隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，社會(huì)的信息化水平逐步提高，其中信息技術(shù)嵌入國家治理的各層面各環(huán)節(jié)，對(duì)國家治理提出了數(shù)字化轉(zhuǎn)型的要求，也推動(dòng)了智慧治理的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和應(yīng)用，改變了國家治理的結(jié)構(gòu)、過程及其運(yùn)行方式，形成了引領(lǐng)全球治理變革的潮流。世界各國政府不斷提出智慧治理的相關(guān)行動(dòng)方案，利用信息技術(shù)賦能國家治理，加快了智慧治理發(fā)展的進(jìn)程，提高了國家治理的效率和效能。
智慧治理的核心是現(xiàn)代信息技術(shù)，其實(shí)質(zhì)是信息問題，即通過現(xiàn)代信息技術(shù)改進(jìn)信息的搜集、加工和處理過程，根據(jù)信息來規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施國家治理活動(dòng)。本文主要從計(jì)算、算法和算力三個(gè)維度來闡述智慧治理驅(qū)動(dòng)國家治理現(xiàn)代化的技術(shù)邏輯。
更加細(xì)致和深入地刻畫社會(huì)事實(shí)
無論是什么時(shí)代，信息都是國家治理的神經(jīng)系統(tǒng)。治理主體主要通過信息來協(xié)調(diào)和推進(jìn)國家治理過程，并根據(jù)信息反饋來修正和調(diào)整國家治理活動(dòng)。正所謂“用數(shù)據(jù)來決策”“用數(shù)據(jù)來管理”，信息是國家治理的基本工具，國家根據(jù)相關(guān)信息來做出判斷，決定要做什么或不做什么以及如何去做。同時(shí)，國家治理的議程也決定了要去獲取什么樣的信息，信息搜集加工和處理的過程本身就是國家治理的過程。
信息技術(shù)通過全范圍覆蓋、全要素連接、全過程記錄和全景式評(píng)估等機(jī)制滲透和嵌入到國家治理中，極大地改進(jìn)了國家治理的形態(tài)及其運(yùn)行。特別是，現(xiàn)代信息技術(shù)具有非常強(qiáng)大的穿透力，可以獲取更加多維度和細(xì)粒度的信息，因而可以更加細(xì)致和深入地刻畫社會(huì)事實(shí)，可以將更多社會(huì)事實(shí)納入國家治理體系中來，推動(dòng)國家治理范圍和邊界的延伸。
國家治理離不開計(jì)算，良好的國家治理需要更精準(zhǔn)合理的計(jì)算，國家治理現(xiàn)代化是國家計(jì)算體系不斷發(fā)展的過程。國家計(jì)算是國家及其代理人根據(jù)國家意志和需要對(duì)復(fù)雜多樣的社會(huì)事實(shí)進(jìn)行的運(yùn)算。作為特殊的計(jì)算形態(tài)，國家計(jì)算主要包括參數(shù)、規(guī)則和公式等基本要素，不同的元素根據(jù)特定的規(guī)則而形成特定的邏輯關(guān)系。具體的社會(huì)事實(shí)只有進(jìn)入計(jì)算系統(tǒng)，轉(zhuǎn)化為國家計(jì)算系統(tǒng)可以運(yùn)算的符號(hào)、指標(biāo)或參數(shù)，才有可能成為國家治理關(guān)注和處理的對(duì)象。國家通過監(jiān)測(cè)或管制等手段，對(duì)復(fù)雜的社會(huì)事實(shí)進(jìn)行信息化，不斷改進(jìn)國家計(jì)算的參數(shù)、函數(shù)和模型，形成不同形態(tài)的數(shù)字、數(shù)據(jù)和圖表，使其能夠被看到、被發(fā)現(xiàn)與被測(cè)量，最終呈現(xiàn)為可閱讀和可治理的社會(huì)事實(shí)。
顯然，概念及其定義越細(xì)致，種類或類型越多樣，參數(shù)和指標(biāo)越客觀，運(yùn)算的公式越合理，國家計(jì)算的科學(xué)性就更強(qiáng)，對(duì)社會(huì)事實(shí)的把握就越可靠，國家治理的精細(xì)化程度也就更高。其中，社會(huì)事實(shí)的分化發(fā)展推動(dòng)了國家計(jì)算系統(tǒng)的升級(jí)，因?yàn)椴煌愋偷纳鐣?huì)事實(shí)要求國家給予不同的處理方式，需要更智慧化的國家計(jì)算體系。而國家治理體系的發(fā)展也帶來國家計(jì)算的復(fù)雜化，不同政府部門基于各自的立場(chǎng)和角度來展開計(jì)算，建構(gòu)了多層次、多條線和多中心的國家計(jì)算體系，從而提高了國家計(jì)算的覆蓋面和有效性。
建構(gòu)和優(yōu)化社會(huì)事實(shí)間的邏輯關(guān)系
作為國家計(jì)算的操作性方案，算法主要是解決按照什么程序、方法和公式來進(jìn)行計(jì)算的問題。雖然不同國家、不同政府部門有著不同的算法，會(huì)產(chǎn)生不盡相同的結(jié)果，但算法共同的特質(zhì)是——讓國家計(jì)算操作起來，落實(shí)下來，獲取相關(guān)知識(shí)，切實(shí)解決問題。對(duì)于散落在社會(huì)各個(gè)角落無數(shù)凌亂的社會(huì)事實(shí)，面對(duì)層出不窮的社會(huì)問題及其多樣化的治理需求，算法就是通過特定的公式，決定如何測(cè)算、評(píng)估和調(diào)節(jié)社會(huì)事實(shí)及其關(guān)系。
算法是高度理性化的行動(dòng)方案，是基于國家立場(chǎng)的治理實(shí)踐，其實(shí)質(zhì)是通過對(duì)社會(huì)事實(shí)的“加減乘除”，獲得清晰化的國家治理圖像，特別是確定不同社會(huì)主體的權(quán)利與義務(wù)，創(chuàng)設(shè)國家治理的流程和方法。實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，必須要深入落實(shí)國家計(jì)算，圍繞國家治理的具體任務(wù)，選擇和設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)乃惴?，建?gòu)適當(dāng)?shù)挠?jì)算規(guī)則，對(duì)各種參數(shù)或指標(biāo)進(jìn)行運(yùn)算，形成國家治理的新知識(shí)，建構(gòu)和優(yōu)化社會(huì)事實(shí)間的邏輯關(guān)系，根據(jù)計(jì)算的結(jié)果輸出相應(yīng)的管理和服務(wù)。比如，許多城市實(shí)行積分落戶政策，根據(jù)自身需要調(diào)整分項(xiàng)指標(biāo)及其分值，如提高招商引資的貢獻(xiàn)、社會(huì)服務(wù)的貢獻(xiàn)以及就業(yè)和居住年限的指標(biāo)分值。積分落戶的算法將社會(huì)事實(shí)與治理實(shí)踐銜接起來，就決定性地建構(gòu)了社會(huì)秩序及其生產(chǎn)邏輯。
從某種意義上說，算法也是理解社會(huì)的工具，是獲得治理知識(shí)的重要途徑，是知識(shí)生產(chǎn)的特殊方法。面對(duì)復(fù)雜多樣的社會(huì)事實(shí)，特別是突發(fā)性的危機(jī)，合理的算法能夠準(zhǔn)確閱讀社會(huì)事實(shí)，清楚判斷問題及其發(fā)展的狀況，決定國家治理的應(yīng)對(duì)之道。在大多數(shù)時(shí)候，算法都是以數(shù)字化的形式來運(yùn)行的，具有定量化和精準(zhǔn)性等特點(diǎn)，因而更多具有客觀和理性的色彩。就此而言，算法就不簡(jiǎn)單是參數(shù)和函數(shù)的選擇、賦值和運(yùn)算等問題，而且是以高度量化的方式來測(cè)算社會(huì)，為社會(huì)事實(shí)設(shè)定關(guān)系及其規(guī)則。
智慧治理以泛在的方式進(jìn)行計(jì)算，將可能的社會(huì)事實(shí)全部封裝進(jìn)計(jì)算系統(tǒng)，逐步形成了日趨完整的社會(huì)鏡像。相對(duì)于手工作業(yè)的分布式計(jì)算模式，智慧治理依靠集中化的算法來獲得“智慧”，集中既是數(shù)據(jù)和信息的快速集中，也是相關(guān)的治理資源和力量的集中，比如多層級(jí)政府部門的聯(lián)動(dòng)和協(xié)同，因而提高了規(guī)制和干預(yù)社會(huì)的能力。運(yùn)算的過程就是算法作用于社會(huì)事實(shí)的過程，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)事實(shí)的清晰化解析，同時(shí)也不斷地衍生形成新的社會(huì)事實(shí)。人工智能等信息技術(shù)的應(yīng)用使得智慧治理可以更好地監(jiān)測(cè)和分析社會(huì)事實(shí)，甚至是做到提前預(yù)判，先行進(jìn)行精準(zhǔn)干預(yù)，有利于提高預(yù)防和應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。
隨著國家需要、社會(huì)發(fā)展以及信息技術(shù)等不斷變化，各種算法也處于持續(xù)變化的壓力之下?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用極大地提高了社會(huì)事實(shí)的可測(cè)算性，比如個(gè)人的偏好和公眾的滿意度等，許多高度零散的社會(huì)活動(dòng)也能進(jìn)行系統(tǒng)和精密的測(cè)算，比如通過手機(jī)信令數(shù)據(jù)來確認(rèn)個(gè)人日?；顒?dòng)的軌跡，從而能夠系統(tǒng)性消除社會(huì)事實(shí)的模糊性，更好地設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)膮?shù)和公式，提高計(jì)算的精確性和精細(xì)度。此外，相對(duì)于傳統(tǒng)人工操作的算法，現(xiàn)代國家的算法越來越自動(dòng)化，也更多具有理性、中立和科學(xué)等特性，從而拓展了國家治理的潛能。
提高國家治理的運(yùn)算能力
如果說國家計(jì)算是國家建立治理的議程，獲取社會(huì)事實(shí)的清晰圖景，算法是繪圖的工具和方法，是對(duì)復(fù)雜的社會(huì)事實(shí)進(jìn)行主觀化的設(shè)計(jì)和建構(gòu)，那么算力就是進(jìn)行運(yùn)算的能力，是落實(shí)算法的技能和條件，也是對(duì)算法結(jié)果的檢驗(yàn)。其中最重要的標(biāo)準(zhǔn)就是，是否提高了社會(huì)事實(shí)的清晰度、生產(chǎn)出了更加有用的知識(shí)、提高了解決問題的效能。
智慧治理以泛在的技術(shù)設(shè)施為基礎(chǔ)，包括手機(jī)、導(dǎo)航、電腦和電視等等，可以在更大范圍反映復(fù)雜的社會(huì)事實(shí)，可以更深程度地監(jiān)測(cè)社會(huì)運(yùn)行，可以精準(zhǔn)地測(cè)算凌亂無序的社會(huì)事實(shí)，還可以多維度地記錄社會(huì)的變化，極大地拓寬了國家之眼的視野，提高了社會(huì)事實(shí)的像素。特別是，智慧治理可以將各方面的信息快速匯集起來，既有利于快速準(zhǔn)確地鎖定問題，跟進(jìn)各種管理和服務(wù)措施，提高國家治理的效率，也可以進(jìn)行高度集中化的計(jì)算，從而有可能獲得更有價(jià)值的治理知識(shí)，提高國家治理的可能性、可行性和有效性，提升國家治理的能力。
隨著社會(huì)進(jìn)入到數(shù)字化時(shí)代，所有的社會(huì)事實(shí)都能以數(shù)據(jù)的形式被記錄下來，整個(gè)社會(huì)也正在以數(shù)字化形式展現(xiàn)出來，這就有可能采用自動(dòng)化甚至智能化的方式來進(jìn)行計(jì)算。更高水平的算力依賴于更加精致的算法，更加精致的算法需要更加多維度和細(xì)粒度的信息、更加精準(zhǔn)細(xì)致的計(jì)算。大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈等技術(shù)拓展了對(duì)社會(huì)監(jiān)測(cè)的廣度和深度，提高了信息處理的效率，極大地提高了測(cè)算社會(huì)的能力。但應(yīng)該注意的是，社會(huì)具有動(dòng)態(tài)性、交互性和偶發(fā)性，社會(huì)事實(shí)具有不可避免的模糊性，時(shí)刻考驗(yàn)著國家治理的算力。
算法是不同的，算力有大有小，因此治理能力是有差異的，也是持續(xù)變動(dòng)的，受到諸多因素的影響，算法有優(yōu)劣好壞，其治理效能是不一樣的。如同歷史上的稅制改革，比如“兩稅法”和“一條鞭法”等，不同的稅制包含了不同的征稅標(biāo)準(zhǔn)，因而具有不同的治理效應(yīng)。一般而言，算法越好，其參數(shù)和指標(biāo)更加易于操作，計(jì)算的公式更加簡(jiǎn)潔合理，能夠提供更加清晰的治理圖像，進(jìn)而可以為國家治理提供高效的方案。當(dāng)然，任何算法都是人為設(shè)計(jì)的，有利有弊，因此算力的大小只是相對(duì)概念。而且，更大的算力固然可以更好地解決社會(huì)問題，但其結(jié)果未必都是宜人的。智慧治理在提升社會(huì)治理效能的同時(shí)，也帶來了信息安全和隱私保護(hù)等現(xiàn)實(shí)問題。
國家對(duì)社會(huì)事實(shí)進(jìn)行持續(xù)的計(jì)算，以獲得社會(huì)事實(shí)的清晰圖像。由此，國家治理的過程也日漸變得更加條理化，同時(shí)也更多袒露在社會(huì)面前，被社會(huì)所看見、所發(fā)現(xiàn)和所理解，這就刺激和推動(dòng)了社會(huì)對(duì)國家進(jìn)行計(jì)算，比如公眾參與城市規(guī)劃的過程。很顯然，社會(huì)民眾可以更加方便地獲得有關(guān)國家運(yùn)行的信息，可以對(duì)國家及其代理人進(jìn)行畫像，從而使國家治理變得更加透明，在一定程度上抑制公權(quán)力的任性或不作為。這也就是說，智慧治理不僅提高了社會(huì)事實(shí)的清晰度，也提升國家治理的公開性和透明度。
認(rèn)識(shí)智慧治理的局限性
隨著現(xiàn)代信息技術(shù)深度嵌入國家治理，智慧治理已經(jīng)成為現(xiàn)代國家治理的重要范式。由此，國家治理日益變得敏捷、精巧和細(xì)致，也更加富有成效，更值得期待。
智慧治理令人眼花繚亂的技術(shù)秀，帶來了對(duì)善治的美好想像，儼然一切問題都是技術(shù)上的問題，都是技術(shù)革新可以解決的問題。但遺憾的是，技術(shù)能夠看到的或解決的問題，很多都是比較簡(jiǎn)單的問題，比如快速處理垃圾傾倒和災(zāi)害報(bào)警等，甚至是細(xì)枝末節(jié)和雞毛蒜皮的問題，真正不好解決的問題是價(jià)值觀的問題、權(quán)力或權(quán)利的問題、利益上的問題以及制度上的問題。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，智慧治理是非常重要的，但其發(fā)展中的隱憂也逐漸顯現(xiàn)，需要理性對(duì)待和冷靜反思。智慧治理以小概率思維建構(gòu)技術(shù)和組織系統(tǒng)，將小概率事件提高到常規(guī)管理的高度，放大了小概率問題的危害性和可能性，不僅增加了國家治理的負(fù)擔(dān)，還有可能形成技術(shù)專斷，消解制度創(chuàng)新的必要性和可能性。而且，國家治理中重要和關(guān)鍵性的問題，絕不是多一些攝像頭或多幾個(gè)數(shù)據(jù)庫就能徹底解決的。國家治理現(xiàn)代化是系統(tǒng)工程，其中不僅僅是技術(shù)革新的問題，還有價(jià)值和制度等更為重要的問題。
【本文作者為上海交通大學(xué)中國城市治理研究院教授，上海交通大學(xué)社會(huì)治理創(chuàng)新研究中心主任】
