐。

高質(zhì)量發(fā)展是推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要目的。高質(zhì)量發(fā)展強(qiáng)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)性,即經(jīng)濟(jì)增長方式從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長。在生態(tài)保護(hù)的前提下,縣城經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要從“有沒有”“有多少”轉(zhuǎn)向“好不好”“優(yōu)不優(yōu)”。一方面,加快編制縣城“產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)資源圖”“產(chǎn)業(yè)鏈斷鏈風(fēng)險(xiǎn)圖”和“合作清單”“建議清單”“揭榜清單”,力爭摸清縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展底數(shù),厘清產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展脈絡(luò),為把握產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)發(fā)展方向、精準(zhǔn)化提質(zhì)增效打好基礎(chǔ)。另一方面,加快推動縣城構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研政協(xié)同創(chuàng)新體系,努力實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域省屬高校、市級以上研發(fā)平臺、科研院所等在重大科研基礎(chǔ)設(shè)施、大型科研儀器、科技文獻(xiàn)和數(shù)據(jù)等資源上對縣城開放共享,構(gòu)建“總部在中心城市,制造在縣城;研發(fā)在中心城市,轉(zhuǎn)化在縣城”的跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系。

高品質(zhì)生活成為推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的價(jià)值取向??h城發(fā)展要堅(jiān)持以人民為中心,聚焦民眾關(guān)心的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、托育等痛點(diǎn),不斷完善公共服務(wù)體系,提升人民群眾的獲得感、幸福感、滿意度。將關(guān)乎百姓福祉的生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等上升到與經(jīng)濟(jì)增長同等的高度,轉(zhuǎn)變過去由產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸引人才,再打造高品質(zhì)生活的發(fā)展思路,探索以完善基礎(chǔ)公共服務(wù)、優(yōu)化人居環(huán)境吸引人才再引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的縣城發(fā)展新路徑。一方面,深化縣域教育領(lǐng)域綜合改革,在縣城建設(shè)基礎(chǔ)教育示范園區(qū),發(fā)展一批縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要的獨(dú)立學(xué)院,推進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作。另一方面,深化醫(yī)療保障制度改革,加強(qiáng)縣城與所在地級市、周邊中心城市三甲醫(yī)院的線上合作,構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”新模式,以完善的公共服務(wù)體系提升縣城品質(zhì)。

高效能治理是推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。高效能治理強(qiáng)調(diào)以完善的體制機(jī)制展現(xiàn)現(xiàn)代治理能力、以數(shù)字化手段顯示強(qiáng)大治理活力、以基層高效治理產(chǎn)生積極效應(yīng)、以跨區(qū)聯(lián)動構(gòu)建新型治理模式,縣城要創(chuàng)新性地探索形成以城鎮(zhèn)國有公共政策導(dǎo)向型企業(yè)為主體的社會治理新模式,推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的漸進(jìn)式市場化進(jìn)程,開啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)新局面。一方面,充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺在現(xiàn)代化治理中的關(guān)鍵作用,打造“縣城治理智慧大腦”,推行縣城運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”和政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”。另一方面,創(chuàng)新“市場+政府”治理模式,推動縣城與大型治理公司合作,布局物業(yè)管理服務(wù)走進(jìn)基層,在縣城市容市貌輔助管理、保潔監(jiān)管、五小行業(yè)監(jiān)管、治安輔助管理等日常服務(wù)方面探索市場化新型社會治理模式。

(作者:楊羊、張學(xué)良,分別系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)長三角與長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展研究院助理研究員、教授)

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