當前韌性城市成為應(yīng)對風險的必然要求
德國社會學家烏爾里希·貝克指出，人類所生活的時代進入了現(xiàn)代化發(fā)展的新階段——風險社會，當今社會面臨的風險呈現(xiàn)出由局部性轉(zhuǎn)為全球性、個體性轉(zhuǎn)為社會性、單一性轉(zhuǎn)為多重性等新特征，人類社會需要創(chuàng)新風險治理模式，將以往自上而下的災(zāi)害管理模式與自下而上的社會參與過程相整合。隨著城市經(jīng)濟社會與生態(tài)體系的日益復(fù)雜化，調(diào)適自然環(huán)境與社會環(huán)境，減緩風險沖擊與擾動的意義愈發(fā)重大，韌性城市正是在這一背景下應(yīng)運而生的應(yīng)對風險社會新范式。
韌性城市的概念傳入中國后，首先被應(yīng)用于城市氣候風險領(lǐng)域，被視為氣候變化背景下的城市調(diào)適模式。一方面，當前全球正處于暴雨洪澇、高溫熱浪、重度霧霾等氣候風險頻發(fā)的氣候變化敏感期，氣候風險對當今人口與產(chǎn)業(yè)高度聚集的城市威脅顯著。另一方面，中國在經(jīng)歷了40余年的高速發(fā)展之后，常住人口城鎮(zhèn)化率超過63%，9億多人口高度集中于大城市與城市群，城市面臨的不確定因素和未知風險不斷增加，急需提升城市韌性水平，強化城市抵御風險能力和災(zāi)后恢復(fù)能力。
進入21世紀后，韌性城市概念被拓展到突發(fā)性公共衛(wèi)生安全事件、恐怖襲擊、重大安全事故等多個與城市安全相關(guān)的非自然災(zāi)害領(lǐng)域，出現(xiàn)了韌性社區(qū)、韌性社會和韌性群體等新概念。在風險源抗解性增強的復(fù)雜系統(tǒng)面前，城市需要加強災(zāi)害預(yù)防規(guī)劃，從韌性社區(qū)應(yīng)災(zāi)體系建設(shè)、社會心理干預(yù)、韌性群體培育等多個視角全方位提升城市的應(yīng)災(zāi)能力，嵌入災(zāi)后恢復(fù)能力，探索城市建設(shè)與管理的新范式。
黨的十九屆五中全會提出要建設(shè)韌性城市，指出要“增強城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市”。近年來，韌性城市概念逐漸得以普及，但仍需辨析的是，韌性城市發(fā)展模式與傳統(tǒng)意義的響應(yīng)式應(yīng)急管理屬于不同范疇，特指城市系統(tǒng)基于事前嵌入城市復(fù)興計劃與修復(fù)工程計劃的科學規(guī)劃，能夠確保城市在遭遇突發(fā)自然與社會災(zāi)害過程中，城市系統(tǒng)在不破壞其基本結(jié)構(gòu)的前提下吸納災(zāi)害、維持城市基本運轉(zhuǎn)，并有能力在災(zāi)后迅速恢復(fù)初始狀態(tài)。
韌性城市建設(shè)要妥善應(yīng)對自然風險和社會風險
恢復(fù)力是韌性城市的基本特征。韌性概念于19世紀被引入機械學，用于描述金屬材料在受外力沖擊變形后，恢復(fù)其原初形狀的能力，即彈性或柔性。1973年，加拿大生態(tài)學家霍林將韌性概念引入系統(tǒng)生態(tài)學，并提出生態(tài)系統(tǒng)“多平衡”，用以表述生態(tài)系統(tǒng)自身穩(wěn)定的特征。2003年，美國城市規(guī)劃學者戈德沙爾克首次提出韌性城市應(yīng)該是可持續(xù)的物質(zhì)系統(tǒng)和人類社區(qū)的結(jié)合體，而物質(zhì)系統(tǒng)的規(guī)劃應(yīng)該通過人類社區(qū)的建設(shè)發(fā)揮作用?，F(xiàn)在一般看來，韌性城市主要由基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)和社會建設(shè)等三大領(lǐng)域組成，即功能韌性、社區(qū)韌性和社會韌性，涵蓋了物質(zhì)和社會兩個維度。對于韌性城市建設(shè)而言，要能妥善應(yīng)對自然風險和社會風險。
自然風險在人口與產(chǎn)業(yè)高度聚集的城市時常發(fā)生。中國是世界上自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、損失程度嚴重。根據(jù)應(yīng)急管理部公布的2020年全國自然災(zāi)情，全年各種自然災(zāi)害共造成1.38億人次受災(zāi)，591人死亡失蹤，10萬間房屋倒塌，176萬間房屋損壞，直接經(jīng)濟損失3701.5億元。在各類自然風險中，氣候風險由暴雨、臺風、干旱、高溫等極端天氣所引發(fā)，近年來呈現(xiàn)出頻次增加，強度增大的顯著趨勢。
極端氣候事件不僅會直接對城市的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響，還會通過對城市的水、電、路、氣、房、訊等基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的影響，對城市的生產(chǎn)、生活體系造成沖擊。我國大部分城市的生產(chǎn)、生活、生態(tài)體系，都可能面對暴雨洪澇、高溫熱浪、重度霧霾等災(zāi)害的沖擊。以暴雨洪澇為例，我國是暴雨多發(fā)國家，逢大雨必澇、城市功能癱瘓已成為一些城市的通病。暴雨洪澇災(zāi)害會對城市基礎(chǔ)設(shè)施造成不同程度的破壞，會影響城市正常運轉(zhuǎn)。同時，暴雨洪澇還威脅著居民的生命財產(chǎn)安全，并對生態(tài)體系也產(chǎn)生一定沖擊。再比如高溫熱浪，隨著溫室氣體排放導致的全球氣候變暖，極端高溫天氣增加，熱島效應(yīng)對城市的影響日益顯著。高溫熱浪對日常的生產(chǎn)與生活具有直接和間接影響。韌性城市應(yīng)具備應(yīng)對自然風險沖擊的適應(yīng)模式。
社會風險是韌性城市應(yīng)對的新領(lǐng)域。氣候變化風險調(diào)適是通過調(diào)整自然系統(tǒng)和人為系統(tǒng)以回應(yīng)實際發(fā)生或可能發(fā)生的氣象災(zāi)害及其后果，趨利避害，最大程度降低極端氣候事件風險。當今城市風險特征表現(xiàn)為多元化、復(fù)雜化，除氣候風險外，城市不確定性風險已經(jīng)越過自然邊界進入社會領(lǐng)域，如以新冠肺炎疫情為代表的公共衛(wèi)生安全風險，以恐怖主義、核事故為代表的社會災(zāi)害。同時，自然災(zāi)害也往往會越界演變?yōu)樯鐣?zāi)害。城市既是實現(xiàn)美好生活的場域，又是城市自然災(zāi)害與社會風險的高發(fā)區(qū)。人口與經(jīng)濟活動在城市高度集聚，賦予城市非確定性、無序性與混沌性的特征，應(yīng)對社會風險已經(jīng)成為韌性城市建設(shè)的新目標。
突如其來的新冠肺炎疫情是一次傳播速度快、感染范圍廣、防控難度大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，疫情向城市運營體系提出了挑戰(zhàn)，警示人們要分類研判和應(yīng)對社會治理風險。在此次新冠肺炎疫情防控中，社區(qū)組織筑起了疫情防控的堅強堡壘，是中國有效應(yīng)對疫情的關(guān)鍵力量。未來在實現(xiàn)恢復(fù)和再生過程中需要重新認識和調(diào)整社區(qū)的功能，不斷建設(shè)城市公共安全服務(wù)體系，提高城市綜合風險治理能力；不斷提高非常態(tài)下的應(yīng)急管理能力，完善應(yīng)急管理的法律體系和財政體制；建立社會化的應(yīng)急管理人才隊伍；建立跨部門、跨單位、層次更高的總體應(yīng)對災(zāi)害體制。社會災(zāi)害不可抗拒，但一座城市、一個社區(qū)的應(yīng)災(zāi)能力和恢復(fù)韌性能力可以通過科學系統(tǒng)的風險管理加以培育和提升。
建設(shè)好韌性城市關(guān)鍵是提升城市韌性
當我們把城市韌性定義為受災(zāi)后的功能恢復(fù)，那么如何激發(fā)城市韌性則是問題的核心。需要強調(diào)的是，韌性城市建設(shè)是與應(yīng)急管理不同的系統(tǒng)工程，需要從城市系統(tǒng)的多樣性和社會生態(tài)的多元性角度思考，在規(guī)劃階段嵌入災(zāi)中反應(yīng)體系和災(zāi)后恢復(fù)機制，提高災(zāi)中的應(yīng)災(zāi)反應(yīng)能力和災(zāi)后恢復(fù)速度。城市的韌性能力建立在基于智能技術(shù)的綠色基礎(chǔ)設(shè)施等硬性基礎(chǔ)上，同時也體現(xiàn)在智慧社會體系與人文環(huán)境上。通過在事前建立城市系統(tǒng)功能的疊加與相互轉(zhuǎn)換機制，能夠有效確保城市功能體系快速恢復(fù)。
韌性城市構(gòu)建應(yīng)關(guān)注以下三個韌性方面。第一是功能韌性，在規(guī)劃和建設(shè)階段采用工程性和技術(shù)性適應(yīng)措施極為重要；第二是社區(qū)韌性，社區(qū)是城市生活的基礎(chǔ)空間，當災(zāi)害發(fā)生時社區(qū)能夠及時響應(yīng)以維持基本正常的生活秩序；第三是社會韌性，即在城市日常建設(shè)及災(zāi)后恢復(fù)過程中注重解決城市的經(jīng)濟與社會問題，其結(jié)果將歸結(jié)為城市應(yīng)災(zāi)能力的綜合提升。
首先要全面提升城市的功能韌性。功能韌性是指影響風險脆弱性的客觀物質(zhì)基礎(chǔ)水平強弱。設(shè)施防災(zāi)性取決于區(qū)域所處的自然地理條件及防洪排澇設(shè)施設(shè)備的完備性。功能韌性建設(shè)尤為重視“事前性恢復(fù)”。這一概念的特征是將應(yīng)對災(zāi)害與前期規(guī)劃環(huán)節(jié)一體化，可以稱之為“前導一體化”。傳統(tǒng)的工程性防御措施包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、災(zāi)害風險評估、精細化預(yù)報預(yù)警與靶向性信息智能發(fā)布等工程技術(shù)。而韌性城市中的“事前性恢復(fù)”則強調(diào)災(zāi)害發(fā)生之前達成街區(qū)復(fù)興目標共識，事前制定城市復(fù)興計劃與實施細則，在規(guī)劃中嵌入工程計劃的應(yīng)災(zāi)準備將有助于提高事后城市復(fù)興的效率。
一要推進綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城市需要將生態(tài)系統(tǒng)納入城市規(guī)劃范疇，用綠色基礎(chǔ)設(shè)施取代以往的灰色城市基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)先發(fā)揮生態(tài)功能，協(xié)同生態(tài)保護和經(jīng)濟社會發(fā)展。作為具有防災(zāi)功能的現(xiàn)代化城市，需要先行布局城市防洪排澇能力，以應(yīng)對城市積澇問題。積極采用海綿城市技術(shù)，可建成縱橫相連的水系，雨水通過道路兩側(cè)水網(wǎng)收集后集中凈化，用于供水、補水再利用，確保中小降雨100%自然滲透、自然積存、自然凈化。城市受災(zāi)程度取決于暴雨洪澇和城市排水設(shè)施的功能發(fā)揮狀況，需要定期和預(yù)警期巡檢及清疏排水管道，確保汛期排水暢通。海綿水網(wǎng)系統(tǒng)不僅可以儲存雨水、凈化水質(zhì)，應(yīng)對洪澇災(zāi)害和節(jié)約水資源，同時還具有景觀塑造和休閑游憩的綜合功能。
二要確保防災(zāi)設(shè)施的高水平恢復(fù)能力。電力能源保障是災(zāi)區(qū)生產(chǎn)生活秩序恢復(fù)的關(guān)鍵因素。建立區(qū)域能源管理體系，引入雙重電源供電，將供電可靠率提升至世界先進水平，以確保暴雨洪澇災(zāi)期供電設(shè)備正常運轉(zhuǎn)。在能源保障領(lǐng)域，日本智慧城市的相關(guān)理念與技術(shù)值得借鑒。位于千葉縣的柏之葉市是日本首個智慧城市，日立公司為柏之葉智慧城市設(shè)計建設(shè)了對當?shù)卣w能源進行運轉(zhuǎn)、監(jiān)測、控制的區(qū)域能源管理系統(tǒng)，其功能是實現(xiàn)區(qū)域能源管理，把握、分析和管理區(qū)域能源狀況，監(jiān)測災(zāi)害信息。該系統(tǒng)最為關(guān)鍵的理念是電力融通，制定電力融通計劃，在不同區(qū)域?qū)嵤┤粘Ｐ约夥遑撦d消減運轉(zhuǎn)、計劃內(nèi)停電時的節(jié)電運轉(zhuǎn)、計劃內(nèi)停電和災(zāi)害突發(fā)時的區(qū)域間供電。電力供應(yīng)直接影響通訊，進而決定居民獲取災(zāi)害信息的速度與能力。日本的區(qū)域能源管理系統(tǒng)旨在建設(shè)災(zāi)害及意外停電等突發(fā)事件時也能安心居住的街區(qū)，維持業(yè)務(wù)與生活的平穩(wěn)運轉(zhuǎn)，確保安心安全的生產(chǎn)、生活。
三要全面推進生態(tài)設(shè)施化。實現(xiàn)城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施多重功能價值是韌性城市建設(shè)更高層次的目標，其含義是賦予同一設(shè)施空間多元功能，實現(xiàn)活動需求的集成與轉(zhuǎn)換，以達成城市建設(shè)土地的可持續(xù)利用目標。生態(tài)設(shè)施化的深層理念是，防災(zāi)應(yīng)災(zāi)設(shè)施不僅僅是指定為避難場所的綠地和公園，城市道路、公園和廣場設(shè)計也均應(yīng)達到當?shù)胤篮闃藴省Ｒ猿鞘薪煌槔?，在做好道路交通保障的同時，應(yīng)使城市高速公路兼具防災(zāi)避難功能，以提升交通韌性。居住區(qū)要以高標準建設(shè)防災(zāi)設(shè)施，而完備的避難設(shè)施也將增加社區(qū)吸引力，提升其商業(yè)價值。
其次要注重激活城市的社區(qū)韌性。社區(qū)在城市中具有基礎(chǔ)性角色地位，一些不確定性問題也多發(fā)生在社區(qū)。隨著風險不確定性的增強與常態(tài)化，韌性概念被引入社區(qū)領(lǐng)域。社區(qū)的最基本特征是居民具有歸屬感和認同意識，信息共享，相互扶助。一方面，在事前階段應(yīng)以社區(qū)為基本單元研究氣候風險的歷史與趨勢，以社區(qū)為主體編制災(zāi)害圖，標注災(zāi)害發(fā)生地點、受災(zāi)擴大范圍與程度、避難路徑、緊急避難場所等，并將其作為災(zāi)害事發(fā)現(xiàn)場管理體系標準化的前提；制定行動計劃，把計劃條文轉(zhuǎn)變?yōu)槊恳晃痪用竦姆罏?zāi)意識、防災(zāi)技能與防災(zāi)行為，提高危機管理與抗風險能力，做好避難前期準備。
另一方面，城市需要以社區(qū)為單位建立針對性強的應(yīng)災(zāi)計劃和風險管理組織制度，制定切實可行的防災(zāi)預(yù)案以及與恢復(fù)性街區(qū)建設(shè)相聯(lián)動的受災(zāi)者生活支援對策，組織指導居民應(yīng)對可能發(fā)生的各類災(zāi)害，使社區(qū)在遭受各類突發(fā)災(zāi)害事件后，能夠運用內(nèi)部與外部的物質(zhì)資源與社會資源，維持基本社會秩序并恢復(fù)到災(zāi)前水平。在確立城市應(yīng)災(zāi)和救助專業(yè)機構(gòu)主體地位的同時，需要把社會組織和城市居民視為與相關(guān)專業(yè)機構(gòu)同等有效的救災(zāi)主體，在加強政府主導的公助力量基礎(chǔ)上，建立有社會組織和社區(qū)居民參與的共助體系。
最后要大力充實城市的社會韌性。韌性城市建設(shè)尤為重視社會因素，認為公共安全性是取決于社會全面發(fā)展的系統(tǒng)工程，城市韌性取決于地區(qū)經(jīng)濟能力、社會人口能力、社區(qū)參與能力。城市與社區(qū)的經(jīng)濟與社會發(fā)展水平最終決定城市的恢復(fù)能力，提升地方經(jīng)濟與社會發(fā)展水平將綜合提升地區(qū)防災(zāi)設(shè)施保障能力、城市體系組織能力以及居民備災(zāi)應(yīng)災(zāi)能力。
美國加州伯克利大學城市研究所設(shè)計的韌性城市社會評價指標包括三個維度：一是地區(qū)經(jīng)濟能力，包括收入公平性、經(jīng)濟多樣性、區(qū)域經(jīng)濟負擔、商業(yè)環(huán)境等。二是社會人口能力，指標包括居民受教育程度、有工作能力者比重、脫貧程度、健康保險普及率等。三是社區(qū)參與能力，相關(guān)指標包括社會發(fā)育程度、城市穩(wěn)定性、住房擁有率等。這些韌性城市指標可以稱為社會韌性指標，尤為重視分析社區(qū)居民群體的個人能力差異，強調(diào)社區(qū)組織通過增強社會整合，實現(xiàn)災(zāi)前應(yīng)對、災(zāi)害過程的相互救助和災(zāi)后自我恢復(fù)。
社會韌性建設(shè)應(yīng)高度關(guān)注導致風險脆弱性的社會文化因素，尤其關(guān)注群體脆弱性這一關(guān)鍵因素，目的是建設(shè)韌性群體。群體脆弱性包括人口年齡結(jié)構(gòu)、收入水平、教育水平和流動性等。首先，從人口年齡結(jié)構(gòu)看，兒童、老年人、婦女、殘疾人等屬于受災(zāi)風險較大的群體，要重點關(guān)注。其次，地區(qū)經(jīng)濟水平規(guī)定了當?shù)鼐用竦慕?jīng)濟社會需求層次，需要提高經(jīng)濟生活水平以增強居民災(zāi)害防御意識，提高社會保障水平以增強居民應(yīng)災(zāi)能力。再次，教育水平和互助社會網(wǎng)絡(luò)影響居民的防災(zāi)意識以及信息獲得速度與能力，災(zāi)害信息是否充分決定著應(yīng)災(zāi)行為的有效性，這方面要做好功能提升工作。最后，我國處于城市化的進程之中，大量流動人口向城市集中。流動人口居住場所臨時性強，與社區(qū)組織聯(lián)系松散；流動人口人群流動性強，防災(zāi)意識弱；一些流動人口文化素質(zhì)也較低，缺乏應(yīng)災(zāi)知識。對于流動人口，要切實做好災(zāi)害調(diào)適體系建設(shè)。
同時，韌性群體建設(shè)的一個重要環(huán)節(jié)是健全社會心理干預(yù)機制，提升社會心理康復(fù)能力。在這次新冠肺炎疫情突發(fā)公共衛(wèi)生危機中，能夠清晰看到公共危機風險對社會生活的深遠影響，不僅直接涉及物質(zhì)保障層面的調(diào)配運轉(zhuǎn)，也會逐漸滲透到社會心理層面誘發(fā)焦慮失控。例如，疫情改變了人們原有的生活方式，封閉、孤立的居家生活導致合理的社會交往距離拉大甚至中斷，不滿情緒無處宣泄，家庭摩擦上升為矛盾?？床灰娒坏降纳聿《究梢匝葑?yōu)閷е虑榫w恐慌的“心理病毒”，在生物疫區(qū)之外滋生出另一個精神“疫區(qū)”?，F(xiàn)代社會風險的普遍化趨勢對個體安全感和社會穩(wěn)定性帶來深遠影響。民眾社會心理健康需要有效疏導干預(yù)，而這一切需要借助于科學有效的心理干預(yù)疏導來解決。必須推進構(gòu)建公共應(yīng)急管理社會心理干預(yù)體系，系統(tǒng)監(jiān)測分析社會心態(tài)波動，對社會心理干預(yù)的專業(yè)主體、服務(wù)對象、組織體制、運行機制等干預(yù)工作結(jié)構(gòu)與實施過程展開規(guī)范研究和實踐探索。
總的來說，一個城市經(jīng)濟社會生態(tài)建設(shè)的綜合水平?jīng)Q定了應(yīng)對風險能力和災(zāi)后恢復(fù)能力。城市韌性系統(tǒng)需要提高城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的多功能性、連通性和穩(wěn)定性，通過空間嵌套、空間冗余實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能協(xié)同；以社區(qū)為基本單位提升社會文化資源的豐富度；在城市層面形成具有抗災(zāi)力和避險效益的城市復(fù)合體，踐行抗災(zāi)力必獲紅利回報、抗災(zāi)力紅利惠及人人的理念。實現(xiàn)這一目標，需要全方位借助氣象、環(huán)保、交通、醫(yī)療、社會工作等多部門數(shù)據(jù)，全域感知能源系統(tǒng)、交通系統(tǒng)、水文資源、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)與社會心態(tài)，需要不同職能部門相互聯(lián)系，功能互補，形成有機系統(tǒng)，讓城市結(jié)構(gòu)更具有彈性和柔性，確保城市社會經(jīng)濟穩(wěn)定和安全運行。
（作者為中央民族大學民族學與社會學學院教授、博導）
