習近平總書記在2020年12月召開的中央農(nóng)村工作會議上發(fā)表重要講話指出：“黨中央決定，脫貧攻堅目標任務完成后，對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設(shè)立5年過渡期。”2021年2月，在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話中，習近平總書記進一步強調(diào)：“對脫貧縣要扶上馬送一程，設(shè)立過渡期，保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定。”準確理解和把握設(shè)立脫貧攻堅過渡期的政策指向和多重意蘊，是高質(zhì)量實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的認識基礎(chǔ)，具有重要的理論實踐意義。
全面認識設(shè)立脫貧攻堅過渡期的客觀必然性
脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的內(nèi)在邏輯是設(shè)立脫貧攻堅過渡期的客觀需要。精準脫貧是三大攻堅戰(zhàn)之一，其目標是到2020年確保現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國家戰(zhàn)略，其目標是到2050年鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)。從實施時間看，兩者是在不同時期需要完成的任務，全面脫貧是全面建成小康社會的底線要求，鄉(xiāng)村振興則是開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的重大戰(zhàn)略舉措。從目標看，兩者具有一致性，都指向?qū)崿F(xiàn)共同富裕。顯然，兩者的有效銜接，是保障工作連續(xù)性和階段性統(tǒng)一的需要。脫貧攻堅解決了農(nóng)村絕對貧困問題，彌補了鄉(xiāng)村振興的最突出短板，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定堅實基礎(chǔ)。而鄉(xiāng)村振興是脫貧攻堅的接續(xù)戰(zhàn)略，是對全面脫貧成果的鞏固和提升，旨在進一步激發(fā)農(nóng)民增收致富的內(nèi)生動力，構(gòu)建起穩(wěn)定脫貧防止返貧的長效機制。統(tǒng)籌做好有效銜接，促使二者實現(xiàn)互促共進、平穩(wěn)轉(zhuǎn)型必然需要有一個過渡期。
國內(nèi)發(fā)展不平衡性和國際發(fā)展不確定性是設(shè)立脫貧攻堅過渡期的外在因素。從國內(nèi)看，我國發(fā)展不平衡不充分的問題仍然突出，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大，這就決定了鞏固拓展脫貧攻堅成果任務還十分艱巨，目標實現(xiàn)需要一定的過渡時間。從全球看，國際環(huán)境日趨復雜，不確定性不穩(wěn)定性因素日趨增多，新冠肺炎疫情帶來的影響廣泛深遠，世界經(jīng)濟增長持續(xù)低迷，全球復蘇發(fā)展的步伐仍然緩慢。因此，對于脫貧攻堅這樣一場深刻變革，不可能一蹴而就，其成果鞏固拓展需要國家隨著發(fā)展形勢、階段特點、環(huán)境條件等變化對相關(guān)機制、政策、工作體系等如何銜接鄉(xiāng)村振興作出調(diào)整和安排。
鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨新問題新挑戰(zhàn)是設(shè)立脫貧攻堅過渡期的內(nèi)在要求。脫貧攻堅目標任務完成后，脫貧地區(qū)、脫貧人口的進一步發(fā)展依然面臨諸多困難挑戰(zhàn)：一是部分人口穩(wěn)定脫貧質(zhì)量不高。一些扶貧產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重，還沒有實現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展，應對市場和自然風險能力弱，持續(xù)帶動脫貧人口穩(wěn)定增收難度較大。有的脫貧戶就業(yè)不夠穩(wěn)定，部分脫貧人口對各級政府轉(zhuǎn)移支付依賴程度較高，政策性返貧風險較大。二是部分易地扶貧搬遷群眾穩(wěn)定脫貧困難較多?？傮w上看，易地搬遷群眾“搬得出”“住得好”“穩(wěn)得住”問題基本得到解決，但“能致富”“快融入”面臨不小挑戰(zhàn)。三是部分脫貧地區(qū)后續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)依然相對薄弱。盡管經(jīng)過脫貧攻堅戰(zhàn)，深度貧困地區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件和區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)有了明顯改善，但是，自然條件較差、經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯滯后等狀況還沒有得到根本性改變，公共服務發(fā)展不均衡不充分問題依然十分突出，產(chǎn)業(yè)發(fā)展依然處于價值鏈低端。四是新冠肺炎疫情對穩(wěn)定脫貧的后續(xù)影響持續(xù)加深。疫情對經(jīng)濟發(fā)展的影響還在持續(xù)，世界經(jīng)濟嚴重衰退對我國經(jīng)濟發(fā)展的反向沖擊依然存在。這些不利因素對于脫貧地區(qū)穩(wěn)定脫貧防止返貧都是重大挑戰(zhàn)。五是脫貧人口返貧和邊緣人口致貧兩種風險并存。一方面，消除絕對貧困是政策投入“組合拳”作用的結(jié)果，需要持續(xù)政策支持和投入，才能防范返貧風險。另一方面，脫貧人口具有脆弱性、邊緣性等特點，決定了他們?nèi)匀皇巧鐣?jīng)濟生活中的弱勢群體，需要相關(guān)政策的延續(xù)形成緩沖。應對上述困難挑戰(zhàn)，科學設(shè)置過渡期是必然選擇。
完成“十四五”時期確定的階段性任務和實現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標是設(shè)立脫貧攻堅過渡期的戰(zhàn)略考量?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確將“脫貧攻堅成果鞏固拓展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進”作為“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標之一。鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展目標實現(xiàn)是一個戰(zhàn)略過程，對鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化需要有歷史耐心。鄉(xiāng)村振興要做到全面振興，必須做到科學規(guī)劃、精準謀劃，堅持重點論與系統(tǒng)論相結(jié)合。精準扶貧與鄉(xiāng)村振興銜接，設(shè)立過渡期，是相關(guān)政策體系、組織體系、監(jiān)管制度從集中攻堅到常態(tài)化支持逐步轉(zhuǎn)變的客觀要求。
準確把握設(shè)立脫貧攻堅過渡期的政策指向
保持現(xiàn)有幫扶政策總體穩(wěn)定。圍繞脫貧攻堅，從中央到地方，各級政府都制定實施了一系列政策措施，形成了較完整的政策體系。保持政策穩(wěn)定不是簡單地延續(xù)，而是要根據(jù)新發(fā)展階段的形勢新變化和鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興的新要求，對脫貧政策進行全面梳理、科學評估、分類優(yōu)化。第一類是繼續(xù)執(zhí)行的政策，如基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務、人居環(huán)境整治、扶貧公益性崗位、控輟保學等政策措施，可以適當調(diào)整、完善后轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村振興的常規(guī)性政策。第二類是合并升級的政策，如產(chǎn)業(yè)扶貧、扶貧就業(yè)車間等政策措施，需要在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的大框架內(nèi)，與現(xiàn)行相關(guān)政策合并、升級，作為鄉(xiāng)村振興政策。對于保障兜底、醫(yī)療扶貧等政策措施，主要是通過增強普惠性社會保障體系的特惠功能實現(xiàn)。第三類是退出的政策，那些臨時性或者已經(jīng)完成歷史使命的政策措施，如貧困戶危房改造扶貧政策等，不再執(zhí)行。此外，中央單位定點幫扶政策需要繼續(xù)穩(wěn)定一個時期。在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，還需要出臺一批全面推進鄉(xiāng)村振興的政策。
嚴格落實“四個不摘”要求。摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管的要求，是鞏固拓展脫貧攻堅成果防止返貧的基礎(chǔ)。除保持現(xiàn)有幫扶政策總體穩(wěn)定，做到摘帽不摘政策外，過渡期內(nèi)必須繼續(xù)充分發(fā)揮各級黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，堅持脫貧攻堅中層層落實責任、五級書記一起抓的成功做法，加強農(nóng)村基層組織建設(shè)。保持村第一書記和駐村幫扶機制穩(wěn)定，做到摘帽不摘幫扶。駐村工作隊可以創(chuàng)新幫扶方式，過渡期內(nèi)重點放在從根本上改變村干部和貧困戶依賴心理上，注重傳授村干部和貧困戶自我造血的技能，把提升基層組織、村級兩委成員素質(zhì)、村級自主治理能力同提升貧困戶自我造血能力結(jié)合起來。注重繼續(xù)加強教育引導，加強政策引導，發(fā)揮村規(guī)民約作用，因地制宜探索有效方式，激勵和引導脫貧群眾靠自己努力過上更好生活。摘帽不摘監(jiān)管，主要是把鞏固拓展脫貧攻堅成果納入市縣黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核范圍。
堅持完善好東西部協(xié)作機制。這是摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶的重要體現(xiàn)，也是脫貧攻堅過渡期政策完善優(yōu)化的重點內(nèi)容。根據(jù)中央部署，下一步主要是要調(diào)整優(yōu)化東西部協(xié)作結(jié)對關(guān)系，堅持尊重歷史、保持總體穩(wěn)定，堅持整合力量、優(yōu)化結(jié)對關(guān)系，堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、穩(wěn)定幫扶體系，實現(xiàn)原有幫扶工作平穩(wěn)過渡。保持資金投入力度是基礎(chǔ)，過渡期內(nèi)，東西部協(xié)作財政援助資金投入規(guī)模應該保持一定力度。保持干部人才選派交流力度是重點，繼續(xù)開展干部雙向掛職交流，選派教育、醫(yī)療、農(nóng)技等專業(yè)技術(shù)人才支援西部。加強勞務協(xié)作是關(guān)鍵，東部地區(qū)要繼續(xù)為在當?shù)貏展さ闹形鞑棵撠殑趧恿μ峁┓€(wěn)崗就業(yè)服務。中西部地區(qū)要主動加強與東部地區(qū)工作對接，配合做好穩(wěn)崗工作。加強產(chǎn)業(yè)協(xié)作、消費合作是根本，鼓勵支持幫扶雙方共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，鼓勵支持東中部勞動密集型產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移。中西部地區(qū)加強農(nóng)特優(yōu)產(chǎn)品生產(chǎn)管理，東部地區(qū)加強支持和采購，繼續(xù)加強農(nóng)產(chǎn)品消費合作。
建立健全防止返貧監(jiān)測和幫扶機制。2020年4月，國務院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組印發(fā)的《關(guān)于建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制的指導意見》指出，對脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶以及因疫情影響等引發(fā)的剛性支出明顯超過上年度收入和收入大幅縮減的家庭加強監(jiān)測，提前采取針對性幫扶措施，防止返貧和產(chǎn)生新的貧困。對脫貧縣、脫貧村、脫貧人口實施常態(tài)化監(jiān)測，重點監(jiān)測收入水平變化和“兩不愁三保障”鞏固情況，定期核查、動態(tài)管理。完善精準幫扶機制，對脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)幫扶重點補上技術(shù)、設(shè)施、營銷等短板，促進產(chǎn)業(yè)提檔升級；對易地搬遷安置點，多渠道促進就業(yè)，加強配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務，搞好社會管理，確保搬遷群眾穩(wěn)得住、有就業(yè)、逐步能致富。各地充分利用建檔立卡信息系統(tǒng)成果，健全防止返貧大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，為鞏固拓展脫貧攻堅成果和推進鄉(xiāng)村振興提供數(shù)據(jù)支撐與決策參考。
促進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。鄉(xiāng)村振興是一場改變中國農(nóng)村發(fā)展進程的持久戰(zhàn)。過渡期內(nèi)，主要任務是實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。推進兩者銜接，要重點抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是工作機制銜接。健全中央統(tǒng)籌、省級總負責、市縣鄉(xiāng)抓落實的工作機制。過渡期內(nèi)，切實做到靶心不轉(zhuǎn)，頻道不換，接續(xù)做好鄉(xiāng)村振興工作。二是政策銜接。各地在抓好落實工作的基礎(chǔ)上，根據(jù)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的新要求，立足實際，不斷充實完善更多帶有普惠性和區(qū)域性的政策，對脫貧人口、低收入群體建立正常的幫扶機制。三是發(fā)展規(guī)劃銜接。結(jié)合脫貧攻堅的完成情況和鄉(xiāng)村振興新的目標要求，按照缺什么補什么的原則，制定好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接規(guī)劃，抓好縣、鄉(xiāng)、村三級從實際出發(fā)、實事求是做好規(guī)劃。四是產(chǎn)業(yè)就業(yè)幫扶銜接。支持脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，產(chǎn)業(yè)扶貧政策措施由到村到戶為主向到鄉(xiāng)到村帶戶為主轉(zhuǎn)變，發(fā)揮科技特派員作用，支持龍頭企業(yè)、合作組織、致富帶頭人發(fā)展，完善利益聯(lián)結(jié)機制，同時促進脫貧人口穩(wěn)定就業(yè)。五是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公共服務提升銜接。繼續(xù)加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度，持續(xù)改善鄉(xiāng)村道路、水利、電力、通訊等生產(chǎn)生活條件，持續(xù)改善村容村貌。繼續(xù)加大對教育、健康等公共服務投入，持續(xù)改善鄉(xiāng)村義務教育辦學條件和醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)條件，進一步提升脫貧地區(qū)公共服務能力和水平。六是工作隊伍和人才銜接。脫貧攻堅離不開人才的助力，鄉(xiāng)村振興也離不開人才的支撐。脫貧攻堅完成以后，原來派到鄉(xiāng)村去的人才和工作隊伍，根據(jù)需要繼續(xù)保留直接轉(zhuǎn)換成鄉(xiāng)村振興工作隊。通過落實好返鄉(xiāng)、下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策措施，鼓勵和支持城里的人才到農(nóng)村去。培養(yǎng)一部分鄉(xiāng)土人才，整合資源，有計劃有步驟地系統(tǒng)開展農(nóng)村人才培養(yǎng)培訓。
深刻理解設(shè)立脫貧攻堅過渡期的多重意蘊
體現(xiàn)了我們黨人民至上的根本立場。人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標。脫貧攻堅的偉大實踐正是我們黨堅持人民至上、以人為本最生動的實踐。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，為實現(xiàn)第一個百年奮斗目標、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程奠定了堅實基礎(chǔ)，徹底改變了農(nóng)村貧困地區(qū)的面貌，極大增強了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。設(shè)立過渡期，作出做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的戰(zhàn)略部署，確保工作不留空檔，政策不留空白，是應對脫貧地區(qū)、脫貧人口返貧風險的有力舉措，“絕不能出現(xiàn)這邊宣布全面脫貧，那邊又出現(xiàn)規(guī)模性返貧”的承諾，正是我們黨人民至上根本立場的體現(xiàn)。
體現(xiàn)了我們黨對人類發(fā)展規(guī)律的準確把握。貧困是人類發(fā)展的共同挑戰(zhàn)。新中國成立以來，我們黨帶領(lǐng)全國人民持續(xù)向貧困宣戰(zhàn)。不同時期，因應我國貧困特征和致貧原因的變化，確立和實施不同的減貧戰(zhàn)略，走出了中國特色減貧道路。但是，脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利果實能否保持住，既是新時代脫貧攻堅質(zhì)量的重要度量，也是脫貧攻堅制度政策體系、精準方略科學有效的最終檢驗。設(shè)立脫貧攻堅過渡期，與“十四五”規(guī)劃相銜接，從解決建檔立卡貧困人口“兩不愁三保障”為重點轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕，從集中資源支持脫貧攻堅轉(zhuǎn)向鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面鄉(xiāng)村振興，正是我們黨在擺脫絕對貧困之后，對人類實現(xiàn)更好發(fā)展道路的探索。一方面，鞏固拓展脫貧攻堅成果為鄉(xiāng)村振興奠定了更堅實的基礎(chǔ)；另一方面，全面鄉(xiāng)村振興通過外部支持和激活內(nèi)生動力，可以為脫貧地區(qū)、脫貧群體提供更穩(wěn)定的發(fā)展基礎(chǔ)和機會，將進一步有效鞏固拓展脫貧攻堅成果。這是中國特色減貧道路的豐富發(fā)展，更是我們黨對人類如何走向共同富裕發(fā)展規(guī)律的把握。
體現(xiàn)了我們黨治國理政科學方略的新發(fā)展。解決發(fā)展不平衡不充分問題是任何一個國家治國理政的難題。實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，我們黨治國理政就是要不斷推進平衡發(fā)展、充分發(fā)展，逐步實現(xiàn)共同富裕。在脫貧攻堅目標任務完成后，設(shè)立過渡期，是我國脫貧攻堅偉大歷程中具有原創(chuàng)性、獨特性的又一重大創(chuàng)舉。5年過渡期保證了鞏固拓展的時間，留夠了時間空間余地，能夠確保工作不留空檔、政策不留空白，牢牢守住守好脫貧攻堅成果。脫貧地區(qū)在健全防止返貧監(jiān)測和幫扶機制，建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)幫扶機制的基礎(chǔ)上，全面推進鄉(xiāng)村振興。在鄉(xiāng)村振興中抓重點、補短板、強弱項，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題，統(tǒng)籌推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展，讓廣大農(nóng)民在全面脫貧、鄉(xiāng)村振興中有更多獲得感、幸福感、安全感，更加充分體現(xiàn)了我們黨治國理政思想和方略的豐富發(fā)展。
體現(xiàn)了我們黨在新發(fā)展階段貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的新要求。脫貧攻堅5年過渡期，從時間上正好同“十四五”規(guī)劃的工作階段相重疊，“十四五”規(guī)劃是從持久戰(zhàn)角度著眼制定的一個中長期規(guī)劃，又是乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年規(guī)劃，這五年也正是全面推動鄉(xiāng)村振興發(fā)展的關(guān)鍵五年。進入新發(fā)展階段，需要更加完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，必須更加注重共同富裕問題。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是實現(xiàn)共同富裕的基礎(chǔ)。設(shè)立脫貧攻堅過渡期，鞏固拓展脫貧攻堅成果，就是把滿足人民對美好生活的新期待作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點的具體體現(xiàn)。實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，正是自覺主動解決地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距等問題的有力行動。鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興，必然要求脫貧地區(qū)更加注重在發(fā)展中保障和改善民生，更加注重統(tǒng)籌做好就業(yè)、收入分配、教育、社保、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、扶幼等各方面工作，更加注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達地區(qū)傾斜，向困難群眾傾斜，促進社會公平正義，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過程，就是激發(fā)脫貧地區(qū)、脫貧群眾發(fā)展活力、消費潛力動力的過程，將有力有效促進以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的構(gòu)建。
（作者為中國扶貧發(fā)展中心主任，北京大學貧困治理研究中心主任，中國農(nóng)業(yè)大學人文發(fā)展學院博導）
