構建新型工農城鄉(xiāng)關系，實質上是對傳統(tǒng)資源要素配置方式、結構進行系統(tǒng)性調整。從世界經濟發(fā)展的一般規(guī)律看，一個經濟體邁入中高收入階段后，全要素生產率會逐漸成為經濟增長的動力源泉。當前，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、工農關系不完善，對我國經濟向更高層次、更高質量、更高水平躍升形成重要挑戰(zhàn)。究其根源，在于城鄉(xiāng)要素存在結構性錯配，帶來全要素生產率損失，進而成為城鄉(xiāng)差距難以根本縮小的關鍵原因之一。《中共中央國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》強調打造統(tǒng)一的要素和資源市場中第一位要統(tǒng)一的就是健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動力市場。此前，國務院印發(fā)《“十四五”推進農業(yè)農村現(xiàn)代化規(guī)劃》也提出要暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)，促進要素更多向鄉(xiāng)村集聚。從要素配置角度來認識和求解城鄉(xiāng)發(fā)展平衡性問題，觸及了城鄉(xiāng)關系的根本和底層邏輯，不僅是保供固安全、振興暢循環(huán)的本質要義，也必將為暢通城鄉(xiāng)經濟循環(huán)、構建新發(fā)展格局提供基礎支撐。
把握城鄉(xiāng)要素循環(huán)的三個關鍵詞
城鄉(xiāng)要素循環(huán)，基本表現(xiàn)是生產要素在城鄉(xiāng)發(fā)展空間的雙向自主有序流動和平等交換，并通過要素鏈的循環(huán)暢通，促進城鄉(xiāng)產業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈的重構與升級，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產業(yè)耦合、供需適配和利益均衡分配，最終形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮格局。
“雙向”，即城鄉(xiāng)要素流動不是單向度的，或者說不存在長期單向流動。當然，對不同區(qū)域、不同發(fā)展階段，要素雙向流動的內涵會有所差別。長期以來，我國農村要素長期凈流出，即單向由鄉(xiāng)到城，導致城市繁榮而農村發(fā)展相對遲緩。近年來，為了支持鄉(xiāng)村振興發(fā)展，構建了系統(tǒng)性、針對性和實效性更強的強農惠農政策支持體系，積極引導要素向鄉(xiāng)村流動，過去要素單向流出局面已經有了很大改善，但難言根本扭轉。這表明，推動城鄉(xiāng)要素雙向流動，政策調整優(yōu)化是不可或缺的，但不是必然的。一般而言，生產要素為實現(xiàn)其最高邊際報酬率而流動。只有城鄉(xiāng)各自不可替代的功能能夠有效實現(xiàn)，鄉(xiāng)村價值能夠充分挖掘，城鄉(xiāng)要素流動和交換才能更加充分。
“自主”，即城鄉(xiāng)要素流動是自由的，不存在市場壟斷阻礙和不合理的行政限制，可以自由進入市場。這要求必須首先具備比較順暢的通道或場域，也就是說要素市場是相對健全的；同時，市場也是有效的，要素的供求行為都是充分競爭的，要素價格主要由市場來決定，可以真實靈活地反映市場供求關系、資源稀缺程度，進而引導城鄉(xiāng)要素配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。
“有序”，即推進城鄉(xiāng)要素自由流動是有時序和一定節(jié)奏的，安全可控是基本前提。我國的基本國情農情是“大國小農”，不同地區(qū)具備的條件不同，不同要素的屬性和市場化程度也存在差異，特別是農村土地要素，一定程度上還承載著就業(yè)和社會保障功能，這就決定了實現(xiàn)要素自由流動必然是“有序”的，而非一蹴而就。另外，有序還體現(xiàn)為不同要素市場化配置改革具有整體性和協(xié)同性，從而實現(xiàn)更高的組合配置效率。
暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)的三個維度
在我國社會主義市場經濟條件下，暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)，必然是政府引導和市場機制有效結合的結果。從充分發(fā)揮市場在要素配置中的決定性作用看，暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)，可以從三個維度來把握。
首先，城鄉(xiāng)要素能否高效循環(huán)，關鍵要看市場體系的健全程度與運行效率。在我國社會主義市場經濟體制確立和發(fā)展過程中，市場發(fā)育存在要素滯后于商品、農村滯后于城市的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場體系還沒有完全建立起來。具體地看，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場、土地市場等尚未真正形成，資本要素、技術要素、數(shù)據(jù)要素等市場發(fā)育則更為遲緩，產權保護、市場準入等市場基礎制度也存在短板，市場主體平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護的局面還沒有完全形成。市場體系不健全，整體運行效率不高，影響了要素的流動性和配置效率。
其次，城鄉(xiāng)要素能否高效循環(huán)，也要看產業(yè)成熟度和回報率。在市場經濟條件下，要素總是向生產率高、回報率高的地區(qū)、部門和企業(yè)流動。暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)，促進要素更多向鄉(xiāng)村集聚，除了政府的合理引導外，很大程度上取決于農業(yè)生產率和收益率能不能得到有效提升。目前看，要實現(xiàn)這一目標，至少存在兩個比較突出的制約因素。一方面，農業(yè)全產業(yè)鏈建設不快。我國農業(yè)產業(yè)鏈條偏短，多功能性開發(fā)不充分，導致農業(yè)收益率很難明顯提高。另一方面，城鄉(xiāng)產業(yè)轉移不夠順暢。城鄉(xiāng)產業(yè)轉移是要素跨區(qū)域流動的載體。隨著城市市場擁擠效應和要素成本上漲，部分產業(yè)或產業(yè)鏈環(huán)節(jié)向鄉(xiāng)村轉移是可能的，但由于縣域作為城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)同載體的承載能力不強、農業(yè)營商環(huán)境不優(yōu)，導致要素向農村流動集聚受到阻滯。
最后，城鄉(xiāng)要素能否高效循環(huán)，還要看消費市場和生產主體能否良性互動。暢通經濟循環(huán)的重要目標在于推動供需在更高水平實現(xiàn)動態(tài)平衡。目前，城鄉(xiāng)生產與消費對接還不夠暢通，影響到要素跨城鄉(xiāng)、跨業(yè)態(tài)組合配置。這既表現(xiàn)為農村產品和服務供給與城市居民消費需求匹配性不強。城市居民對安全優(yōu)質農產品的需求，以及回歸自然、體驗農業(yè)、休閑度假的需求日益增長，但綠色優(yōu)質農產品供給能力不足，品質化、精細化的休閑旅游產品供給也不充分；同時，還表現(xiàn)為城市產品和服務供給與農村居民消費需求匹配性不高。收入水平逐步提高后，農村居民對工業(yè)品質量和市場服務有了更高要求，但面向農村市場、適合農村居民消費升級需要的產品和服務開發(fā)不足。
促進要素更多向鄉(xiāng)村集聚
暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)，難點和關鍵在于促進要素更多向鄉(xiāng)村集聚，增強農業(yè)農村發(fā)展活力。為此，要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，健全要素市場運行機制，分類推進要素市場化配置改革，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，提高要素組合配置效率。
勞動力要素需著力促進城鄉(xiāng)人力資源雙向流動。針對城市下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)人才，健全人才入鄉(xiāng)激勵機制和城鄉(xiāng)人才合作交流機制，保障其合法權益，讓下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)人才“留得住、有保障、干得好”，真正歸心農村、扎根農村。針對農業(yè)轉移人口，完善“人地錢掛鉤”政策，推進城鎮(zhèn)基本公共服務均等化，特別是健全“三權”市場化退出機制和配套政策，讓人口流動與土地權益流轉匹配起來，提高農業(yè)轉移人口市民化質量，讓有意愿有能力的轉移人口真正“融入城市、安居城市”。
土地要素需著力優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場對提高土地資源配置效率至關重要，盡管其復雜性、敏感性強，但必須進一步創(chuàng)新突破。要積極做好存量建設用地盤活文章，完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，深化農村宅基地制度改革試點，推動集體經營性建設用地入市，并建立公平合理的增值收益分配制度，把分配做好、激勵搞對。適應鄉(xiāng)村產業(yè)振興要求，圍繞解決“用地難”問題，加快探索適合農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)特點的供地方式，建立高效的產業(yè)用地供給制度，促進休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村民宿、農產品初加工、農村電商等規(guī)范健康發(fā)展。
資本要素需著力拓展鄉(xiāng)村建設資金來源渠道。圍繞增強農村金融服務的可得性、便利性和有效性，進一步完善縣域銀行業(yè)金融機構服務“三農”的激勵約束機制，充分利用現(xiàn)代技術手段，積極發(fā)展農村數(shù)字普惠金融，提高金融服務覆蓋寬度和深度。同時，建立完善社會資本投資農業(yè)農村指引目錄制度，改善鄉(xiāng)村營商環(huán)境，更多利用市場化手段，引導社會資本投向農業(yè)農村。這一過程中，注重引導社會資本與村集體、農民建立更加緊密的利益聯(lián)結關系，并構建相應的風險防范機制。
縣域經濟連接城市、服務鄉(xiāng)村，是城鄉(xiāng)要素跨域流動、跨界配置的重要載體?？h域經濟的發(fā)展壯大，對城鄉(xiāng)資源要素配置、產業(yè)協(xié)同發(fā)展具有重要意義。應將以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化與推進鄉(xiāng)村全面振興有機銜接起來，建立分類推進縣域經濟發(fā)展的支持引導機制，賦予縣級更多資源整合使用權，加快縣城公共服務設施、市政公用設施、產業(yè)配套設施、環(huán)境衛(wèi)生設施等補短板，增強縣城綜合承載功能和服務能力，推進縣鄉(xiāng)村功能銜接互補和資源統(tǒng)籌配置，輻射帶動農民就近就業(yè)增收和鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展，引導和服務城市要素入鄉(xiāng)發(fā)展、城市人口入鄉(xiāng)消費。
