中國共產黨的全面領導地位需要通過國家憲法確定下來。1954年9月，一屆全國人大一次會議通過新中國第一部憲法，在憲法序言中兩次提及中國共產黨的領導。一處是明確在中國共產黨領導下取得的歷史性成就；一處是明確中國共產黨在人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線中的領導地位，由此中國共產黨的領導有了牢固的憲法依據。據此毛澤東在這次會議開幕詞中莊嚴宣告：“領導我們事業(yè)的核心力量是中國共產黨。”[16]
為保證黨對國家和社會實施正確的領導，吸取蘇聯(lián)共產黨推行“一長制”的教訓，黨中央確立了集體領導的原則，建立起集體領導體制。毛澤東指出：“鑒于種種歷史教訓，鑒于個人的智慧必須和集體的智慧相結合才能發(fā)揮較好的作用和使我們在工作中少犯錯誤，中央和各級黨委必須堅持集體領導的原則，繼續(xù)反對個人獨裁和分散主義兩種偏向。”[17]1956年，黨的八大根據毛澤東同志提議，增設由黨中央主席、副主席和中央書記處總書記組成的中央政治局常務委員會，作為中央領導集體的核心。
為了糾正經濟建設中“左”的錯誤，克服嚴重的經濟困難，1962年1月中共中央召開擴大的中央工作會議，即“七千人大會”。毛澤東提出：“工、農、商、學、兵、政、黨這七個方面，黨是領導一切的。黨要領導工業(yè)、農業(yè)、商業(yè)、文化教育、軍隊和政府。”[18]他特別強調實行民主集中制，指出：“我們的集中制，是建立在民主基礎上的集中制。無產階級的集中，是在廣泛民主基礎上的集中。各級黨委是執(zhí)行集中領導的機關。但是，黨委的領導，是集體領導，不是第一書記個人獨斷。在黨委會內部只應當實行民主集中制。”[19]毛澤東的這些思想，對于鞏固和健全黨領導一切的體制機制具有長遠的指導意義，使我國社會主義建設過程中遇到的困難較快地得到克服，在黨的領導下進行同過去時代的斗爭形式有著許多不同特點的偉大的斗爭，保證了黨和國家偉大事業(yè)的順利進行。
在“文化大革命”初期，出現了“踢開黨委鬧革命”的混亂局面，使民主和法制受到嚴重破壞。為此，毛澤東重提黨的一元化領導，指出：“要加強黨的一元化領導。增強軍政、軍民、軍隊之間的團結。”[20]1973年12月毛澤東準備重新起用鄧小平時說：“現在，請了一個軍師，叫鄧小平。發(fā)個通知，當政治局委員，軍委委員。政治局是管全部的，黨政軍民學，東西南北中。”[21]鄧小平恢復工作后也指出：“當好一個縣委書記并不容易，要有全面的領導經驗，對東西南北中、黨政軍民學各方面的工作都能抓得起來。”[22]黨組織恢復活動并發(fā)揮一元化領導作用，為粉碎“四人幫”集團、結束“文化大革命”奠定了組織基礎。黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出：在“文化大革命”中，黨、人民政權、人民軍隊和整個社會的性質都沒有改變。歷史再一次表明，我們的人民是偉大的人民，我們的黨和社會主義制度具有偉大而頑強的生命力。
中國共產黨的領導地位在憲法中得以再次明確和有效保障。1975年1月，四屆全國人大一次會議通過的“七五憲法”雖然受到“四人幫”干擾破壞，存在許多缺陷，較之于“五四憲法”大大倒退，但也明確了中國共產黨的領導地位。不僅在序言中突出強調了中國共產黨的領導，而且在總綱第二條明確規(guī)定：“中國共產黨是全中國人民的領導核心。工人階級經過自己的先鋒隊中國共產黨實現對國家的領導。”同時，規(guī)定“公民的基本權利和義務是，擁護中國共產黨的領導，擁護社會主義制度，服從中華人民共和國憲法和法律。”這些規(guī)定是中國共產黨歷來的政治主張，也是全國人民的共同意志。1978年3月，五屆全國人大一次會議通過的“七八憲法”，恢復了“五四憲法”的部分條文，但仍然是以“七五憲法”為基礎的，保留了關于中國共產黨領導地位的條款。憲法的這些規(guī)定對于糾正“文化大革命”的錯誤，進行撥亂反正是有積極意義的。
改革開放和社會主義現代化建設時期黨和國家領導制度改革開創(chuàng)黨的領導制度化法治化新局面
在改革開放和社會主義現代化建設時期，鄧小平提出黨的建設新課題：“執(zhí)政黨應該是一個什么樣的黨，執(zhí)政黨的黨員應該怎樣才合格，黨怎樣才叫善于領導？”[23]同時，圍繞這一課題提出“兩化”任務：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”[24]，其實質是改善黨的領導制度。他指出：“我們要改善黨的領導，除了改善黨的組織狀況以外，還要改善黨的領導工作狀況，改善黨的領導制度。”[25]這是鄧小平第一次明確提出“黨的領導制度”概念，改善黨的領導制度分兩個方面來進行。
首先，通過黨和國家領導制度改革推進黨的領導制度化。1980年8月18日，鄧小平在題為《黨和國家領導制度的改革》講話中指出：“改革黨和國家的領導制度，不是要削弱黨的領導，渙散黨的領導，而正是為了堅持和加強黨的領導，堅持和加強黨的紀律。”[26]著眼于解決事關黨和國家長治久安的制度現代化問題，他提出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”[27]改革黨和國家領導制度，需要解決權力過分集中的現象，由此涉及黨的一元化領導問題。他指出：“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”[28]顯然，鄧小平反對的不是黨的一元化領導，而是把黨的一元化領導當作口號；反對的不是黨的集中統(tǒng)一領導，而是權力過分集中。
改革黨和國家領導制度，需要解決黨政不分、以黨代政的問題，實行黨政分開。一個重要措施是中央一部分主要領導同志不兼任政府職務，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策。鄧小平認為，“這樣做，有利于加強和改善中央的統(tǒng)一領導，有利于建立各級政府自上而下的強有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權范圍的工作”[29]。他提出：“真正建立從國務院到地方各級政府從上到下的強有力的工作系統(tǒng)。今后凡屬政府職權范圍內的工作，都由國務院和地方各級政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方各級黨委發(fā)指示、作決定。政府工作當然是在黨的政治領導進行的，政府工作加強了，黨的領導也加強了。”[30]但必須清楚，這樣做的目的，不是削弱黨的領導，而是加強和改善黨的領導。他強調：“改革的內容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位。”[31]這一時期進行的黨政分開，對于解決效率不高、機構臃腫、人浮于事、作風拖拉等問題有積極的意義，但總的來看僅僅是探索性的。
其次，通過修改黨章和憲法推進黨的領導法治化。鄧小平指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。”[32]黨的十一屆三中全會前夕，他提出修改黨章問題：“修改黨章是要進一步明確黨在四個現代化建設中的地位和作用。”[33]1980年9月，黨的十二大通過《中國共產黨章程》，不僅規(guī)定“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，是中國各族人民利益的忠實代表，是中國社會主義事業(yè)的領導核心”，而且規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。
根據加強法制建設的新任務，鄧小平提出要“做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”[34]，成為我國法治工作和法治建設的“十六字”方針。他明確了黨的政策和法律的關系，指出：“我們制定法律的步伐要加快。確實要搞法制，特別是高級干部要遵守法制。以后，黨委領導的作用第一條就是應該保證法律生效、有效。沒有立法以前，只能按政策辦事；法立了以后，堅決按法律辦事。”[35]1980年8月，中共中央政治局擴大會議提出修改憲法的建議，成立憲法修改委員會。鄧小平認為，“五四憲法”是比較完備的憲法，應以其作為基礎來修改，“新的憲法要給人面貌一新感覺”[36]。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過《中華人民共和國憲法》（“八二憲法”）。憲法序言明確提出在中國共產黨領導下取得新民主主義革命的勝利和社會主義事業(yè)的成就，在中國共產黨領導下實現集中力量進行社會主義現代化建設的國家根本任務以及中國共產黨在廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的領導地位。由此，在歷史中形成的中國共產黨的領導地位通過憲法而牢固地確立起來。
黨的十三屆四中全會后，以江澤民同志為主要代表的中國共產黨人，繼續(xù)推進黨的領導制度化、法治化進程。黨的十五大提出建設社會主義法治國家的目標，將依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，明確了黨的領導制度化、法律化的基本含義，“從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用。”[37]
首先，強化憲法保障黨的領導地位的作用。由于黨的領導地位是在憲法序言中規(guī)定的，憲法序言是立憲的指導思想，是憲法的組成部分，與憲法條文同樣具有最高的法律效力，在憲法序言中充實關于黨的領導地位的內容就顯得非常必要。一個重要舉措是將中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度載入憲法。1993年3月，中共中央采納民建中央建議，向八屆全國人大一次會議提出《關于修改憲法部分內容的補充建議案》，其中第一條就是在憲法序言中增加“中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”。八屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，將這句話寫進憲法。這一制度是我國各項政治制度中唯一在名稱上標明“中國共產黨領導”的政治制度，是從國家政治制度層面規(guī)定了中國共產黨領導的制度。這一制度載入憲法，加重了憲法序言體現中國共產黨領導的分量。相較于此前的東歐劇變，就更能懂得這一基本政治制度入憲的重大意義。蘇聯(lián)共產黨的領導地位是在蘇聯(lián)憲法第六條規(guī)定的：“蘇聯(lián)共產黨是蘇聯(lián)社會的領導力量和指導力量，是蘇聯(lián)社會政治制度以及國家和社會組織的核心”。1990年3月，第三次蘇聯(lián)（非常）人民代表大會修改憲法，將其中第六條進行了徹底修改，取消了蘇共領導地位的憲法保障，這使得反對共產黨、反對社會主義在蘇聯(lián)成了合法的行動，因此大肆泛濫起來；堅持蘇聯(lián)共產黨領導的行動反倒成了“違憲”，這也最終導致蘇共亡黨和蘇聯(lián)解體的悲劇。與此形成鮮明對照，中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度載入憲法，使得中國共產黨的領導地位有了更加穩(wěn)固的憲法保障，頂住了東歐劇變、蘇聯(lián)解體帶來的國際環(huán)境的壓力。
其次，黨的領導制度明確為國家根本制度。2000年1月，江澤民提出堅持和完善能夠保證黨的領導堅強有力和社會主義興旺發(fā)達的一整套制度，認為“這套科學的制度，主要應包括黨的領導制度，以及在黨的領導下國家各個方面的具體領導制度和保障這種領導制度能夠有效運轉的法律制度”[38]，并且明確，“中國共產黨的領導和社會主義制度，這是我國最根本的制度。各項方針政策、法律法規(guī)、紀律規(guī)定都應該在遵循這個根本制度的基礎上發(fā)揮作用。我們的歷史責任，最重要的，是要堅持和完善這個根本制度，并把它傳下去，代代遵守”[39]。至此，黨的領導制度被明確為國家根本制度，政治體制改革按照總攬全局、協(xié)調各方的原則來推進。進一步加強和完善黨的領導體制，改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，既保證了黨委的領導核心作用，又充分發(fā)揮了人大、政府、政協(xié)以及人民團體和其他方面的職能作用。
