[摘要] 城市基礎設施韌性建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，是提升城市防災減災能力的必然選擇，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。“十四五”時期，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，將安全思維貫穿于城市基礎設施韌性建設的全過程，學習借鑒各國主要城市韌性建設經(jīng)驗，著力解決好基礎設施的抵抗力、適應力和恢復力問題，從戰(zhàn)略規(guī)劃、空間布局、機制創(chuàng)新、實施標準、技術賦能五個方面系統(tǒng)推進，探索北京基礎設施韌性建設的新路徑。
[關鍵詞] 城市基礎設施；韌性城市；防災減災
[中圖分類號] D035.29 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2023）10-0047-04
基礎設施是保障城市安全運行的重要基礎，韌性建設是提升城市基礎設施安全水平的關鍵。黨的二十大明確指出：“加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。”《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標的建議》提出：“增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。”2021年，北京市印發(fā)《關于加快推進韌性城市建設的指導意見》，確定了北京加強基礎設施韌性建設的具體目標。
北京作為國際化大都市，人口規(guī)模龐大，水、電、氣、熱等各類城市基礎設施負荷壓力日益增大。城市基礎設施一旦受損，將嚴重影響社會運行秩序和經(jīng)濟發(fā)展。近年來，受全球極端天氣事件影響，北京多次遭遇強降雨，洪澇災害和地質(zhì)災害時有發(fā)生，各類承災體暴露度、集中度、脆弱性不斷增加，城市基礎設施面臨較大考驗。面對城市化和非常規(guī)重大自然災害帶來的挑戰(zhàn)，如何保障城市運行功能，提升基礎設施的抵抗力、適應力和恢復力，有效化解和抵御災害沖擊，增強城市韌性，是城市管理決策者和應急管理學界共同關注的重點議題。
推進城市基礎設施韌性建設的必要性和緊迫性
習近平總書記多次強調(diào)：“把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領域和全過程。”北京具有特殊功能定位，人口和生產(chǎn)要素高度聚集，生活空間與承災體高度關聯(lián)，城市基礎設施韌性建設牽一發(fā)而動全身。因此，必須牢牢將安全思維貫穿于城市基礎設施韌性建設的全過程。
加強城市基礎設施韌性建設是落實總體國家安全觀的發(fā)展要求?；A設施是城市生命線系統(tǒng)、交通動脈系統(tǒng)、防災減災系統(tǒng)的重要物理承載體，是城市安全和發(fā)展的物質(zhì)保障。城市基礎設施安全關乎經(jīng)濟安全、社會安全、生態(tài)安全，是國家安全的重要組成部分。加強基礎設施韌性建設，必須遵循系統(tǒng)思維和方法，落實“大安全”理念，阻斷不同領域風險轉化和交叉感染。堅持以總體國家安全觀為統(tǒng)領，統(tǒng)籌基礎設施規(guī)劃設計、空間布局和工程韌性，推進災害防御工程建設和海綿城市建設。
加強城市基礎設施韌性建設是堅持“以人民為中心”發(fā)展思想的內(nèi)在要求。黨的二十大提出打造宜居城市和韌性城市。習近平總書記指出要更好推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居。安全是最基本的民生，城市安全是人民群眾幸福生活的基礎。超大城市在推動經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。但隨著人口和經(jīng)濟活動聚集程度的提高，城市發(fā)生安全風險的概率也在增加，各類自然災害和突發(fā)公共事件隨時都可能威脅人們健康和安全。加強基礎設施韌性建設，是將人民的安全需求與城市發(fā)展融為一體，以一種更精細的方式建立高質(zhì)量的基礎設施韌性體系，要求抗震救災、防洪排澇、地質(zhì)災害防治、生態(tài)修復等重點防災減災安全體系更加符合人們安全需求。
推進城市基礎設施韌性建設的他山之石
當前，北京市基礎設施韌性能力與防災抗災減災需求還有一定差距。部分地區(qū)仍有老舊危房，其抗震能力較差；城市防洪排澇設施、蓄滯洪區(qū)設計標準有限，難以對抗自然災害；森林防火設施相對滯后，應急避難場所建設明顯不足。國外對韌性城市的研究和建設起步較早，各國主要城市積累了豐富的實踐經(jīng)驗。為適應全球災害發(fā)展變化、抵御重大災害沖擊，世界各國從基礎設施的抵抗力、適應力和恢復力方面，提出了不同方案。在組織先行、規(guī)劃引領、硬軟結合、分散布局、技術支撐、應急體系等方面，探索和積累了許多可供學習借鑒的做法。
2008年，荷蘭鹿特丹制定《鹿特丹氣候防護計劃》，重點在洪水管理、適應性建筑和城市水系統(tǒng)等方面開展研究。鹿特丹提出給水空間規(guī)劃，一方面修建攔海大壩抵御海水侵襲，另一方面實施還地于河建設，拓寬河道空間防止洪水外溢。同時，基于自然解決方案和技術創(chuàng)新，為城市建筑所有者和使用者提供韌性建設的選擇方案，如以不同顏色將建筑屋頂功能區(qū)分為植被覆蓋、調(diào)蓄雨水、可持續(xù)能源和可積極使用四種，這樣可以因地制宜，有效緩解雨水、洪水災害帶來的沖擊，提升城市基礎設施的適應力和抵抗力。2013年，鹿特丹發(fā)布了《鹿特丹適應氣候變化規(guī)劃》，對洪澇災害、極端降雨風險分別提出了對應的適應措施。該規(guī)劃提出優(yōu)化風暴潮屏障、改造公共區(qū)域的適應性、轉移核心基礎設施等措施，最大限度提升防洪能力。
2019年，新西蘭《國家災害韌性戰(zhàn)略》強調(diào)提高國家韌性能力，通過風險管理、災害有效應對和從突發(fā)事件中恢復、不同階段加強投入形成合力，達到促進和增強社區(qū)韌性的目的。在國家韌性框架下《惠靈頓韌性戰(zhàn)略》則對基礎設施韌性建設提出了具體目標和實現(xiàn)方式，要求各級決策者通過增強政府規(guī)制、重新審視城市生命線等方式，對城市韌性目標進行可持續(xù)評估，注重實現(xiàn)適應性、恢復性的目標，如提供干燥和安全的住房、加大應急水資源儲備，提高能源運輸?shù)撵`活性等。2022年8月，新西蘭出臺了首部國家氣候適應規(guī)劃，目標是降低對氣候變化影響的脆弱性，增強適應能力。同時，提出明確的工作計劃，包括提供最新氣候預測數(shù)據(jù)的訪問權限、設計和開發(fā)風險、韌性和氣候適應信息門戶、發(fā)布關于新西蘭氣候變化成本和韌性投資的工作計劃等。
2020年，英國倫敦出臺《倫敦城市韌性戰(zhàn)略》，以系統(tǒng)性評估氣候變化帶來的影響為出發(fā)點，提出韌性的人、韌性的場所和韌性的過程三個維度的行動計劃，以解決城市韌性問題。該戰(zhàn)略尤其強調(diào)科學管理場所韌性這一概念，打造更韌性的基礎設施內(nèi)容，不僅包括設計水循環(huán)系統(tǒng)、加強空間規(guī)劃、規(guī)范基礎設施韌性，提升新建建筑安全標準，也包括加強數(shù)據(jù)虛擬空間利用。該戰(zhàn)略還倡導適應性治理模式，實施城市基礎設施清查行動，用數(shù)據(jù)支持方法在倫敦范圍內(nèi)開展韌性評估，以便作出適應性決策。
盡管各國關注的災害類型有所不同，但在韌性建設上均追求抵御、適應和恢復全過程目標的實現(xiàn)，以提升基礎設施防災抗災減災能力。他們采取政府戰(zhàn)略規(guī)劃、優(yōu)化空間布局、整合功能、韌性評估以及技術創(chuàng)新等做法，為北京探索基礎設施韌性建設帶來諸多啟示。
探索推進城市基礎設施韌性建設的北京路徑
北京市圍繞“四個中心”戰(zhàn)略定位和“建設國際一流的和諧宜居之都”目標的安全需求，從戰(zhàn)略規(guī)劃、空間布局、機制創(chuàng)新、實施標準、技術賦能等方面持續(xù)發(fā)力，在基礎設施韌性建設方面進行創(chuàng)新性實踐，積累了寶貴經(jīng)驗，探索了一條城市基礎設施韌性建設的新路徑。
規(guī)劃引領，統(tǒng)籌推進，完善城市基礎設施韌性建設的制度保障。將韌性理念融入城市規(guī)劃編制與實踐，是國內(nèi)外城市推動韌性建設的共同經(jīng)驗。為了有效應對超大城市面臨的內(nèi)外部風險挑戰(zhàn)，加強城市防災減災能力，北京市于2017年9月率先將強化和提高城市韌性的理念納入《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》。具體來講，北京市從防震減災領域入手，逐步建立起城市基層設施韌性建設的政策協(xié)同體系，先后發(fā)布《關于推進海綿城市建設的實施意見》《關于推進城市安全發(fā)展的實施意見》等文件，并于2021年10月出臺《關于加快推進韌性城市建設的指導意見》，確立了涵蓋空間韌性、工程韌性、管理韌性與社會韌性在內(nèi)的整體性框架。
因地制宜，科學設計，優(yōu)化城市基礎設施韌性建設的空間布局。2017年12月，北京市組織專家以提高城市韌性度為出發(fā)點，編制完成了《北京韌性城市規(guī)劃綱要研究》，明確北京韌性城市規(guī)劃的目標，提出了規(guī)劃體系和管理體制兩方面的具體對策。在規(guī)劃體系方面，進一步強調(diào)嚴控中心城人口和建筑規(guī)模，優(yōu)化城市空間布局，推動基礎設施韌性規(guī)劃落實，增強冗余性、連通性和模塊化設計。在管理體制方面進一步強調(diào)健全城市綜合風險管理體系，構建多級聯(lián)動的綜合管理平臺，提升應急響應能力，推廣多元參與的社會共治模式，培養(yǎng)全民韌性意識。
堅持“讓”“防”“避”的原則，優(yōu)化城市硬件空間布局。在城市重要基礎設施布局方面，要為防控高災害風險“讓”出空間；完善防災分區(qū)、開敞空間，預留應急和留白用地，統(tǒng)籌布局公共安全設施，形成“防”的格局；建設立體疏散救援通道，強化大型體育場館等公共建筑平戰(zhàn)功能轉換，推進綜合型應急避難場所建設，做好“避”的準備。在劃定戰(zhàn)略留白用地的同時，通過設置規(guī)劃人口服務保障系數(shù)，形成基礎設施的冗余量預留。北京市在全市2760平方公里城鄉(xiāng)建設用地范圍內(nèi)統(tǒng)籌劃定了約132平方公里戰(zhàn)略留白用地，并在分區(qū)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫落圖落位，預留應急基礎設施接口，保持隨時處于“冷啟動”狀態(tài)。
統(tǒng)分結合，防范風險，健全城市基礎設施韌性建設的治理機制。在應急管理機構改革后，北京市應急管理局對標“全災種、大應急”任務需求，逐步健全基礎設施風險管理工作機制和標準體系。一方面，在體制機制上堅持統(tǒng)分結合，統(tǒng)籌構建北京市公共安全風險管理體系基本框架，印發(fā)《北京市公共安全風險管理總體實施指南》及城市關鍵基礎設施等分指南。同時，注重強化風險分級分類防控，統(tǒng)籌指導有關部門探索抓好行業(yè)風險管理，指導各區(qū)建立公共安全風險管理機制，開展全面風險評估與更新。譬如，市住建委研發(fā)了北京市房屋建筑和市政基礎設施工程質(zhì)量風險分級管控平臺，通州區(qū)編制了建筑施工、燃氣、城市暴雨等9個公共安全風險管理專項指南等。另一方面，推動開展重要設施目標、重點區(qū)域綜合風險評估與風險防控能力評查，完成水、電、氣、熱、通信、交通等9處重要設施任務的評查試點工作。此外，北京市通過政策試點這一政策工具，對提升基礎設施韌性進行動態(tài)優(yōu)化。北京市從2017年起開展城市安全風險評估（試點）工作，將風險辨識、評估、管控與應急資源整合、應急能力提升一體化推進。承擔水、電、氣、熱、公共交通等城市安全運行的13家國有企業(yè)以及11家市屬公園參與其中，重點清查安全風險源種類、數(shù)量和分布情況，并建立了相應管控機制。
瞄準國際，直面短板，健全城市基礎設施韌性建設的標準體系。北京市按照世界城市定位，針對基礎設施存在的短板，全面提升韌性建設標準，增強安全和抗災能力。2021年11月，北京市發(fā)布《關于加快推進韌性城市建設指導意見》，提出到2025年，要基本形成韌性城市評價指標體系和標準體系。市規(guī)自委將韌性城市建設的規(guī)劃控制及指導要求，納入全市控制性詳細規(guī)劃編制技術標準與成果規(guī)范。切實把韌性城市引導要求融入城市規(guī)劃建設管理中，著力提升城市安全水平。同年12月，《北京市規(guī)劃和自然資源標準體系》正式頒布，其中設置了韌性城市專項，從城市系統(tǒng)和韌性管理兩個維度出發(fā)，構建了12個方面83個績效指標的韌性城市評價指標體系，包含城市軌道交通安全防范系統(tǒng)技術要求、鐵路工程抗震設計規(guī)范、城市配電網(wǎng)規(guī)劃設計導則、城市供熱規(guī)劃規(guī)范、城市基礎設施工程人民防空防護設計標準等具體內(nèi)容。
數(shù)智賦能，場景牽引，構筑城市基礎設施韌性建設的監(jiān)測預警體系。大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術的發(fā)展與運用，有助于持續(xù)提升災害監(jiān)測預警能力，為基礎設施韌性建設提供了賦能工具。北京通州副中心以推進城市“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設為基礎，集成各領域各行業(yè)已建的監(jiān)測預警系統(tǒng)及監(jiān)控資源，完善城市安全監(jiān)測感知預警體系，實現(xiàn)對燃氣、供排水、熱力、綜合管廊等城市生命線安全風險的實時監(jiān)測。懷柔區(qū)韌性城市綜合運行監(jiān)測中心作為推進韌性城市建設的重要應用場景，構建了地下燃氣管網(wǎng)、非居民用戶、居民家庭用戶的全方位燃氣監(jiān)測預警體系，建立了“前端感知—風險定位—專業(yè)評估—預警聯(lián)動”城市安全精細化治理的創(chuàng)新模式，為基礎設施韌性管理、預警預報和輔助決策等提供了有力支撐。
（本文是北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心重點項目“優(yōu)化國家應急管理能力體系建設研究”〈20LLGLB042〉階段性成果）
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（作者簡介：朱偉，北京市科學技術研究院科研處處長，城市系統(tǒng)工程研究所所長，北京市地下管線協(xié)會理事長，研究員；李芳，北京市科學技術研究院城市系統(tǒng)工程研究所副研究員）