【摘要】以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化的新著力點(diǎn)，從歷史邏輯、理論邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯來(lái)看，這是由我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的階段性特征所決定的。“載體”凸顯了縣城對(duì)人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和生活方式轉(zhuǎn)型的承載作用，縣城在新型城鎮(zhèn)化中的重要性地位體現(xiàn)在縣城和縣域具有的穩(wěn)定性和包容性?xún)蓚€(gè)方面。以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要著力解決如何協(xié)調(diào)縣城之間差異性大、如何保障資金供給、如何高質(zhì)量推進(jìn)“四化”同步等問(wèn)題?；诖?，縣級(jí)政府要因地制宜合理規(guī)劃縣城發(fā)展路徑，用改革和創(chuàng)新的手段建立健全財(cái)政金融供給機(jī)制，著力在“四化”同步上抓重點(diǎn)補(bǔ)短板。
【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 縣城 重要載體 “四化”同步
【中圖分類(lèi)號(hào)】C31 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
2022年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》。2022年6月，國(guó)務(wù)院審批通過(guò)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》，將黨的十九屆五中全會(huì)提出的“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”作為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的新著力點(diǎn)。中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展已經(jīng)走過(guò)了初期積累、基礎(chǔ)性發(fā)展的階段，逐步進(jìn)入到成熟、完善、提高的新階段。隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化，走出一條自主、健康、可持續(xù)的發(fā)展道路是歷史的必然選擇，而推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)是這一必然選擇中的重要組成部分。
城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手。城鎮(zhèn)化也是當(dāng)今世界非常重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象之一，城鎮(zhèn)化水平與一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和現(xiàn)代化程度息息相關(guān)。凡是已經(jīng)步入高等收入水平的國(guó)家，以及成功實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的國(guó)家，都具有較高的城鎮(zhèn)化水平。城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量關(guān)系到我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。深入理解和把握以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)所蘊(yùn)含的基本邏輯、深刻內(nèi)涵和主要路徑，對(duì)于我國(guó)在百年大變局背景下有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，對(duì)于我國(guó)在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和共同富裕都具有重大意義。
以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的歷史邏輯、理論邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯
城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)系統(tǒng)之間發(fā)展力量抗衡的結(jié)果。工業(yè)革命以前鄉(xiāng)村力量占優(yōu)，工業(yè)革命以后城鎮(zhèn)力量逐漸占優(yōu)。城鎮(zhèn)化過(guò)程中，鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)之間會(huì)發(fā)生四個(gè)維度的轉(zhuǎn)型：人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、地域空間轉(zhuǎn)型、生活方式轉(zhuǎn)型①。如果某一維度滯后于其他維度，就會(huì)出現(xiàn)發(fā)展不協(xié)調(diào)不平衡的問(wèn)題。從中國(guó)城鎮(zhèn)化的歷程和現(xiàn)狀來(lái)看，這四個(gè)維度并未同步推進(jìn)，主要體現(xiàn)在：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型滯后于地域空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，生活方式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型滯后人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。這一現(xiàn)狀是提出以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的邏輯基礎(chǔ)。認(rèn)識(shí)這一現(xiàn)狀有助于深入考察以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的歷史邏輯、理論邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯。
從歷史邏輯來(lái)看，以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的提出是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展到中后期階段的歷史必然。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)化基本處于停滯狀態(tài)，人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。1953年至1982年，城鎮(zhèn)化率從13.24%提高至20.91%，三十年間僅提高了約7個(gè)百分點(diǎn)。同期，工業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重卻由19.84%提高至40.63%，三十年間提高了近20個(gè)百分點(diǎn)?？梢钥闯觯且粫r(shí)期我國(guó)的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于工業(yè)化。改革開(kāi)放開(kāi)啟了我國(guó)快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。1982年至2020年，城鎮(zhèn)化率由20.91%提高至63.89%，近四十年提高了超過(guò)40個(gè)百分點(diǎn)。
改革開(kāi)放40多年來(lái)，根據(jù)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的載體和模式不同，我國(guó)城鎮(zhèn)化可以劃分為三個(gè)階段：第一階段（1979年—1992年），城鎮(zhèn)化的載體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。隨著戶(hù)籍管理制度逐步放松，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開(kāi)始大量吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。這一時(shí)期，城鎮(zhèn)化率由18%提高至27.5%，整體格局依然是人口轉(zhuǎn)型滯后于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，大型工廠依然沒(méi)有對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力放開(kāi)。第二階段（1992年—2011年），城鎮(zhèn)化的載體以大中型城市為主。1993年國(guó)家放寬設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，珠三角、長(zhǎng)三角等城市群逐步成形，流動(dòng)人口大量向沿海地區(qū)聚集。2002年，黨的十六大提出“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，城鎮(zhèn)化的載體逐漸擴(kuò)展至沿邊、沿江和沿主要交通干線城市。這一時(shí)期，城鎮(zhèn)化率由27.5%提高至51.27%，城鎮(zhèn)化的人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和地域空間轉(zhuǎn)型同步快速推進(jìn)。第三階段（2012年至今），城鎮(zhèn)化的載體以大中型城市和小城鎮(zhèn)為主，同時(shí)強(qiáng)調(diào)人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和生活方式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。2012年，黨的十八大提出“走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路”，2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“要以人為本,推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”；2014年3月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上明確“要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”。我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入以人為本、規(guī)模和質(zhì)量并重的新階段，中小型城市戶(hù)籍管理逐步放開(kāi)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度明顯加快。但是到2020年戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率（45.4%）遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率（63.89%），而戶(hù)籍與子女教育、醫(yī)療保障等公共服務(wù)享受權(quán)掛鉤，造成了城鎮(zhèn)化過(guò)程中生活方式轉(zhuǎn)型的滯后。
2020年提出以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，是建立在對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化歷史深刻認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)之上。我國(guó)城鎮(zhèn)化歷史體現(xiàn)了城鎮(zhèn)化載體由點(diǎn)到線，由線到面的擴(kuò)散過(guò)程，是城鎮(zhèn)化促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展的過(guò)程，也是提高城鎮(zhèn)承載能力的過(guò)程?？h域作為穩(wěn)定的行政區(qū)劃，縣城作為縣域的發(fā)展集聚核心，勢(shì)必會(huì)成為城鎮(zhèn)化載體擴(kuò)展的主要著力點(diǎn)。
從理論邏輯來(lái)看，以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)是空間相互作用理論在城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城市分布體系上的應(yīng)用。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，地表上的任何一個(gè)空間都不可能孤立地存在。為了生產(chǎn)生活運(yùn)行，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、城市之間總是不斷地進(jìn)行著商品、勞動(dòng)力、資金、技術(shù)、信息等要素的相互傳輸過(guò)程，這一過(guò)程被稱(chēng)之為空間相互作用?？臻g相互作用包括三類(lèi)要素流動(dòng)：第一類(lèi)以物質(zhì)和人的移動(dòng)為特征；第二類(lèi)是各種各樣的交易過(guò)程，比如貨幣流動(dòng)；第三類(lèi)是信息的流動(dòng)和創(chuàng)新（新思維、新技術(shù)）的擴(kuò)散②?？臻g相互作用過(guò)程是連續(xù)的。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型需要以連續(xù)的地域空間為載體。如果要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量推進(jìn)，就需要同步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和生活方式轉(zhuǎn)型，這也是推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步發(fā)展的邏輯基礎(chǔ)。從促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的角度來(lái)看，要促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)融合發(fā)展，就需要促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源合理配置，加強(qiáng)交通、網(wǎng)絡(luò)等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城鄉(xiāng)空間相互作用的互補(bǔ)性和可及性。從推進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來(lái)看，就是根據(jù)大中小城市和小城鎮(zhèn)等空間對(duì)人口的吸引能力，合理配置生產(chǎn)要素。城鄉(xiāng)之間的分布，以及大中小城市到小城鎮(zhèn)的分布實(shí)質(zhì)是一個(gè)連續(xù)體，中間的關(guān)鍵地帶就是縣城。如果要有效聯(lián)結(jié)中小城市和小城鎮(zhèn)，高質(zhì)量推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，那么提高縣城的產(chǎn)業(yè)、人口、生活等承載能力就是關(guān)鍵。所以，將縣城作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要載體是必須的。
從現(xiàn)實(shí)邏輯來(lái)看，以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國(guó)流動(dòng)人口向縣城聚集、工農(nóng)業(yè)在縣城互動(dòng)、鄉(xiāng)村居民需求升級(jí)的實(shí)際需要。首先，從我國(guó)流動(dòng)人口的格局來(lái)看，縣內(nèi)流動(dòng)已成為重要的人口流動(dòng)模式。從“六普”和“七普”數(shù)據(jù)來(lái)看，2010年—2020年全國(guó)共有266個(gè)收縮城市，占全國(guó)城市的4成左右；有1507個(gè)人口收縮區(qū)縣，占比超過(guò)全國(guó)區(qū)縣的一半?？梢钥闯?，人口變遷格局呈現(xiàn)出向大型城市和東部沿海區(qū)縣聚集的特征。但是，有關(guān)研究表明，省外流動(dòng)人口占比從2010年的41%下降到2020年的30%，縣外省內(nèi)和縣內(nèi)流動(dòng)都呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。2020年鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的流動(dòng)人口總規(guī)模是2.72億，其中縣內(nèi)約8200萬(wàn)，縣外省內(nèi)約1億，跨省約8200萬(wàn)③。其次，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在縣級(jí)行政單元 中占據(jù)重要地位，工農(nóng)業(yè)以縣城為中心實(shí)現(xiàn)互動(dòng)。縣級(jí)行政單元是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)延伸的重要空間?？h級(jí)行政單元常用耕地面積約占全國(guó)的83%；2020年第一產(chǎn)業(yè)增加值為5.87萬(wàn)億元，約占全國(guó)的83.6%?？h城作為縣域的主要集散中心，是農(nóng)產(chǎn)品加工、工業(yè)品下行和農(nóng)產(chǎn)品上行的重要樞紐。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，縣城具有不可替代的關(guān)鍵作用。最后，鄉(xiāng)村居民的需求升級(jí)不斷提高④，對(duì)于高質(zhì)量教育、醫(yī)療和消費(fèi)的需求與日俱增，縣城已經(jīng)成為鄉(xiāng)村居民消費(fèi)、就醫(yī)、就學(xué)的主要承接體。以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)就是從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)，遵循人口遷移規(guī)律，順勢(shì)而為的現(xiàn)實(shí)選擇。
以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)于高質(zhì)量推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義
如何理解“載體”的內(nèi)涵？為什么說(shuō)縣城是重要的載體？回答好這兩個(gè)問(wèn)題是認(rèn)識(shí)以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵。
如何理解“載體”的內(nèi)涵？一般意義上的載體是能夠承載其他事物的事物，既包括承載有形物質(zhì)的載體，也包括承載無(wú)形物質(zhì)的載體。將縣城作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的載體，那么縣城需要承載居民、建筑、商品、公共基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)要素等有形物質(zhì)，也需要承載文化、生活方式、城市文明等無(wú)形物質(zhì)。由此構(gòu)成縣城的生產(chǎn)、生活和文化等多重空間。生產(chǎn)空間用于承載鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和鄉(xiāng)村人口創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新；生活空間主要承載鄉(xiāng)村人口向縣城的聚集，提供了居住、消費(fèi)和其他各類(lèi)生活的空間單元；文化空間重點(diǎn)承載來(lái)自城鎮(zhèn)化過(guò)程中生活方式的轉(zhuǎn)型。這些空間需要按照縣城常住人口需求來(lái)供給。作為載體，縣城的空間面積在近年來(lái)快速增長(zhǎng)。全國(guó)縣城的建成區(qū)面積從2010年至2020年，由1.66萬(wàn)平方公里增長(zhǎng)至2.09萬(wàn)平方公里，增加了25.82%。在這一前提下，縣城的載體作用突出體現(xiàn)在縣城承載人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和生活方式轉(zhuǎn)型等方面。
首先，就人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的承載來(lái)看，縣城短期有承接能力，但是長(zhǎng)期仍需要拓展空間。2019年縣級(jí)行政單元常住人口為6.74億人，其中，縣城的常住人口為1.58億人。也就是大約還有5.16億人口常住在縣城以外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊等地區(qū)。預(yù)計(jì)到2040年左右，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到80%。由此來(lái)看，未來(lái)還有2.16億人口需要進(jìn)入城鎮(zhèn)，包括大中小城市、縣城和建制鎮(zhèn)。按照縣內(nèi)安置三分之一的人口來(lái)測(cè)算，縣城需要承接鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移人口0.7億人。從2010年到2020年，縣城的常住人口從1.39億增長(zhǎng)至1.58億，增長(zhǎng)了13.67%?？h城人口增速較縣城建成區(qū)增速低了12個(gè)百分點(diǎn)。按照建成區(qū)面積增速和人口增速同步的情況來(lái)測(cè)算，當(dāng)前縣城還有0.17萬(wàn)人的承載空間。如果從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還需要新增0.53億人的承載空間，也就是當(dāng)前縣城建成區(qū)承載空間的33.54%。綜上所述，從短期來(lái)看，縣城依然具有人口轉(zhuǎn)型的承載力，需要通過(guò)提高縣城教育、醫(yī)療、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)等能力來(lái)吸引鄉(xiāng)村人口，充實(shí)縣城空間。從未來(lái)二十年的長(zhǎng)遠(yuǎn)周期來(lái)看，縣城還需要新增三分一的建成區(qū)面積，以完全承載鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)型。
其次，就經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的承載來(lái)看，重點(diǎn)是提高縣城的服務(wù)業(yè)承載能力，同時(shí)同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要特征是：隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無(wú)論是就業(yè)人口還是產(chǎn)值，一產(chǎn)占比會(huì)逐步降低，二產(chǎn)先上升后下降，三產(chǎn)會(huì)逐步增加。2020年我國(guó)縣級(jí)行政單元的第一、二、三產(chǎn)業(yè)增加值比重分別為15.04%、40.16%、44.8%，而全國(guó)為7.65%、37.82%、54.53%。環(huán)顧日本、韓國(guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的第一產(chǎn)業(yè)占比更低，第三產(chǎn)業(yè)占比更高。依此來(lái)看，未來(lái)二十年，我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)比值將進(jìn)一步降低，空間大概是降低4—5個(gè)百分點(diǎn)，第三產(chǎn)業(yè)的比重將進(jìn)一步提高，空間大概是20—30個(gè)百分點(diǎn)。將縣城作為承載經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的載體，就需要通過(guò)提高集聚經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)通過(guò)提供農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從而為城鎮(zhèn)化提供剩余勞動(dòng)力和農(nóng)業(yè)剩余。
最后，就生活方式轉(zhuǎn)型的承載來(lái)看，縣城是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的重要載體。人們向縣城流動(dòng)、生活和居住的主要原因之一就是縣城具備較高質(zhì)量的教育、醫(yī)療以及其他便捷生活設(shè)施。工農(nóng)兼業(yè)、城鄉(xiāng)雙棲、縣城讀書(shū)已經(jīng)成為縣域就業(yè)、通勤和享受公共服務(wù)的普遍模式。很多農(nóng)村中小學(xué)校自然消亡后，家人在村里居住、孩子在縣城上學(xué)已經(jīng)非常普遍。縣城也已經(jīng)成為外出務(wù)工人口安家定居的首選之地。未來(lái)，以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，就是以縣城的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)來(lái)吸引0.7億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，以促進(jìn)城鄉(xiāng)融合為突破點(diǎn)，提高城鄉(xiāng)交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，為工農(nóng)兼業(yè)、城鄉(xiāng)雙棲等提供基礎(chǔ)條件。
縣城在新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展中具有特殊的重要地位
我國(guó)縣城數(shù)量眾多，縣城建設(shè)是利用投資和提高內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，是城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵一環(huán)。同時(shí)，在城鎮(zhèn)化中后期階段，人口從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)遷移的內(nèi)在動(dòng)力減弱，縣城的穩(wěn)定性和包容性有助于進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村人口向縣城遷移。
一方面，從歷史行政體制變遷上看，縣級(jí)行政單元是我國(guó)最為穩(wěn)定，且職權(quán)較為完整的一個(gè)行政層級(jí)。從秦朝設(shè)置“縣”以來(lái)，一直延續(xù)至今?？h級(jí)政府直接負(fù)責(zé)居民管理事務(wù)，具有事權(quán)、財(cái)權(quán)、人事任命權(quán)等完整的行政職權(quán)?？h域的形成與地形地貌和文化形態(tài)息息相關(guān)。高原地區(qū)往往以河流和走廊為通道鏈接形成縣域地理系統(tǒng)，平原地區(qū)往往以縣城為中心、以單日步行距離為半徑形成縣域。這種區(qū)位特征和地形特征在城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)中起到了重要作用，塑造了具有同質(zhì)性的縣域內(nèi)部文化系統(tǒng)?？梢钥闯觯瑹o(wú)論是地形地貌因素，還是行政管理層次，或者是地域文化體系，在縣域內(nèi)部都具有相對(duì)穩(wěn)定性。
另一方面，相較于大中型城市，縣城具有更強(qiáng)的包容性，包括就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、語(yǔ)言等方面。其一，從就業(yè)來(lái)看，私營(yíng)、個(gè)體從業(yè)、非正規(guī)就業(yè)等多種就業(yè)形式在縣城較為繁榮，多種就業(yè)渠道對(duì)保障農(nóng)民就業(yè)、提高生活水平具有重要的支撐作用。其二，從產(chǎn)業(yè)來(lái)看，縣域內(nèi)特色產(chǎn)業(yè)一般較為統(tǒng)一，容易形成集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，務(wù)工人員可以在不同職位之間實(shí)現(xiàn)快速流動(dòng)，減少了重新?lián)駱I(yè)的摩擦成本。其三，從語(yǔ)言來(lái)看，我國(guó)是一個(gè)多方言的國(guó)家，不同方言之間的交流障礙比較大，方言多樣化會(huì)降低個(gè)體創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的概率。相較于遠(yuǎn)距離的人口流動(dòng)來(lái)說(shuō)，縣域內(nèi)人口流動(dòng)，受到方言影響的障礙較小。尤其是部分少數(shù)民族地區(qū)，方言是限制農(nóng)村居民外出務(wù)工的一個(gè)關(guān)鍵因素。因此，促進(jìn)縣城發(fā)展，能夠有效解決農(nóng)村居民擇業(yè)的語(yǔ)言障礙問(wèn)題。
以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要困境
以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要困境體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是縣城之間的差異性較大，不容易協(xié)調(diào)；二是縣城建設(shè)要素需求量大，需要采取創(chuàng)新手段來(lái)保障；三是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)，需要同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化和新型工業(yè)化，否則就會(huì)造成發(fā)展不平衡的新問(wèn)題。
縣城差異性大，如何協(xié)調(diào)？我國(guó)縣城和縣域的地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)潛力、人口規(guī)模等方面的差異性較大。在地理?xiàng)l件方面，胡煥庸線以東的縣人口密度高，以平原和丘陵地貌為主，產(chǎn)業(yè)相對(duì)集聚；而胡煥庸線以西的縣以高原和山地為主，人口密度低，產(chǎn)業(yè)也相對(duì)分散落后。鄉(xiāng)村在全國(guó)地理空間上的異質(zhì)性分布也決定了以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)需要與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相互融合⑤。在經(jīng)濟(jì)潛力方面，GDP規(guī)模呈現(xiàn)東高西低，空間差異明顯，但是西部縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相對(duì)迅速，尤其是西南地區(qū)和新疆地區(qū)。在人口規(guī)模方面。2020年戶(hù)籍人口在5萬(wàn)人以下的縣有86個(gè)，主要分布在西藏、青海、甘肅、四川等省份；人口百萬(wàn)以上的縣有186個(gè)，主要分布在安徽、廣東、山東、江蘇、河南等省份。因此，有些縣城適合建設(shè)規(guī)模較大的城鎮(zhèn)或大城市，有些縣城則難以成為規(guī)模較大的城鎮(zhèn)。縣城建設(shè)既不能泛化，也不能因建設(shè)規(guī)模限制承載人口遷移的能力。如何選擇一批條件好的縣城作為示范地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展是一個(gè)主要的難題。
資金需求量大，如何保障？縣城投資與城市差距很大，導(dǎo)致縣城基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬較多。多年來(lái)，縣城人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資僅為城市城區(qū)的二分之一左右?，F(xiàn)階段，縣城在供水普及、燃?xì)馄占?、污水處理等方面與城市的差距不大，但是縣城設(shè)施更新進(jìn)展緩慢，縣城老舊城區(qū)供熱和供排水管網(wǎng)老化、“城中村”和城鄉(xiāng)結(jié)合部公用設(shè)施配套弱、臟亂差等現(xiàn)象較為普遍。老舊城區(qū)改造進(jìn)展慢的主要原因是縣級(jí)財(cái)力薄弱、拆遷難度大。那么，在不擴(kuò)大縣城建成區(qū)面積的前提下進(jìn)行縣城更新，就需要大量的財(cái)政支持。如何擴(kuò)大縣城建設(shè)資金供給來(lái)源是以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要難題。
“四化”同步，如何協(xié)調(diào)推進(jìn)？2013年習(xí)近平總書(shū)記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上的講話中指出：“我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)站在新的起點(diǎn)上，必須從促進(jìn)中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的高度，從戰(zhàn)略和全局上作出部署。”西方發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化是按照順序發(fā)展的，但我國(guó)后來(lái)居上，這“四化”是疊加發(fā)展的。新型工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的動(dòng)力，沒(méi)有工業(yè)化就沒(méi)有城鎮(zhèn)化；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)化的兩個(gè)前提是剩余糧食生產(chǎn)能力和剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力；信息化創(chuàng)造了城鎮(zhèn)化的新動(dòng)能，通過(guò)信息化與工業(yè)化相互融合，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。當(dāng)前來(lái)看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一個(gè)短板，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)和科技支撐作用還沒(méi)有充分發(fā)揮。如何在城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化上合理配置土地、人力、資金等生產(chǎn)要素，如何在縣城引入可持續(xù)的服務(wù)業(yè)和新型產(chǎn)業(yè)，是每一個(gè)縣級(jí)政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中必須深思，也必須按照當(dāng)?shù)毓まr(nóng)業(yè)發(fā)展階段進(jìn)行決策的重要問(wèn)題和難題。
以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑建議
因地制宜，合理規(guī)劃縣城發(fā)展路徑。《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力因素和限制因素出發(fā)，根據(jù)縣城的人口集聚和產(chǎn)業(yè)集聚的可能性將我國(guó)的縣城劃分為五類(lèi)：大城市周邊縣城、專(zhuān)業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城。縣級(jí)政府制定自己的城鎮(zhèn)化規(guī)劃時(shí)，還應(yīng)再深入細(xì)致地對(duì)本縣城進(jìn)行更加明確的定位。規(guī)劃編制過(guò)程中要多聽(tīng)取專(zhuān)家群眾意見(jiàn)。規(guī)劃編制完成后要將規(guī)劃上升到法規(guī)或制度的層面，提高規(guī)劃的約束力、持久性、協(xié)調(diào)性和體系性。規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中，要嚴(yán)格按照規(guī)劃來(lái)建設(shè)，避免行政力量對(duì)規(guī)劃執(zhí)行進(jìn)行干預(yù)。
加大改革力度，保障建設(shè)資金供給。改革是以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的強(qiáng)大動(dòng)力。在進(jìn)一步完善縣城落戶(hù)制度、土地征收制度的同時(shí)，要加大力度推進(jìn)財(cái)稅金融改革。財(cái)稅金融改革要抓住縣城的載體作用，將縣城人口集聚和產(chǎn)業(yè)集聚作為財(cái)政金融改革的出發(fā)點(diǎn)。在財(cái)政資金引領(lǐng)方面，適當(dāng)減少政府承擔(dān)的投資項(xiàng)目，在公共服務(wù)供給和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域積極探索購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)、PPP 模式、特許經(jīng)營(yíng)等投融資創(chuàng)新工具。在金融支持方面，要調(diào)整和優(yōu)化金融機(jī)構(gòu)信貸結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新投融資擔(dān)保方式，擴(kuò)大縣城建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)額度，加大對(duì)縣城居民創(chuàng)業(yè)需求和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金投放力度。
抓重點(diǎn)補(bǔ)短板，高質(zhì)量推進(jìn)“四化”同步。“四化”同步是以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)和方向?？h城建設(shè)要兼顧新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需求。因此，一要提高縣城建設(shè)對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的支撐作用，縣城要開(kāi)辟專(zhuān)門(mén)空間用于提供農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、農(nóng)業(yè)投入貿(mào)易、農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)藏銷(xiāo)售。二要提高縣城建設(shè)與信息化的融合程度，加強(qiáng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力培育新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化智能化。三要提高城鎮(zhèn)化對(duì)工業(yè)化的承載和吸引能力，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣城要提高對(duì)來(lái)自發(fā)達(dá)地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承載能力，著力增加就業(yè)崗位和稅收。
（作者為北京師范大學(xué)教授、博導(dǎo),北京師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興與發(fā)展研究中心主任；北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院博士研究生李順強(qiáng)對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）
【注：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目“偉大的脫貧攻堅(jiān)精神研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22ZDA091）階段性成果】
【注釋】
①許學(xué)強(qiáng)、周一星、寧越敏：《城市地理學(xué)》，北京：高等教育出版社，2009年。
②柳坤、申玉銘：《國(guó)內(nèi)外區(qū)域空間相互作用研究進(jìn)展》，《世界地理研究》，2014年第23期。
③陳明星：《人口流動(dòng)空間模式與縣域新型城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)》，規(guī)劃問(wèn)道微信公眾平臺(tái)，2022-06-08，https://weixin.caupdcloud.com/?p=792839.
④張琦、李順強(qiáng)：《內(nèi)生動(dòng)力、需求變遷與需求異質(zhì)性：脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興銜接中的差異化激勵(lì)機(jī)制》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2021年第45期。
⑤萬(wàn)君、李順強(qiáng)、張琦：《中國(guó)鄉(xiāng)村振興的測(cè)度、格局與邏輯》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2022年第3期。
責(zé)編/谷漩 美編/楊玲玲
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