一般認(rèn)為，新型舉國(guó)體制是指“以國(guó)家發(fā)展和國(guó)家安全為最高目標(biāo)，科學(xué)統(tǒng)籌、集中力量、優(yōu)化機(jī)制、協(xié)同攻關(guān)，以現(xiàn)代化重大創(chuàng)新工程聚焦國(guó)家戰(zhàn)略制高點(diǎn)，著力提升我國(guó)綜合競(jìng)爭(zhēng)力、保障實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全的創(chuàng)新發(fā)展體制安排”。舉國(guó)體制并非新鮮事物。從1949年開(kāi)始，中央就嘗試?yán)酶鞣N行政手段和政策法規(guī)，將“集中力量辦大事”作為原則，舉全國(guó)、全社會(huì)之人力、物力、財(cái)力，進(jìn)行政治動(dòng)員和物資調(diào)配，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益為最終目標(biāo)。
改革開(kāi)放之后，舉國(guó)體制一度僅在科技攻關(guān)、體育競(jìng)賽等領(lǐng)域被提及。十八大之后，中央多次以文件的形式提出建立“新型舉國(guó)體制”的要求。2012年《關(guān)于深化科技體制改革加快國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見(jiàn)》提出，“探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的舉國(guó)體制”“注重發(fā)揮新型舉國(guó)體制在實(shí)施國(guó)家科技重大專項(xiàng)中的作用”；2016年《“十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，“探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下科技創(chuàng)新的新型舉國(guó)體制”；2019年召開(kāi)的黨的十九屆四中全會(huì)再度要求，“構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制”。
在新形勢(shì)下，如何調(diào)動(dòng)和激發(fā)各參與主體的積極性和創(chuàng)造力，進(jìn)而形成全社會(huì)、多部門、跨領(lǐng)域協(xié)同作戰(zhàn)的場(chǎng)面，更好地發(fā)揮新型舉國(guó)體制的制度優(yōu)勢(shì)，是當(dāng)前各部門重點(diǎn)關(guān)注與思考的問(wèn)題。我們認(rèn)為，新型舉國(guó)體制要從理論落到實(shí)踐，需要充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)企業(yè)的黨組織建設(shè)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展提供根本保障。
新型舉國(guó)體制的特點(diǎn)在于
強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用
在建立社會(huì)主義國(guó)家的道路上，我國(guó)曾借鑒蘇聯(lián)模式，構(gòu)建一套管理權(quán)限高度集中的經(jīng)濟(jì)體制，通過(guò)行政機(jī)關(guān)自上而下發(fā)布指令，對(duì)財(cái)政收支、物資調(diào)度、現(xiàn)金分配進(jìn)行統(tǒng)一管理，將有限的資本、技術(shù)、人才等資源整合到工業(yè)化的戰(zhàn)略上，呼應(yīng)了生產(chǎn)力發(fā)展的需求。國(guó)家機(jī)關(guān)作為經(jīng)濟(jì)生活的組織者和調(diào)節(jié)者，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行宏觀的管理協(xié)調(diào)，保持各個(gè)部門之間必要的比例關(guān)系，尤其是在計(jì)劃方法、指標(biāo)體系、決策咨詢、收支平衡等方面進(jìn)行了深入的探索，這是我國(guó)集中力量辦大事的歷史前提與邏輯起點(diǎn)。
改革開(kāi)放后，在如何發(fā)揮舉國(guó)體制的問(wèn)題上，中央進(jìn)行一系列理念調(diào)整和政策設(shè)計(jì)。黨和政府認(rèn)識(shí)到，國(guó)家的重大戰(zhàn)略需求完全依靠行政方式，或者統(tǒng)統(tǒng)交給市場(chǎng)決定，都是不可取的。中國(guó)特色的新型舉國(guó)體制，就應(yīng)當(dāng)讓政府這只看得見(jiàn)的手和市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手都“硬起來(lái)”，克服傳統(tǒng)舉國(guó)體制下政府包攬一切的問(wèn)題，并限制和調(diào)節(jié)資本的過(guò)度逐利性，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置和政府調(diào)控的有機(jī)結(jié)合。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)體制改革的“核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，既要善于利用市場(chǎng)手段，又能夠利用政府集中優(yōu)勢(shì)資源辦大事。
與傳統(tǒng)舉國(guó)體制相比，近年來(lái)所提出的新型舉國(guó)體制具有三個(gè)方面的特點(diǎn)：
首先，新型舉國(guó)體制強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制的作用，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制反映資源的供求狀況，有效進(jìn)行生產(chǎn)和流通方面的調(diào)節(jié)，運(yùn)用市場(chǎng)方式和經(jīng)濟(jì)手段來(lái)解決預(yù)算投入、利益分配等問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素和資源的有效配置。市場(chǎng)機(jī)制還能夠促進(jìn)各個(gè)主體之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，用競(jìng)爭(zhēng)來(lái)調(diào)節(jié)市場(chǎng)運(yùn)行，以此提高生產(chǎn)效率，推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。
其次，新型舉國(guó)體制要求打破政府單一主體的管理和參與模式，充分發(fā)揮企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體作用，建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向、企業(yè)為主體、政策為引導(dǎo)的創(chuàng)新體系，使企業(yè)成為創(chuàng)新要素集成、科技成果轉(zhuǎn)化的生力軍，尤其提出要在核心關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)攻關(guān)上賦予企業(yè)充分的自主權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)建立研發(fā)機(jī)構(gòu)，加大研發(fā)投入，開(kāi)展原創(chuàng)性研究，促進(jìn)創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚。
其三，新型舉國(guó)體制的理想形態(tài)，是建立政府、企業(yè)、高校、研發(fā)機(jī)構(gòu)及用戶共同參與的“政產(chǎn)學(xué)研用”五位一體的協(xié)同創(chuàng)新模式，將國(guó)家的重大科技創(chuàng)新戰(zhàn)略、目標(biāo)考核、社會(huì)動(dòng)員、資源配置與運(yùn)用市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，共同發(fā)揮優(yōu)勢(shì)作用，形成具有激勵(lì)性、系統(tǒng)性的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)環(huán)境。
中央強(qiáng)調(diào)，我們最大的優(yōu)勢(shì)是我國(guó)社會(huì)主義制度能夠集中力量辦大事。這是我們成就事業(yè)的重要法寶。過(guò)去我們?nèi)〉弥卮罂萍纪黄埔揽窟@一法寶，今天我們推進(jìn)科技創(chuàng)新跨越也要依靠這一法寶，形成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下集中力量辦大事的新機(jī)制。在這里，以“集中力量辦大事”為特色的舉國(guó)體制，是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的優(yōu)良傳統(tǒng)，理應(yīng)充分發(fā)揚(yáng)。“協(xié)同攻關(guān)”的主體，則包括全社會(huì)的各種資源和力量。政府居中統(tǒng)籌聯(lián)絡(luò)的作用應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持，但并不意味著政府包打一切，而是需要推動(dòng)“政產(chǎn)學(xué)研用”各方共同參與，將物質(zhì)資源和精神意志集中于特定的戰(zhàn)略目標(biāo)，釋放科技和生產(chǎn)力潛能，攻堅(jiān)克難。
發(fā)揮企業(yè)主體作用
打造“央企/國(guó)企+”的創(chuàng)新平臺(tái)
當(dāng)前，在構(gòu)建新型舉國(guó)體制的過(guò)程中，日益體現(xiàn)出一些矛盾張力的元素。新型舉國(guó)體制倡導(dǎo)“集中力量辦大事”，中央發(fā)起的自上而下的政府行為，動(dòng)員和調(diào)配各方力量，解決特定的戰(zhàn)略目標(biāo)。問(wèn)題在于，各方力量多為獨(dú)立的參與主體，與政府之間僅有間接的行政隸屬關(guān)系，具有資源碎片化的特征。依靠契約或協(xié)議而實(shí)現(xiàn)委托代理關(guān)系，無(wú)形中提高了交易成本。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的激烈競(jìng)爭(zhēng)之下，不少參與主體自負(fù)盈虧，承擔(dān)著較高的運(yùn)營(yíng)成本，或面臨較大的政策風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響了科技創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級(jí)的積極性。理想狀態(tài)下的“政產(chǎn)學(xué)研用”五位一體的協(xié)同創(chuàng)新模式，時(shí)常出現(xiàn)政府積極投入，其他主體態(tài)度消極的局面，無(wú)法形成“一個(gè)拳頭”的合力，這對(duì)于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化，突破攻堅(jiān)難度大、投入周期長(zhǎng)的科研戰(zhàn)略瓶頸，將會(huì)產(chǎn)生難以估量的負(fù)面效果。
我們認(rèn)為，中央企業(yè)或大型國(guó)有企業(yè)，理應(yīng)擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新協(xié)作的平臺(tái)重任，使新型舉國(guó)體制有“抓手”。國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是黨執(zhí)政興國(guó)的重要支柱和依靠力量，在關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的主要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占據(jù)支配地位。國(guó)有企業(yè)由國(guó)家對(duì)其資本擁有所有權(quán)或者控制權(quán)，政府的意志和利益決定了國(guó)有企業(yè)的行為。這一特征使其能夠遵循政治目標(biāo)，承擔(dān)重要的、非常規(guī)的戰(zhàn)略任務(wù)，保障舉國(guó)體制的落地。舉國(guó)體制所應(yīng)對(duì)的長(zhǎng)周期、高風(fēng)險(xiǎn)、高不確定性特征，使民營(yíng)企業(yè)等體制外參與主體難以承受持續(xù)性地高強(qiáng)度研發(fā)。國(guó)有企業(yè)從制度起點(diǎn)上，就與國(guó)家戰(zhàn)略同頻共振，將社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)內(nèi)化在企業(yè)文化之中，能夠基于國(guó)家使命，在戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、支柱性產(chǎn)業(yè)及科技攻關(guān)項(xiàng)目研究中，實(shí)現(xiàn)“集中力量辦大事”，避免短期行為，樹(shù)立全局意識(shí)。
另一方面，國(guó)有企業(yè)又具有市場(chǎng)化運(yùn)作的一面。十八大以來(lái)，國(guó)有企業(yè)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，使國(guó)有企業(yè)逐步成為依法自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場(chǎng)主體，通過(guò)充分挖掘自身人、財(cái)、物的潛力，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。在新發(fā)展階段，國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展已經(jīng)取得了巨大成就，日益適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，具備了為中國(guó)人民“強(qiáng)起來(lái)”做出巨大貢獻(xiàn)的充分條件。
國(guó)企本身的市場(chǎng)化運(yùn)作，使其能夠及時(shí)捕捉到市場(chǎng)需求，整合各類資源，吸引民營(yíng)企業(yè)、高等院校、科研機(jī)構(gòu)、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、用戶等廣泛參與，形成“央企/國(guó)企+”的創(chuàng)新聯(lián)合體，強(qiáng)化專業(yè)化協(xié)作和配套能力，集中力量攻關(guān)重大課題，增加微觀活力，形成突破核心技術(shù)的強(qiáng)大體系支撐。為此，國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)圍繞技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)行資本布局，強(qiáng)化基礎(chǔ)研究投入，積極探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新型舉國(guó)體制模式，特別是要著力打造科技創(chuàng)新的核心平臺(tái)，組織協(xié)調(diào)各方力量攻關(guān)克難，大力推進(jìn)面向市場(chǎng)領(lǐng)域中的交叉融合與原始創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)要素集成、流程優(yōu)化、技術(shù)研發(fā)、人才培育等復(fù)合型戰(zhàn)略目標(biāo)，從而提高中國(guó)的工業(yè)基礎(chǔ)能力，提升產(chǎn)業(yè)鏈水平，使之成為構(gòu)建新發(fā)展格局的原創(chuàng)技術(shù)策源地。
為了能夠充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的創(chuàng)新平臺(tái)功能，政府需要進(jìn)一步完善科技創(chuàng)新政策，加強(qiáng)創(chuàng)新服務(wù)供給，在科研項(xiàng)目、資金扶持等方面給予平臺(tái)支持，并給予相應(yīng)的容錯(cuò)空間。同時(shí)做好區(qū)塊鏈、人工智能、移動(dòng)通信等技術(shù)的研發(fā)工作，通過(guò)建設(shè)“大系統(tǒng)、大平臺(tái)、大數(shù)據(jù)”，全力打通“數(shù)據(jù)壁壘”，加快構(gòu)建暢通便捷統(tǒng)一的信息應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)和其他創(chuàng)新主體之間的多元協(xié)同和深度融合，形成一大批高水平的創(chuàng)新聯(lián)合體，充分調(diào)動(dòng)“政產(chǎn)學(xué)研用”的多方資源優(yōu)勢(shì)，以此釋放新型舉國(guó)體制的優(yōu)勢(shì)活力。
當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期，需要最大限度整合社會(huì)資源，貫徹“集中力量辦大事”的原則，突破戰(zhàn)略性前瞻性關(guān)鍵核心技術(shù)，提升系統(tǒng)集成能力和自主創(chuàng)新能力，集中攻關(guān)“卡脖子”難題。各管一攤、各自為戰(zhàn)的做法已不可行，亟須通過(guò)項(xiàng)目合作、產(chǎn)業(yè)共建、搭建聯(lián)盟等方式，打造創(chuàng)新聯(lián)合體，形成工程項(xiàng)目、應(yīng)用研究和技術(shù)研究“三位一體”的科創(chuàng)平臺(tái)。在此過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)作為新型舉國(guó)體制的探索者、組織者和引領(lǐng)者，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量，發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用，激發(fā)各類主體參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的建設(shè)，形成“勁往一處使”的強(qiáng)大合力，打造“央企/國(guó)企+”創(chuàng)新聯(lián)合體。在此過(guò)程中，堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，充分發(fā)揮黨的強(qiáng)大動(dòng)員能力和高效組織能力，使新型舉國(guó)體制成為實(shí)施重大國(guó)家戰(zhàn)略、推動(dòng)重大科技創(chuàng)新、為人民群眾提供更多“硬核”產(chǎn)品的重要途徑。
（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所）
