在“精準脫貧”階段，中國創(chuàng)造了一種新的貧困治理模式——發(fā)展式扶貧。發(fā)展式扶貧的本質(zhì)是共同富裕，是一種全民福利，運用財政資金、通過市場化機制，將經(jīng)濟活動所得以福利形式惠及貧困人口。這種以福利分配為目標的貧困治理，超越了西方的“福利國家”模式。
對西方“福利國家”的一種誤讀
向公民提供基本的福利計劃，諸如貧困救濟、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、住房補助等，已成為現(xiàn)代國家的一項基本職能。第二次世界大戰(zhàn)以來，西方發(fā)達國家越來越廣泛地介入民眾社會權利的保護過程，以此形成的公共政策構(gòu)成了現(xiàn)代國家的核心制度。在這個意義上，現(xiàn)代國家也被稱作“福利國家”。人們習慣于認為，發(fā)達國家的公民普遍享有社會權利，因此其社會福利的分配具有普遍性和平等性。這種認識是對資本主義福利國家的一種誤讀。實際上，西方“福利國家”沒有一個是基于公民的社會權利而分享普遍福利的。相反，政府常常利用福利政策，迎合那些能夠為選舉作出更大貢獻的中產(chǎn)階級，而不是那些分散的、缺少資源的底層人口。福利分配的政治化、功利化不僅盛行于西方發(fā)達國家，在廣大第三世界也十分盛行。福利分配的政治功利化主要表現(xiàn)在以下三個方面。
首先，福利分配是國家實施社會控制的手段。政治精英始終面臨著來自底層社會的挑戰(zhàn)，作為應對策略，需要對社會做出讓步。統(tǒng)治者同樣意識到，社會福利能夠抑制關鍵群體給政治帶來的潛在威脅，比如產(chǎn)業(yè)工人。福利分配的社會控制功能還通過國家推行的免費教育得以實現(xiàn)，因為統(tǒng)一的教育標準與內(nèi)容能夠在年輕一代中培養(yǎng)政治認同。
其次，福利分配能夠提高政治合法性。民眾社會權利的法治化對政治合法性建設能夠產(chǎn)生積極效果。政治家常常以福利分配動員社會支持，公民對國家的政治信任也因此得到維護與提高。發(fā)展中國家也接受福利分配對合法性建設的價值。為滿足人們對新制度的期待，政府優(yōu)先考慮社會福利的再分配，以此提高合法性，實現(xiàn)政治鞏固。
最后，福利分配能夠幫助政治精英穩(wěn)定和擴大選民基礎。那些教育水平較高、相對富有、職業(yè)更加重要的城市人口，如工人、知識分子、基層官僚等，是社會福利優(yōu)先覆蓋的對象。拉丁美洲的政治精英擅長此道，以福利供給爭取城市工人階級或農(nóng)民對選舉的政治支持。在競選過程中，候選人會承諾增加社會開支、改善公共福利，以此吸引更多選票。1988年，墨西哥總統(tǒng)大選，在任總統(tǒng)推出“國家團結(jié)計劃”的福利政策主張，確保了選舉的勝利。
中國貧困治理模式的理論基礎
中國的貧困治理經(jīng)歷了一個不斷探索的過程，無論是扶貧內(nèi)容還是扶貧形式，都在持續(xù)追求充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。以福利分配為導向的貧困治理模式，正是建立在一系列先進的思想觀念基礎之上的。
第一，實行一個沒有自身利益的強大政黨的全面領導。西方發(fā)達國家的選舉機制使得福利政策深受政黨輪替的影響，政策缺乏連續(xù)性與穩(wěn)定性。不同于西方的多黨制度，中國的福利分配是通過一個代表全體人民利益的中國共產(chǎn)黨的領導來推動和實現(xiàn)的。中國共產(chǎn)黨只有人民的普遍利益，沒有自身的特殊利益，由此才能確保福利政策的持久性與連續(xù)性。
第二，貧困治理需要建立在強大的中央經(jīng)濟實力的基礎之上。國家的財政能力決定了福利的再分配能力。改革開放以來，中國政府始終將發(fā)展經(jīng)濟放在首位，堅持“發(fā)展是硬道理”的基本原則。通過系統(tǒng)的政治經(jīng)濟改革，中國社會釋放出強大的經(jīng)濟活力，中央與地方政府積累了巨大的財富。為發(fā)揮中央優(yōu)勢、調(diào)動地方積極性，國家運用財稅杠桿，合理劃分央地財政支出的范圍與責任，建立起強化中央財力、尊重地方自主權的集-分結(jié)合的財政關系。
第三，福利分配不光能夠滿足廣大人民群眾的生活需求，而且致力于擴展個人實現(xiàn)自由的“可行能力”。不同于世界上其他國家，中國的貧困治理沒有局限于傳統(tǒng)的福利計劃，如公共教育、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等。中國以福利分配為導向的貧困治理，致力于解決新時代我國社會主要矛盾。作為一種發(fā)展意義上的分配制度，中國的公共福利不是簡單的社會救濟，而是通過產(chǎn)業(yè)扶貧，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實惠回饋給貧困人口，讓貧困人口形成致富能力，共享改革成果。
第四，福利分配必須堅持均等化原則。資本主義社會采取福利分配的等級制，在公民中實施不平等的福利分配政策。以人人平等、共同富裕為目標的社會主義，重視通過福利分配縮小貧富差距，在福利分配過程中，不以公民的社會地位、政治地位來區(qū)別對待，為所有公民提供普遍平等的財富分享機會。
第五，貧困治理需要依靠國有資本的再分配。私有制不利于公共福利的發(fā)展，公有制則超越了私有制的局限，國有資本能夠以低利潤甚至無利潤的方式參與貧困治理。國有資本的參與既壯大了扶貧的資金力量，又能夠發(fā)揮專業(yè)扶貧的優(yōu)勢。
第六，貧困治理需要實現(xiàn)精準化。既然扶貧的目標是改變貧困人口的生產(chǎn)生活狀況，實現(xiàn)共同富裕，扶貧資金和項目就必須能夠盡可能準確地惠及那些真正需要幫助的人口。“精準脫貧”正是在總結(jié)多年扶貧經(jīng)驗的基礎上提煉出來的科學的扶貧觀念。
中國貧困治理的運行機制
貧困治理的中國模式通過具有可操作性的關鍵機制，從宏觀、中觀和微觀層次展示了立體化的行動策略。
第一，中央對財政資源配置的理性化。分稅制改革以來，為落實國家的民生政策、提高扶貧資金的使用效率，中央對扶貧財政資金集中配置，扶貧資金支出特別是大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)扶貧、異地搬遷的項目投資，實行中央統(tǒng)一預決算管理。這種財政上的“雙軌制”一方面鼓勵地方政府積極地創(chuàng)造財政收入，另一方面有效地減輕了落后地區(qū)在貧困治理方面的財政負擔。扶貧資金配置的權力集中化，體現(xiàn)了社會主義集中力量辦大事的優(yōu)勢，體現(xiàn)了黨執(zhí)政為民的決心。
第二，貧困治理的責任化。扶貧是否成為政府與干部的剛性責任，是決定貧困治理績效的一個關鍵因素。在經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護方面，政府之間通過簽訂目標責任書，強調(diào)政府優(yōu)先執(zhí)行上述政策，從而有力地保障了地方政府忠實地執(zhí)行中央重大政策。行政責任考核制度也被引入到貧困治理中。從行政的角度而言，貧困治理的責任化是落實“精準脫貧”的保障機制；從政治的角度而言，貧困治理的責任化能夠驅(qū)使地方政府不折不扣地落實黨中央要求的“執(zhí)政為民”的理念，將貧困人口的脫貧問題放在工作首位。貧困治理的責任化在強調(diào)約束作用的同時，也引入了激勵機制，鼓勵地方政府在貧困治理方面大膽創(chuàng)新，帶領貧困人口成功地走出一條產(chǎn)業(yè)扶貧的新路子。
第三，在基層社會拓展政治網(wǎng)絡。黨中央要求在貧困治理過程中，各級政府和干部要堅持以人民為中心的執(zhí)政思想，將扶貧工作扎根每一個貧困戶，為脫貧致富出謀劃策、排憂解難。貧困治理當中的“結(jié)對子”“駐村干部”“第一書記”等實踐真正地落實了黨中央倡導的“群眾路線”精神。在“精準脫貧”階段，黨中央加大了聯(lián)系貧困群眾的力度，動員黨政機關、事業(yè)單位和國有企業(yè)，發(fā)揮各自優(yōu)勢，為貧困治理作出貢獻。黨中央也倡導社會力量積極參與貧困治理，聽取貧困群眾的意見，以實際行動為貧困戶提供幫助。
中國貧困治理超越了西方的“福利國家”模式
中國貧困治理的政治邏輯在根本上有別于西方福利國家，體現(xiàn)了中國特色社會主義民主的政治本質(zhì)。首先，中國以貧困治理為抓手的福利分配是一種“人民福利”，而不是“少數(shù)人福利”。憲法賦予全體公民一律平等的權利，顯然也包括福利權利。其次，中國的福利分配是一種國家目標，是基于“共同富裕”和“全面實現(xiàn)小康社會”原則的福利分配。資本主義的福利分配是一種政治統(tǒng)治手段，是安撫選民的政黨競爭的策略，福利政策經(jīng)常隨著政黨競爭而發(fā)生波動。再次，中國的公共福利是一種發(fā)展意義上的分配制度，不是簡單的社會救濟，而是通過產(chǎn)業(yè)扶貧，讓貧困人口形成致富的能力，共享改革開放的成果。資本主義的福利分配從一開始就是一種“托底式”的救濟扶貧，是為了確保市場秩序和政治秩序而實施的功利性政策。這些國家不可能通過公共投資與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從根本上解決貧困人口的生活富裕問題。
以福利分配為導向的中國貧困治理所取得的偉大成就表明：只有超越黨爭與自身利益的局限，才能使貧困人口獲得穩(wěn)定并持續(xù)的福利改善；盲目仿效西方國家、試圖通過民主化實現(xiàn)社會富裕的第三世界國家，難免會陷入理論貧乏與制度枯竭的困境。對于廣大發(fā)展中國家而言，要想實現(xiàn)有效的貧困治理，必須在國家層面形成共識，將“共同富裕”作為國家發(fā)展的基本方向與制定大政方針的基本原則；經(jīng)濟發(fā)展是貧困治理的“硬道理”，沒有足夠的財政資源，貧困問題不可能得到根本解決；通過改革，強化中央政府的制度權威，福利分配的財政資金必須實行中央集權；擴大與豐富福利分配的內(nèi)涵與外延，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的社會救濟式扶貧的弊端，從被動、保守式福利分配向主動、開放式福利分配轉(zhuǎn)變；公共福利實行全民均等化分配，縮小貧富差距，實現(xiàn)“共同富裕”。
（作者為上海交通大學政治經(jīng)濟研究院兼職研究員）
