[摘要] 城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是提升城市防災(zāi)減災(zāi)能力的必然選擇，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。“十四五”時期，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，將安全思維貫穿于城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的全過程，學習借鑒各國主要城市韌性建設(shè)經(jīng)驗，著力解決好基礎(chǔ)設(shè)施的抵抗力、適應(yīng)力和恢復(fù)力問題，從戰(zhàn)略規(guī)劃、空間布局、機制創(chuàng)新、實施標準、技術(shù)賦能五個方面系統(tǒng)推進，探索北京基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的新路徑。
[關(guān)鍵詞] 城市基礎(chǔ)設(shè)施；韌性城市；防災(zāi)減災(zāi)
[中圖分類號] D035.29 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2023）10-0047-04
基礎(chǔ)設(shè)施是保障城市安全運行的重要基礎(chǔ)，韌性建設(shè)是提升城市基礎(chǔ)設(shè)施安全水平的關(guān)鍵。黨的二十大明確指出：“加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。”《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標的建議》提出：“增強城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市。”2021年，北京市印發(fā)《關(guān)于加快推進韌性城市建設(shè)的指導意見》，確定了北京加強基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的具體目標。
北京作為國際化大都市，人口規(guī)模龐大，水、電、氣、熱等各類城市基礎(chǔ)設(shè)施負荷壓力日益增大。城市基礎(chǔ)設(shè)施一旦受損，將嚴重影響社會運行秩序和經(jīng)濟發(fā)展。近年來，受全球極端天氣事件影響，北京多次遭遇強降雨，洪澇災(zāi)害和地質(zhì)災(zāi)害時有發(fā)生，各類承災(zāi)體暴露度、集中度、脆弱性不斷增加，城市基礎(chǔ)設(shè)施面臨較大考驗。面對城市化和非常規(guī)重大自然災(zāi)害帶來的挑戰(zhàn)，如何保障城市運行功能，提升基礎(chǔ)設(shè)施的抵抗力、適應(yīng)力和恢復(fù)力，有效化解和抵御災(zāi)害沖擊，增強城市韌性，是城市管理決策者和應(yīng)急管理學界共同關(guān)注的重點議題。
推進城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的必要性和緊迫性
習近平總書記多次強調(diào)：“把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程。”北京具有特殊功能定位，人口和生產(chǎn)要素高度聚集，生活空間與承災(zāi)體高度關(guān)聯(lián)，城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)牽一發(fā)而動全身。因此，必須牢牢將安全思維貫穿于城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的全過程。
加強城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)是落實總體國家安全觀的發(fā)展要求?；A(chǔ)設(shè)施是城市生命線系統(tǒng)、交通動脈系統(tǒng)、防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)的重要物理承載體，是城市安全和發(fā)展的物質(zhì)保障。城市基礎(chǔ)設(shè)施安全關(guān)乎經(jīng)濟安全、社會安全、生態(tài)安全，是國家安全的重要組成部分。加強基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)，必須遵循系統(tǒng)思維和方法，落實“大安全”理念，阻斷不同領(lǐng)域風險轉(zhuǎn)化和交叉感染。堅持以總體國家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計、空間布局和工程韌性，推進災(zāi)害防御工程建設(shè)和海綿城市建設(shè)。
加強城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)是堅持“以人民為中心”發(fā)展思想的內(nèi)在要求。黨的二十大提出打造宜居城市和韌性城市。習近平總書記指出要更好推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居。安全是最基本的民生，城市安全是人民群眾幸福生活的基礎(chǔ)。超大城市在推動經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。但隨著人口和經(jīng)濟活動聚集程度的提高，城市發(fā)生安全風險的概率也在增加，各類自然災(zāi)害和突發(fā)公共事件隨時都可能威脅人們健康和安全。加強基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)，是將人民的安全需求與城市發(fā)展融為一體，以一種更精細的方式建立高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施韌性體系，要求抗震救災(zāi)、防洪排澇、地質(zhì)災(zāi)害防治、生態(tài)修復(fù)等重點防災(zāi)減災(zāi)安全體系更加符合人們安全需求。
推進城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的他山之石
當前，北京市基礎(chǔ)設(shè)施韌性能力與防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)需求還有一定差距。部分地區(qū)仍有老舊危房，其抗震能力較差；城市防洪排澇設(shè)施、蓄滯洪區(qū)設(shè)計標準有限，難以對抗自然災(zāi)害；森林防火設(shè)施相對滯后，應(yīng)急避難場所建設(shè)明顯不足。國外對韌性城市的研究和建設(shè)起步較早，各國主要城市積累了豐富的實踐經(jīng)驗。為適應(yīng)全球災(zāi)害發(fā)展變化、抵御重大災(zāi)害沖擊，世界各國從基礎(chǔ)設(shè)施的抵抗力、適應(yīng)力和恢復(fù)力方面，提出了不同方案。在組織先行、規(guī)劃引領(lǐng)、硬軟結(jié)合、分散布局、技術(shù)支撐、應(yīng)急體系等方面，探索和積累了許多可供學習借鑒的做法。
2008年，荷蘭鹿特丹制定《鹿特丹氣候防護計劃》，重點在洪水管理、適應(yīng)性建筑和城市水系統(tǒng)等方面開展研究。鹿特丹提出給水空間規(guī)劃，一方面修建攔海大壩抵御海水侵襲，另一方面實施還地于河建設(shè)，拓寬河道空間防止洪水外溢。同時，基于自然解決方案和技術(shù)創(chuàng)新，為城市建筑所有者和使用者提供韌性建設(shè)的選擇方案，如以不同顏色將建筑屋頂功能區(qū)分為植被覆蓋、調(diào)蓄雨水、可持續(xù)能源和可積極使用四種，這樣可以因地制宜，有效緩解雨水、洪水災(zāi)害帶來的沖擊，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施的適應(yīng)力和抵抗力。2013年，鹿特丹發(fā)布了《鹿特丹適應(yīng)氣候變化規(guī)劃》，對洪澇災(zāi)害、極端降雨風險分別提出了對應(yīng)的適應(yīng)措施。該規(guī)劃提出優(yōu)化風暴潮屏障、改造公共區(qū)域的適應(yīng)性、轉(zhuǎn)移核心基礎(chǔ)設(shè)施等措施，最大限度提升防洪能力。
2019年，新西蘭《國家災(zāi)害韌性戰(zhàn)略》強調(diào)提高國家韌性能力，通過風險管理、災(zāi)害有效應(yīng)對和從突發(fā)事件中恢復(fù)、不同階段加強投入形成合力，達到促進和增強社區(qū)韌性的目的。在國家韌性框架下《惠靈頓韌性戰(zhàn)略》則對基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)提出了具體目標和實現(xiàn)方式，要求各級決策者通過增強政府規(guī)制、重新審視城市生命線等方式，對城市韌性目標進行可持續(xù)評估，注重實現(xiàn)適應(yīng)性、恢復(fù)性的目標，如提供干燥和安全的住房、加大應(yīng)急水資源儲備，提高能源運輸?shù)撵`活性等。2022年8月，新西蘭出臺了首部國家氣候適應(yīng)規(guī)劃，目標是降低對氣候變化影響的脆弱性，增強適應(yīng)能力。同時，提出明確的工作計劃，包括提供最新氣候預(yù)測數(shù)據(jù)的訪問權(quán)限、設(shè)計和開發(fā)風險、韌性和氣候適應(yīng)信息門戶、發(fā)布關(guān)于新西蘭氣候變化成本和韌性投資的工作計劃等。
2020年，英國倫敦出臺《倫敦城市韌性戰(zhàn)略》，以系統(tǒng)性評估氣候變化帶來的影響為出發(fā)點，提出韌性的人、韌性的場所和韌性的過程三個維度的行動計劃，以解決城市韌性問題。該戰(zhàn)略尤其強調(diào)科學管理場所韌性這一概念，打造更韌性的基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)容，不僅包括設(shè)計水循環(huán)系統(tǒng)、加強空間規(guī)劃、規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施韌性，提升新建建筑安全標準，也包括加強數(shù)據(jù)虛擬空間利用。該戰(zhàn)略還倡導適應(yīng)性治理模式，實施城市基礎(chǔ)設(shè)施清查行動，用數(shù)據(jù)支持方法在倫敦范圍內(nèi)開展韌性評估，以便作出適應(yīng)性決策。
盡管各國關(guān)注的災(zāi)害類型有所不同，但在韌性建設(shè)上均追求抵御、適應(yīng)和恢復(fù)全過程目標的實現(xiàn)，以提升基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力。他們采取政府戰(zhàn)略規(guī)劃、優(yōu)化空間布局、整合功能、韌性評估以及技術(shù)創(chuàng)新等做法，為北京探索基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)帶來諸多啟示。
探索推進城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的北京路徑
北京市圍繞“四個中心”戰(zhàn)略定位和“建設(shè)國際一流的和諧宜居之都”目標的安全需求，從戰(zhàn)略規(guī)劃、空間布局、機制創(chuàng)新、實施標準、技術(shù)賦能等方面持續(xù)發(fā)力，在基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)方面進行創(chuàng)新性實踐，積累了寶貴經(jīng)驗，探索了一條城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的新路徑。
規(guī)劃引領(lǐng)，統(tǒng)籌推進，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的制度保障。將韌性理念融入城市規(guī)劃編制與實踐，是國內(nèi)外城市推動韌性建設(shè)的共同經(jīng)驗。為了有效應(yīng)對超大城市面臨的內(nèi)外部風險挑戰(zhàn)，加強城市防災(zāi)減災(zāi)能力，北京市于2017年9月率先將強化和提高城市韌性的理念納入《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》。具體來講，北京市從防震減災(zāi)領(lǐng)域入手，逐步建立起城市基層設(shè)施韌性建設(shè)的政策協(xié)同體系，先后發(fā)布《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的實施意見》《關(guān)于推進城市安全發(fā)展的實施意見》等文件，并于2021年10月出臺《關(guān)于加快推進韌性城市建設(shè)的指導意見》，確立了涵蓋空間韌性、工程韌性、管理韌性與社會韌性在內(nèi)的整體性框架。
因地制宜，科學設(shè)計，優(yōu)化城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的空間布局。2017年12月，北京市組織專家以提高城市韌性度為出發(fā)點，編制完成了《北京韌性城市規(guī)劃綱要研究》，明確北京韌性城市規(guī)劃的目標，提出了規(guī)劃體系和管理體制兩方面的具體對策。在規(guī)劃體系方面，進一步強調(diào)嚴控中心城人口和建筑規(guī)模，優(yōu)化城市空間布局，推動基礎(chǔ)設(shè)施韌性規(guī)劃落實，增強冗余性、連通性和模塊化設(shè)計。在管理體制方面進一步強調(diào)健全城市綜合風險管理體系，構(gòu)建多級聯(lián)動的綜合管理平臺，提升應(yīng)急響應(yīng)能力，推廣多元參與的社會共治模式，培養(yǎng)全民韌性意識。
堅持“讓”“防”“避”的原則，優(yōu)化城市硬件空間布局。在城市重要基礎(chǔ)設(shè)施布局方面，要為防控高災(zāi)害風險“讓”出空間；完善防災(zāi)分區(qū)、開敞空間，預(yù)留應(yīng)急和留白用地，統(tǒng)籌布局公共安全設(shè)施，形成“防”的格局；建設(shè)立體疏散救援通道，強化大型體育場館等公共建筑平戰(zhàn)功能轉(zhuǎn)換，推進綜合型應(yīng)急避難場所建設(shè)，做好“避”的準備。在劃定戰(zhàn)略留白用地的同時，通過設(shè)置規(guī)劃人口服務(wù)保障系數(shù)，形成基礎(chǔ)設(shè)施的冗余量預(yù)留。北京市在全市2760平方公里城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)統(tǒng)籌劃定了約132平方公里戰(zhàn)略留白用地，并在分區(qū)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫落圖落位，預(yù)留應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施接口，保持隨時處于“冷啟動”狀態(tài)。
統(tǒng)分結(jié)合，防范風險，健全城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的治理機制。在應(yīng)急管理機構(gòu)改革后，北京市應(yīng)急管理局對標“全災(zāi)種、大應(yīng)急”任務(wù)需求，逐步健全基礎(chǔ)設(shè)施風險管理工作機制和標準體系。一方面，在體制機制上堅持統(tǒng)分結(jié)合，統(tǒng)籌構(gòu)建北京市公共安全風險管理體系基本框架，印發(fā)《北京市公共安全風險管理總體實施指南》及城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等分指南。同時，注重強化風險分級分類防控，統(tǒng)籌指導有關(guān)部門探索抓好行業(yè)風險管理，指導各區(qū)建立公共安全風險管理機制，開展全面風險評估與更新。譬如，市住建委研發(fā)了北京市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量風險分級管控平臺，通州區(qū)編制了建筑施工、燃氣、城市暴雨等9個公共安全風險管理專項指南等。另一方面，推動開展重要設(shè)施目標、重點區(qū)域綜合風險評估與風險防控能力評查，完成水、電、氣、熱、通信、交通等9處重要設(shè)施任務(wù)的評查試點工作。此外，北京市通過政策試點這一政策工具，對提升基礎(chǔ)設(shè)施韌性進行動態(tài)優(yōu)化。北京市從2017年起開展城市安全風險評估（試點）工作，將風險辨識、評估、管控與應(yīng)急資源整合、應(yīng)急能力提升一體化推進。承擔水、電、氣、熱、公共交通等城市安全運行的13家國有企業(yè)以及11家市屬公園參與其中，重點清查安全風險源種類、數(shù)量和分布情況，并建立了相應(yīng)管控機制。
瞄準國際，直面短板，健全城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的標準體系。北京市按照世界城市定位，針對基礎(chǔ)設(shè)施存在的短板，全面提升韌性建設(shè)標準，增強安全和抗災(zāi)能力。2021年11月，北京市發(fā)布《關(guān)于加快推進韌性城市建設(shè)指導意見》，提出到2025年，要基本形成韌性城市評價指標體系和標準體系。市規(guī)自委將韌性城市建設(shè)的規(guī)劃控制及指導要求，納入全市控制性詳細規(guī)劃編制技術(shù)標準與成果規(guī)范。切實把韌性城市引導要求融入城市規(guī)劃建設(shè)管理中，著力提升城市安全水平。同年12月，《北京市規(guī)劃和自然資源標準體系》正式頒布，其中設(shè)置了韌性城市專項，從城市系統(tǒng)和韌性管理兩個維度出發(fā)，構(gòu)建了12個方面83個績效指標的韌性城市評價指標體系，包含城市軌道交通安全防范系統(tǒng)技術(shù)要求、鐵路工程抗震設(shè)計規(guī)范、城市配電網(wǎng)規(guī)劃設(shè)計導則、城市供熱規(guī)劃規(guī)范、城市基礎(chǔ)設(shè)施工程人民防空防護設(shè)計標準等具體內(nèi)容。
數(shù)智賦能，場景牽引，構(gòu)筑城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的監(jiān)測預(yù)警體系。大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)的發(fā)展與運用，有助于持續(xù)提升災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警能力，為基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)提供了賦能工具。北京通州副中心以推進城市“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)為基礎(chǔ)，集成各領(lǐng)域各行業(yè)已建的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)及監(jiān)控資源，完善城市安全監(jiān)測感知預(yù)警體系，實現(xiàn)對燃氣、供排水、熱力、綜合管廊等城市生命線安全風險的實時監(jiān)測。懷柔區(qū)韌性城市綜合運行監(jiān)測中心作為推進韌性城市建設(shè)的重要應(yīng)用場景，構(gòu)建了地下燃氣管網(wǎng)、非居民用戶、居民家庭用戶的全方位燃氣監(jiān)測預(yù)警體系，建立了“前端感知—風險定位—專業(yè)評估—預(yù)警聯(lián)動”城市安全精細化治理的創(chuàng)新模式，為基礎(chǔ)設(shè)施韌性管理、預(yù)警預(yù)報和輔助決策等提供了有力支撐。
（本文是北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心重點項目“優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)研究”〈20LLGLB042〉階段性成果）
[參考文獻]
[1]中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要[M].北京：人民出版社，2021.
[2]王宏偉.完善我國城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急管理模式：應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的視角[J].防災(zāi)科技學院學報，2014，（6）.
[3]富強.抓住風險管理主線推動實現(xiàn)綜合減災(zāi)[N].中國應(yīng)急管理報，2023-05-19.
[4]路林.北京城市總體規(guī)劃中韌性城市建設(shè)的戰(zhàn)略謀劃和系統(tǒng)構(gòu)建[J].城市與減災(zāi)，2022，（5）.
[5]朱正威，劉瑩瑩，楊洋.韌性治理：中國韌性城市建設(shè)的實踐與探索[J].公共管理與政策評論，2021，（10）.
（作者簡介：朱偉，北京市科學技術(shù)研究院科研處處長，城市系統(tǒng)工程研究所所長，北京市地下管線協(xié)會理事長，研究員；李芳，北京市科學技術(shù)研究院城市系統(tǒng)工程研究所副研究員）