APEC機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)
盡管APEC取得了良好的合作成效，但這一機(jī)制面臨內(nèi)部機(jī)制缺乏約束力、議題范圍擴(kuò)展、區(qū)域內(nèi)自由貿(mào)易協(xié)定競爭等一系列挑戰(zhàn)。一是美國對華實(shí)施戰(zhàn)略競爭政策，對APEC進(jìn)程造成了負(fù)面影響。2018年11月，APEC第26次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議在巴布亞新幾內(nèi)亞首都莫爾斯比港召開。由于中美兩國對領(lǐng)導(dǎo)人聲明中的WTO改革問題意見不一，巴布亞新幾內(nèi)亞會議沒有通過領(lǐng)導(dǎo)人聲明，這是APEC有史以來首次未能通過領(lǐng)導(dǎo)人聲明。拜登政府上臺后，美國對華政策有一定調(diào)整，但其對華戰(zhàn)略競爭的政策定位沒有改變，這仍對APEC合作造成負(fù)面影響。在地區(qū)合作層面，美國推出“印太戰(zhàn)略”，試圖削弱或取代亞太合作。這一戰(zhàn)略得到日本、印度、澳大利亞等國家的積極響應(yīng)，促使其對原有區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作戰(zhàn)略作出調(diào)整。這些APEC成員的戰(zhàn)略調(diào)整可能削弱APEC在亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作整體格局中的主渠道地位。
二是內(nèi)部機(jī)制缺乏約束力。APEC遵循非約束性、自愿性、開放性和靈活性原則，這一機(jī)制特征被稱作“APEC方式”。“APEC方式”適應(yīng)了亞太地區(qū)的差異性，保證了APEC成員的參與度，是APEC保持活力的重要來源。然而，在APEC合作推進(jìn)過程中，內(nèi)部機(jī)制缺乏約束力的問題逐漸暴露出來。一方面，非約束性和自愿性的機(jī)制設(shè)計不能保證APEC合作共識的落實(shí)。例如，2001年的上海會議上，領(lǐng)導(dǎo)人就落實(shí)茂物目標(biāo)達(dá)成上海共識；2005年的釜山會議提出落實(shí)茂物目標(biāo)的“釜山路線圖”；2006年的河內(nèi)會議提出“河內(nèi)行動計劃”；2010年的東京會議提出構(gòu)建亞太自由貿(mào)易區(qū)的倡議；2014年北京會議提出構(gòu)建亞太自貿(mào)區(qū)的路線圖。從實(shí)際進(jìn)程來看，從落實(shí)茂物目標(biāo)的路線圖到構(gòu)建亞太自由貿(mào)易區(qū)路線圖，基本停留在聲明上。盡管APEC采取單邊行動計劃、同行評議、階段性評議等監(jiān)督機(jī)制，但這些監(jiān)督機(jī)制并未嚴(yán)格實(shí)施，經(jīng)常出現(xiàn)成員未按期提交單邊行動計劃也沒有懲罰措施，沒有量化指標(biāo)的評議也能通過等情況。另一方面，APEC倡導(dǎo)“開放的地區(qū)主義”，沒有采用成員獨(dú)享貿(mào)易投資自由化成果的機(jī)制設(shè)計，這不可避免地帶來非成員的“搭便車”行為，并且在一定程度上降低了成員進(jìn)一步開放市場的積極性。目前APEC成員平均關(guān)稅水平已經(jīng)低于WTO成員平均關(guān)稅水平，再降低關(guān)稅水平將會使非成員未給予相應(yīng)回報就享受自由化成果。在此情況下，APEC成員進(jìn)一步開放市場的積極性更加難以維持。
三是議題范圍擴(kuò)展。為滿足自身發(fā)展需要，APEC的議題范圍從傳統(tǒng)的貿(mào)易投資問題擴(kuò)展到創(chuàng)新增長、結(jié)構(gòu)性改革、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、婦女參與經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生、教育和勞工、氣候變化、糧食和食品安全、能源安全和可持續(xù)發(fā)展、綠色經(jīng)濟(jì)、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、反恐、防災(zāi)減災(zāi)和反腐敗等領(lǐng)域。從APEC30年來的部長會議聲明和領(lǐng)導(dǎo)人聲明來看，APEC合作的主題除貿(mào)易投資自由化領(lǐng)域、貿(mào)易投資便利化領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作領(lǐng)域外，還涉及增長/發(fā)展合作領(lǐng)域及政治和安全領(lǐng)域。在貿(mào)易投資自由化領(lǐng)域，APEC合作的主題詞包括開放的地區(qū)主義、支持WTO為核心和多邊貿(mào)易體系、支持烏拉圭回合談判/多哈回合談判/WTO部長會議、茂物目標(biāo)、部門先行自愿自由化、地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化、亞太自由貿(mào)易區(qū)、下一代貿(mào)易投資議題、金融合作、新經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、電子商務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、全球價值鏈等。在貿(mào)易投資便利化領(lǐng)域，APEC合作的主題詞涉及營商便利化、非關(guān)稅壁壘、規(guī)制聚焦與合作、能力建設(shè)、結(jié)構(gòu)改革等。在經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作領(lǐng)域，APEC合作的主題詞包括人力資源開發(fā)、跨境教育合作、旅游便利化、互聯(lián)互通、無縫亞太、基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)技術(shù)、環(huán)保等。在增長/發(fā)展領(lǐng)域，APEC合作的主題詞涵蓋綠色增長、環(huán)境產(chǎn)品、包容性增長、可持續(xù)增長、創(chuàng)新型增長、知識為基礎(chǔ)的增長、婦女青年、中小微企業(yè)、企業(yè)的社會責(zé)任、新增長模式、亞太伙伴關(guān)系等。在政治和安全領(lǐng)域，APEC合作的主題詞涉及反恐、人的安全、糧食安全、能源安全、氣候變化、反腐與透明度等。
不斷拓展的合作議題為APEC進(jìn)程注入了新的活力。然而，不斷擴(kuò)展的議題范圍很可能導(dǎo)致APEC成員對貿(mào)易投資自由化等核心議題的關(guān)注度下降，給貿(mào)易投資自由化進(jìn)程造成負(fù)面影響。同時，議題范圍的大幅擴(kuò)展還會使APEC成員集中力量在關(guān)鍵議題領(lǐng)域落實(shí)合作共識，使APEC缺乏落實(shí)行動的問題變得更加突出。
四是區(qū)域內(nèi)自由貿(mào)易協(xié)定競爭。由于非成員“搭便車”問題，以及WTO多哈回合談判停滯不前等因素，APEC成員越來越多地轉(zhuǎn)向簽訂排他性的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定/自由貿(mào)易協(xié)定。進(jìn)入21世紀(jì)以來，APEC區(qū)域內(nèi)的自由貿(mào)易區(qū)增長迅速。各個自由貿(mào)易協(xié)定在規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)上的差異和成員上的交叉重疊并且相互競爭，使得亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的“意大利面條碗”現(xiàn)象日益嚴(yán)重，在一定程度上削弱了APEC作為整體推動地區(qū)貿(mào)易投資自由化的引領(lǐng)地位。APEC為協(xié)調(diào)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定/自由貿(mào)易協(xié)定采取了“最佳范例”和“示范條款”，但效果有限。近年來，亞太地區(qū)開展了以全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP）、區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）為代表的大型自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)。二者對地區(qū)一體化路徑的競爭，可能導(dǎo)致貿(mào)易集團(tuán)間的壁壘增加，從而使致力于亞太地區(qū)貿(mào)易投資自由化的APEC進(jìn)程面臨挑戰(zhàn)。
當(dāng)前，為應(yīng)對上述一系列挑戰(zhàn)，APEC需要推進(jìn)機(jī)制建設(shè)和改革，優(yōu)化議題設(shè)置機(jī)制，強(qiáng)化同行評議機(jī)制和秘書處的行政權(quán)力和監(jiān)督管理職能。為應(yīng)對區(qū)域貿(mào)易協(xié)定競爭等挑戰(zhàn)，APEC應(yīng)從自身發(fā)展和亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的大局出發(fā)，在協(xié)調(diào)亞太區(qū)域內(nèi)的自由貿(mào)易區(qū)方面發(fā)揮更加積極的作用，避免亞太地區(qū)出現(xiàn)貿(mào)易集團(tuán)間的惡性競爭，引領(lǐng)各成員協(xié)力推進(jìn)亞太共同體建設(shè)。
（作者為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)）
【注：本文系2018年國家社會科學(xué)基金重大項目“習(xí)近平新時代中國特色社會主義外交思想研究”（項目編號：18ZDA007）的階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①蘇格主編：《APEC 30周年紀(jì)念文集》，北京：世界知識出版社，2020年。
②楊澤瑞：《APEC30年：機(jī)制·進(jìn)程·前景研究》，北京：世界知識出版社，2021年。
③楊澤瑞：《論亞太命運(yùn)共同體建設(shè)及中國的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》，《和平與發(fā)展》，2021年第4期。
責(zé)編/常妍 美編/李智
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