一般認為，新型舉國體制是指“以國家發(fā)展和國家安全為最高目標，科學統(tǒng)籌、集中力量、優(yōu)化機制、協(xié)同攻關，以現(xiàn)代化重大創(chuàng)新工程聚焦國家戰(zhàn)略制高點，著力提升我國綜合競爭力、保障實現(xiàn)國家安全的創(chuàng)新發(fā)展體制安排”。舉國體制并非新鮮事物。從1949年開始，中央就嘗試利用各種行政手段和政策法規(guī)，將“集中力量辦大事”作為原則，舉全國、全社會之人力、物力、財力，進行政治動員和物資調(diào)配，以實現(xiàn)國家利益為最終目標。
改革開放之后，舉國體制一度僅在科技攻關、體育競賽等領域被提及。十八大之后，中央多次以文件的形式提出建立“新型舉國體制”的要求。2012年《關于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設的意見》提出，“探索社會主義市場經(jīng)濟條件下的舉國體制”“注重發(fā)揮新型舉國體制在實施國家科技重大專項中的作用”；2016年《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》強調(diào)，“探索社會主義市場經(jīng)濟條件下科技創(chuàng)新的新型舉國體制”；2019年召開的黨的十九屆四中全會再度要求，“構建社會主義市場經(jīng)濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”。
在新形勢下，如何調(diào)動和激發(fā)各參與主體的積極性和創(chuàng)造力，進而形成全社會、多部門、跨領域協(xié)同作戰(zhàn)的場面，更好地發(fā)揮新型舉國體制的制度優(yōu)勢，是當前各部門重點關注與思考的問題。我們認為，新型舉國體制要從理論落到實踐，需要充分發(fā)揮國有企業(yè)的主導作用，加強企業(yè)的黨組織建設，為我國經(jīng)濟社會的全面發(fā)展提供根本保障。
新型舉國體制的特點在于
強調(diào)市場機制的作用
在建立社會主義國家的道路上，我國曾借鑒蘇聯(lián)模式，構建一套管理權限高度集中的經(jīng)濟體制，通過行政機關自上而下發(fā)布指令，對財政收支、物資調(diào)度、現(xiàn)金分配進行統(tǒng)一管理，將有限的資本、技術、人才等資源整合到工業(yè)化的戰(zhàn)略上，呼應了生產(chǎn)力發(fā)展的需求。國家機關作為經(jīng)濟生活的組織者和調(diào)節(jié)者，對經(jīng)濟活動進行宏觀的管理協(xié)調(diào)，保持各個部門之間必要的比例關系，尤其是在計劃方法、指標體系、決策咨詢、收支平衡等方面進行了深入的探索，這是我國集中力量辦大事的歷史前提與邏輯起點。
改革開放后，在如何發(fā)揮舉國體制的問題上，中央進行一系列理念調(diào)整和政策設計。黨和政府認識到，國家的重大戰(zhàn)略需求完全依靠行政方式，或者統(tǒng)統(tǒng)交給市場決定，都是不可取的。中國特色的新型舉國體制，就應當讓政府這只看得見的手和市場這只看不見的手都“硬起來”，克服傳統(tǒng)舉國體制下政府包攬一切的問題，并限制和調(diào)節(jié)資本的過度逐利性，實現(xiàn)市場配置和政府調(diào)控的有機結(jié)合。黨的十八屆三中全會強調(diào)，經(jīng)濟體制改革的“核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，既要善于利用市場手段，又能夠利用政府集中優(yōu)勢資源辦大事。
與傳統(tǒng)舉國體制相比，近年來所提出的新型舉國體制具有三個方面的特點：
首先，新型舉國體制強化市場機制的作用，通過市場機制反映資源的供求狀況，有效進行生產(chǎn)和流通方面的調(diào)節(jié)，運用市場方式和經(jīng)濟手段來解決預算投入、利益分配等問題。實現(xiàn)生產(chǎn)要素和資源的有效配置。市場機制還能夠促進各個主體之間展開競爭，用競爭來調(diào)節(jié)市場運行，以此提高生產(chǎn)效率，推進技術進步。
其次，新型舉國體制要求打破政府單一主體的管理和參與模式，充分發(fā)揮企業(yè)在技術創(chuàng)新中的主體作用，建立以市場為導向、企業(yè)為主體、政策為引導的創(chuàng)新體系，使企業(yè)成為創(chuàng)新要素集成、科技成果轉(zhuǎn)化的生力軍，尤其提出要在核心關鍵技術的研發(fā)攻關上賦予企業(yè)充分的自主權，鼓勵企業(yè)建立研發(fā)機構，加大研發(fā)投入，開展原創(chuàng)性研究，促進創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚。
其三，新型舉國體制的理想形態(tài)，是建立政府、企業(yè)、高校、研發(fā)機構及用戶共同參與的“政產(chǎn)學研用”五位一體的協(xié)同創(chuàng)新模式，將國家的重大科技創(chuàng)新戰(zhàn)略、目標考核、社會動員、資源配置與運用市場激勵機制有機結(jié)合，共同發(fā)揮優(yōu)勢作用，形成具有激勵性、系統(tǒng)性的產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新研發(fā)環(huán)境。
中央強調(diào)，我們最大的優(yōu)勢是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事。這是我們成就事業(yè)的重要法寶。過去我們?nèi)〉弥卮罂萍纪黄埔揽窟@一法寶，今天我們推進科技創(chuàng)新跨越也要依靠這一法寶，形成社會主義市場經(jīng)濟條件下集中力量辦大事的新機制。在這里，以“集中力量辦大事”為特色的舉國體制，是我國長期以來的優(yōu)良傳統(tǒng)，理應充分發(fā)揚。“協(xié)同攻關”的主體，則包括全社會的各種資源和力量。政府居中統(tǒng)籌聯(lián)絡的作用應當堅持，但并不意味著政府包打一切，而是需要推動“政產(chǎn)學研用”各方共同參與，將物質(zhì)資源和精神意志集中于特定的戰(zhàn)略目標，釋放科技和生產(chǎn)力潛能，攻堅克難。
發(fā)揮企業(yè)主體作用
打造“央企/國企+”的創(chuàng)新平臺
當前，在構建新型舉國體制的過程中，日益體現(xiàn)出一些矛盾張力的元素。新型舉國體制倡導“集中力量辦大事”，中央發(fā)起的自上而下的政府行為，動員和調(diào)配各方力量，解決特定的戰(zhàn)略目標。問題在于，各方力量多為獨立的參與主體，與政府之間僅有間接的行政隸屬關系，具有資源碎片化的特征。依靠契約或協(xié)議而實現(xiàn)委托代理關系，無形中提高了交易成本。同時，在市場經(jīng)濟的激烈競爭之下，不少參與主體自負盈虧，承擔著較高的運營成本，或面臨較大的政策風險和市場風險，嚴重影響了科技創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級的積極性。理想狀態(tài)下的“政產(chǎn)學研用”五位一體的協(xié)同創(chuàng)新模式，時常出現(xiàn)政府積極投入，其他主體態(tài)度消極的局面，無法形成“一個拳頭”的合力，這對于推進產(chǎn)業(yè)基礎高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化，突破攻堅難度大、投入周期長的科研戰(zhàn)略瓶頸，將會產(chǎn)生難以估量的負面效果。
我們認為，中央企業(yè)或大型國有企業(yè)，理應擔當創(chuàng)新協(xié)作的平臺重任，使新型舉國體制有“抓手”。國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎和政治基礎，是黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量，在關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的主要行業(yè)和關鍵領域占據(jù)支配地位。國有企業(yè)由國家對其資本擁有所有權或者控制權，政府的意志和利益決定了國有企業(yè)的行為。這一特征使其能夠遵循政治目標，承擔重要的、非常規(guī)的戰(zhàn)略任務，保障舉國體制的落地。舉國體制所應對的長周期、高風險、高不確定性特征，使民營企業(yè)等體制外參與主體難以承受持續(xù)性地高強度研發(fā)。國有企業(yè)從制度起點上，就與國家戰(zhàn)略同頻共振，將社會主義現(xiàn)代化國家建設的發(fā)展目標內(nèi)化在企業(yè)文化之中，能夠基于國家使命，在戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、支柱性產(chǎn)業(yè)及科技攻關項目研究中，實現(xiàn)“集中力量辦大事”，避免短期行為，樹立全局意識。
另一方面，國有企業(yè)又具有市場化運作的一面。十八大以來，國有企業(yè)遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，推進政企分開、政資分開、所有權與經(jīng)營權分離，使國有企業(yè)逐步成為依法自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場主體，通過充分挖掘自身人、財、物的潛力，提高企業(yè)經(jīng)營效率。在新發(fā)展階段，國有企業(yè)改革發(fā)展已經(jīng)取得了巨大成就，日益適應市場經(jīng)濟體制，具備了為中國人民“強起來”做出巨大貢獻的充分條件。
國企本身的市場化運作，使其能夠及時捕捉到市場需求，整合各類資源，吸引民營企業(yè)、高等院校、科研機構、國家實驗室、用戶等廣泛參與，形成“央企/國企+”的創(chuàng)新聯(lián)合體，強化專業(yè)化協(xié)作和配套能力，集中力量攻關重大課題，增加微觀活力，形成突破核心技術的強大體系支撐。為此，國有企業(yè)應當圍繞技術創(chuàng)新進行資本布局，強化基礎研究投入，積極探索市場經(jīng)濟條件下的新型舉國體制模式，特別是要著力打造科技創(chuàng)新的核心平臺，組織協(xié)調(diào)各方力量攻關克難，大力推進面向市場領域中的交叉融合與原始創(chuàng)新，實現(xiàn)要素集成、流程優(yōu)化、技術研發(fā)、人才培育等復合型戰(zhàn)略目標，從而提高中國的工業(yè)基礎能力，提升產(chǎn)業(yè)鏈水平，使之成為構建新發(fā)展格局的原創(chuàng)技術策源地。
為了能夠充分發(fā)揮國有企業(yè)的創(chuàng)新平臺功能，政府需要進一步完善科技創(chuàng)新政策，加強創(chuàng)新服務供給，在科研項目、資金扶持等方面給予平臺支持，并給予相應的容錯空間。同時做好區(qū)塊鏈、人工智能、移動通信等技術的研發(fā)工作，通過建設“大系統(tǒng)、大平臺、大數(shù)據(jù)”，全力打通“數(shù)據(jù)壁壘”，加快構建暢通便捷統(tǒng)一的信息應用網(wǎng)絡，推動國有企業(yè)和其他創(chuàng)新主體之間的多元協(xié)同和深度融合，形成一大批高水平的創(chuàng)新聯(lián)合體，充分調(diào)動“政產(chǎn)學研用”的多方資源優(yōu)勢，以此釋放新型舉國體制的優(yōu)勢活力。
當前，我國經(jīng)濟正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關期，需要最大限度整合社會資源，貫徹“集中力量辦大事”的原則，突破戰(zhàn)略性前瞻性關鍵核心技術，提升系統(tǒng)集成能力和自主創(chuàng)新能力，集中攻關“卡脖子”難題。各管一攤、各自為戰(zhàn)的做法已不可行，亟須通過項目合作、產(chǎn)業(yè)共建、搭建聯(lián)盟等方式，打造創(chuàng)新聯(lián)合體，形成工程項目、應用研究和技術研究“三位一體”的科創(chuàng)平臺。在此過程中，國有企業(yè)應當作為新型舉國體制的探索者、組織者和引領者，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量，發(fā)揮市場資源配置作用，激發(fā)各類主體參與經(jīng)濟社會的建設，形成“勁往一處使”的強大合力，打造“央企/國企+”創(chuàng)新聯(lián)合體。在此過程中，堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，充分發(fā)揮黨的強大動員能力和高效組織能力，使新型舉國體制成為實施重大國家戰(zhàn)略、推動重大科技創(chuàng)新、為人民群眾提供更多“硬核”產(chǎn)品的重要途徑。
（作者單位：中國社會科學院經(jīng)濟研究所）
