【中國之治@文化解碼】
作者：謝志強 中共中央黨校（國家行政學(xué)院）二級教授
新中國成立以來，我國政府機構(gòu)經(jīng)歷過大大小小十余次的改革，每次政府機構(gòu)改革都是在不同經(jīng)濟社會背景下進行的，也指向一個新的改革目標。政府機構(gòu)作為國家治理的重要主體，是國家治理體系的重要組成部分，對于國家治理目標的實現(xiàn)有非常重要的意義。從國家治理角度來看，國家治理理念是政府機構(gòu)改革的指揮棒，國家治理理念的演進直接推動了政府機構(gòu)改革工作。當然，政府機構(gòu)改革工作本身也反映了我國國家治理體系在隨著時代變化不斷進行調(diào)整，對于國家治理能力和水平也產(chǎn)生了重要影響。以國家治理理念為重要衡量標準，可以將新中國成立以來政府機構(gòu)改革的歷史進程分為三個階段。在這三個階段中，我國國家治理體系呈現(xiàn)出了不同圖景，治理能力也在探索中不斷提高。
第一階段：全能型政府與政府機構(gòu)設(shè)置
新中國成立后到改革開放之前，可以劃分為我國政府機構(gòu)建設(shè)和改革的第一階段。新中國成立初期，黨和政府對于政府機構(gòu)設(shè)置首先經(jīng)歷了短暫的探索時期。1949年，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》，其中規(guī)定：政務(wù)院設(shè)政治法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、文化教育委員會、人民監(jiān)察委員會和下列各部、會、院、署、行，主持各該部門的國家行政事宜。1951年政務(wù)院提出了《關(guān)于調(diào)整機構(gòu)緊縮編制的決定（草案）》，這是新中國成立之后第一次政府機構(gòu)改革，其改革的主要目標是集中權(quán)力。到1953年時，政務(wù)院下屬工作部門增加到42個，1954年時政務(wù)院正式改稱國務(wù)院。
1954年，中華人民共和國第一部憲法“五四憲法”正式頒布，以法律的形式確定了我國的國家機構(gòu)。之后，用一年多的時間，中央和地方各級機關(guān)進行了一次較大規(guī)模的精簡。在這次機構(gòu)精簡之后，國務(wù)院開始依法增設(shè)機構(gòu)，到1956年，機構(gòu)總數(shù)達81個，形成了新中國成立以來政府機構(gòu)數(shù)量的第一次高峰。
1956年，中央提出了《關(guān)于改進國家行政體制的決議（草案）》。這是我國第二次較大規(guī)模的政府機構(gòu)改革，這次改革以中央權(quán)力下放地方為主要內(nèi)容，通過國務(wù)院精簡所屬工作部門及其職能，以達到擴大地方自主權(quán)的目的。1959年，國務(wù)院工作部門又做了進一步調(diào)整和撤并，1959年年底國務(wù)院機構(gòu)總數(shù)為60個，比1956年減少了21個。
1960—1965年，中央進行了第三次機構(gòu)改革。這次機構(gòu)改革主要是分別在中央和地方各級機關(guān)進行比較集中的干部精簡運動。在這兩次干部精簡運動中，中央和地方各級機關(guān)共精簡81萬人，精簡下來的干部充實到基層和生產(chǎn)第一線。同時，中央恢復(fù)被撤銷機構(gòu)，到1965年底，國務(wù)院機構(gòu)數(shù)達到79個，是新中國成立之后的第二次高峰。
1970年，國務(wù)院的79個部門撤銷合并為32個，達到了新中國成立以來中央政府機構(gòu)數(shù)量的最低點。1975年，國務(wù)院工作部門恢復(fù)到52個。1976年之后，國務(wù)院沿用并發(fā)展了五十年代后期的機構(gòu)設(shè)置，1981年國務(wù)院工作部門增加到了100個，達到了新中國成立以來的最高峰。
以國家治理理念為主要線索，以上各個時期的機構(gòu)改革可以看作是我國政府機構(gòu)改革的第一階段。在這一階段中，政府的角色可以大致概括為“全能型政府”，即政府職能伸展到了經(jīng)濟社會生活的各個方面。這一時期的政府機構(gòu)改革和新中國所處的特殊歷史階段有關(guān)，也與國內(nèi)政治環(huán)境的變化相關(guān)聯(lián)。從國家治理體系來看，國務(wù)院工作部門數(shù)量的起落變化是這一時期政府機構(gòu)改革的一個重要特點。在新中國成立初期的政府機構(gòu)改革探索中，政府機構(gòu)數(shù)量進行了多次精簡，但精簡后又出現(xiàn)了不斷增多的情況。
總體而言，從新中國成立到20世紀70年代末期的三十年間，我國已經(jīng)形成了相對穩(wěn)定和完整的政府治理體系。這一時期的政府機構(gòu)基本上完成了自己的使命，在新中國成立后的社會主義建設(shè)初期，對于社會秩序和經(jīng)濟生產(chǎn)的恢復(fù)，對于保障人民基本生活起到了重大作用，體現(xiàn)了我國治理能力和水平的不斷提升。同時也必須看到，由于認識和實踐的局限，嚴格實行計劃經(jīng)濟的這一階段的政府機構(gòu)設(shè)置和職能定位也存在明顯缺陷，尤其在改革開放后，隨著黨的工作重心的轉(zhuǎn)移，原有的政府機構(gòu)設(shè)置的局限日益暴露出來，迫切需要根據(jù)以經(jīng)濟建設(shè)為中心對政府機構(gòu)進行全面改革。
第二階段：管理型、服務(wù)型政府與政府機構(gòu)改革
從1978年改革開放到2013年之前，我國政府機構(gòu)先后經(jīng)歷了六次規(guī)模較大的改革。1982年進行的第四次政府機構(gòu)改革，是這一階段的第一次政府機構(gòu)改革。這一階段的政府機構(gòu)改革不再像往常一樣以精簡政府機構(gòu)數(shù)量和干部數(shù)量為目標，而是要逐步建立以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制為目標的政府機構(gòu)，實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟、有計劃的商品經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變。因此，這一階段的機構(gòu)改革在具體內(nèi)容上包括了廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制、精簡各級領(lǐng)導(dǎo)班子、加快干部隊伍年輕化建設(shè)步伐等。改革目標的根本性變化使政府機構(gòu)改革有了完全不同的方式。
實踐中我們越來越認識到，政府機構(gòu)改革的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，而不是對機構(gòu)、人員進行簡單的機械性縮減。在這一理念指導(dǎo)下，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，我國在1988、1993、1998年分別進行了三次規(guī)模較大的機構(gòu)改革。1988年進行的第五次機構(gòu)改革，第一次明確提出了要轉(zhuǎn)變政府職能，同時指出應(yīng)當明確政府和企業(yè)的關(guān)系，減少政府對企業(yè)的干預(yù)，要對企業(yè)放權(quán)。1993年的第六次機構(gòu)改革，提出在推進經(jīng)濟體制改革、建立社會主義市場經(jīng)濟的同時，要建立起有中國特色的、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的行政管理體制。1998年進行的第七次機構(gòu)改革，在之前改革的基礎(chǔ)上，提出要按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開；調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實行精兵簡政；明確劃分部門之間職責分工，完善行政運行機制；加強行政體系的法制建設(shè)。在這一階段，政府機構(gòu)改革的核心是不斷適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，通過簡政放權(quán)的方式推動經(jīng)濟發(fā)展，塑造一個管理型政府。
2002年，黨的十六大明確界定了政府的職能，包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個方面。2003年是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵之年，這一年進行了第八次政府機構(gòu)改革，推動此次政府職能轉(zhuǎn)變的一個重要催化劑是SARS事件，該事件明顯暴露出了政府公共服務(wù)能力的不足。2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出要“深化行政審批制度改革，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來”。2005年十屆人大三次會議的政府工作報告中明確提出要“建設(shè)服務(wù)型政府”。2008年的第九次政府機構(gòu)改革，提出要“圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責關(guān)系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”，要對國務(wù)院組成部門按照職能進行合并。轉(zhuǎn)變政府職能是這一時期政府機構(gòu)改革的關(guān)鍵詞。
這一階段國家治理的理念和目標發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，對政府的職能有了新的認識。政府要從主抓經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)到全面的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，政府機構(gòu)角色要實現(xiàn)從全能型向管理型、服務(wù)型轉(zhuǎn)變。為此，國家治理體系也隨之發(fā)生了重要變化，主要表現(xiàn)在中央政府的部分職能下放到地方，地方政府擁有了更多的自主性；政府和企業(yè)分開，政府不再直接干預(yù)企業(yè)發(fā)展；進行大部制改革，進一步精簡政府機構(gòu)，按照職能相近原則對部門進行合并；加強行政法制體系建設(shè)，使行政機構(gòu)運行在法律的監(jiān)管之下，法治型政府的理念正在形成。
第三階段：建設(shè)現(xiàn)代型政府與重塑管理體制
盡管我們早在2005年就已經(jīng)明確提出建設(shè)服務(wù)型政府，要將政府工作的重心從經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，但這一工作進展緩慢，其中與改革之初將政府作為推進經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)力量的路徑選擇不無關(guān)系。改革之初，這一模式對中國經(jīng)濟發(fā)展起到了重要作用，但也表現(xiàn)出明顯的不足。在中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)之后，這一模式受到了越來越多的挑戰(zhàn)。針對這一情況，2013年進行的第十次政府機構(gòu)改革，對此進行了大的調(diào)整，包括不再保留鐵道部，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家新聞出版廣播電視總局等。在政府職能轉(zhuǎn)變上提出要減少和下放投資審批事項、減少生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項和資質(zhì)資格許可認定等。2015年中國政府提出了要進行“放管服”改革，要為群眾生活及辦事增加更多便利，為經(jīng)濟發(fā)展和市場運行增添更大活力。
從具體措施上來看，2013年的第十次政府機構(gòu)改革延續(xù)和深化了建設(shè)服務(wù)型政府、推動大部制改革的措施。之所以將2013年以來的政府機構(gòu)改革稱為第三階段，主要是因為這一階段的機構(gòu)改革有了新的改革理念。2013年黨的十八屆三中全會中首次提出了全面深化改革的總目標，即“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這是對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新認識，是對社會主義現(xiàn)代化理論的一次重大創(chuàng)新，代表著我們對于國家和政府職能的新認知，政府機構(gòu)改革從此有了新的方向和更加科學(xué)的定位。
特別是從2018年到2019年開展的為期一年多的深化黨和國家機構(gòu)改革，是全面深化改革的一次重大動作，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次集中行動。習(xí)近平總書記強調(diào)：“深化黨和國家機構(gòu)改革是對黨和國家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)。”對于政府來講，就是要建立一個現(xiàn)代型的政府治理體系。通過這次改革，適應(yīng)新時代要求的黨和國家機構(gòu)職能體系主體框架初步建立，為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力組織保障。
從上面的分析，至少可以得出以下幾點結(jié)論：機構(gòu)改革事關(guān)全局，需要科學(xué)謀劃，精心實施；新中國成立以來的每一次政府機構(gòu)改革都是在不同背景下進行的，是分階段有步驟進行的，體現(xiàn)了與時俱進的發(fā)展理念，體現(xiàn)了階段性與過程性的統(tǒng)一；不同的改革背景和改革理念決定了不同的改革指向和政府機構(gòu)改革的具體目標，也規(guī)定了不同的改革路徑和改革舉措；建立一個什么樣的經(jīng)濟體制和社會發(fā)展目標是政府機構(gòu)、國家治理體系重塑要解決的核心問題，建立與計劃經(jīng)濟體制還是與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的政府治理體系，建立一個只顧經(jīng)濟增長還是統(tǒng)籌經(jīng)濟社會全面發(fā)展的政府治理體系，結(jié)果會完全不同；改革必須堅持和突出問題導(dǎo)向，以目標為引領(lǐng)，在搞好頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，從上至下有序推動機構(gòu)改革和整個國家治理體系改革的深入展開。
