黨的十九屆五中全會(huì)提出了推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生的目標(biāo)，明確指出要建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。按照部署，“十四五”時(shí)期應(yīng)集中力量打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，這無(wú)疑需要發(fā)揮我們的制度優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也必須重視和加快建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，完善市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償，從法律保障、資金統(tǒng)籌、市場(chǎng)交易、公私合營(yíng)、產(chǎn)權(quán)改革五個(gè)方面進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新。
建立生態(tài)資源法律保障體系。生態(tài)資源同其他資源一樣，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，充分依托優(yōu)勢(shì)生態(tài)資源，將其轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，是國(guó)內(nèi)外生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要途徑。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)需要法律保駕護(hù)航，但我國(guó)在該領(lǐng)域的立法相對(duì)滯后，法律保障力不足。因此，亟待加強(qiáng)立法，建議構(gòu)建以生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)法律為引領(lǐng)，以生態(tài)補(bǔ)償、水權(quán)交易、碳匯交易、生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目建設(shè)公私合作、生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目融資等具體領(lǐng)域法律為組成部分的法律保障體系。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)法律建設(shè)，要把分散于環(huán)境與資源保護(hù)的單行法規(guī)中有關(guān)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的法律條文及保障功能集中于專項(xiàng)法，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品供需主體及相關(guān)權(quán)責(zé)利、價(jià)值評(píng)估機(jī)制和方法、市場(chǎng)交易規(guī)則、產(chǎn)權(quán)歸屬等方面作出詳細(xì)的法律規(guī)定。生態(tài)補(bǔ)償、水權(quán)交易、碳匯交易、生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目建設(shè)公私合作、生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目融資等具體領(lǐng)域法律建設(shè)，要依據(jù)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)法律精神，增強(qiáng)其“保障生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)”法律功能，并提升其與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)法律的融合性。
建立生態(tài)產(chǎn)品多元化的資金統(tǒng)籌體系。生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)主體是生態(tài)系統(tǒng)，保持生態(tài)系統(tǒng)健康狀態(tài)是其持續(xù)生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的前提，必須要加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、生態(tài)治理投資。當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)投入主要依賴各級(jí)財(cái)政，投入主體和投入方式較為單一，導(dǎo)致我國(guó)生態(tài)投資的力度較小、投入水平較低。因此，須建立政府投入為主體、社會(huì)資本和農(nóng)民自籌自建為輔助的多元化資金統(tǒng)籌體系，才能滿足生態(tài)建設(shè)日益增長(zhǎng)的資金需求。政府投入方面：在原有國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償方式不斷拓展生態(tài)建設(shè)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和范圍，探索耕地、草原、海洋、荒漠、濕地等重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)，加大對(duì)于生態(tài)公益林、流域治理、退耕還林、水土保持、退耕還濕等生態(tài)補(bǔ)償力度。加大水資源費(fèi)、環(huán)保稅、垃圾處理費(fèi)等征收力度，從而增加政府性生態(tài)資金籌措力度，滿足生態(tài)建設(shè)日益增加的資金需求。社會(huì)資本方面：政府要對(duì)生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入資格進(jìn)行改革，清除隱性壁壘，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，建立綠色股票市場(chǎng)和生態(tài)類投資產(chǎn)品，吸引社會(huì)資金進(jìn)入生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)。農(nóng)民自籌自建方面：建立農(nóng)民參與生態(tài)建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的撬動(dòng)作用。例如“以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助、先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)促治”，引導(dǎo)農(nóng)民以自籌自建的方式參與生態(tài)建設(shè)。同時(shí)，按“誰(shuí)所有、誰(shuí)養(yǎng)護(hù)、誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，落實(shí)好農(nóng)民生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)歸屬，保障農(nóng)民自籌自建生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目的合法權(quán)益。
建立運(yùn)行順暢的生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易體系。生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要載體。目前，我國(guó)生態(tài)產(chǎn)品交易市場(chǎng)還不健全，主要表現(xiàn)為：一是供求結(jié)構(gòu)失衡。在生態(tài)產(chǎn)品交易市場(chǎng)中存在“需求熱、供給冷”現(xiàn)象，供求矛盾較為突出。此外，排污權(quán)交易市場(chǎng)（生態(tài)產(chǎn)品細(xì)分市場(chǎng)）缺乏有效監(jiān)管，部分需求主體存在“搭便車”行為。二是價(jià)格形成不合理。長(zhǎng)期以來(lái)，受傳統(tǒng)“資源低價(jià)環(huán)境無(wú)價(jià)”觀念的影響，產(chǎn)權(quán)和價(jià)格管理體系“雙缺位”，環(huán)境和資源價(jià)值評(píng)估缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致排污權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制一定程度失效。二級(jí)市場(chǎng)交易體系不完善，“有市場(chǎng)無(wú)交易”現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)供需影響價(jià)格的機(jī)制難以奏效，因此降低了價(jià)格機(jī)制配置生態(tài)產(chǎn)品效率。三是市場(chǎng)有效性不足。以森林碳匯交易為例，國(guó)內(nèi)集體林權(quán)制度改革后，個(gè)體農(nóng)（林）戶經(jīng)營(yíng)的森林碳匯項(xiàng)目難以滿足國(guó)際CDM造林再造林碳匯的方法學(xué)要求、森林碳匯計(jì)量與監(jiān)測(cè)體系不完善、中介服務(wù)市場(chǎng)培育欠缺等制度技術(shù)困境，阻礙了國(guó)內(nèi)碳匯交易的國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)程。此外，二氧化硫排放交易、用能權(quán)交易等市場(chǎng)也存在一些問(wèn)題，不能發(fā)揮高效配置作用。破除以上困境：首先，壯大供給主體隊(duì)伍?？赏ㄟ^(guò)增值稅、所得稅等稅收減免，生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金、綠色金融扶持，提高生態(tài)項(xiàng)目收益率（水資源收費(fèi)、礦產(chǎn)資源稅和環(huán)保稅反補(bǔ)），吸引社會(huì)資本參與投資；在有效監(jiān)管的前提下，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，尤其要放寬森林碳匯交易市場(chǎng)供給者準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。其次，壯大需求主體。根據(jù)碳減排和二氧化硫減排計(jì)劃和法規(guī)，將排放企業(yè)納入排放交易體系，使其成為需求主體；提升監(jiān)控監(jiān)測(cè)技術(shù)水平，使得“無(wú)權(quán)排放和超權(quán)排放”等“搭便車行為”無(wú)處可藏，將隱性需求主體轉(zhuǎn)化為顯性需求主體；活躍二級(jí)市場(chǎng)，允許環(huán)保組織和環(huán)保公民參與排放權(quán)交易，成為需求者，表達(dá)各方的環(huán)保意愿。此外，開(kāi)拓生態(tài)產(chǎn)業(yè)化市場(chǎng)，如借鑒一些地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展生態(tài)休閑和旅游產(chǎn)業(yè)及生態(tài)特色農(nóng)業(yè)，打通“兩山”轉(zhuǎn)化通道，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。
創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目公私合作機(jī)制。公私合作機(jī)制是生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要路徑。但是生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目公私合作存在一些問(wèn)題：一是生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目公私合作的程度低、范圍小。目前，開(kāi)展的生態(tài)產(chǎn)品PPP項(xiàng)目主要集中于預(yù)期收益較高、流動(dòng)性較好、風(fēng)險(xiǎn)較小的經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)的生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目。對(duì)于公益性強(qiáng)、投資收益率低、投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)的生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目難以得到私人資本的垂青。二是公私合營(yíng)中的契約精神薄弱。例如，有些地方政府在招標(biāo)時(shí)通過(guò)隱匿項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、虛增消費(fèi)需求量、夸大項(xiàng)目收益率等行為吸引私人資本參與生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目投資；在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，不嚴(yán)格按照合約履行各自的職責(zé)也屢見(jiàn)不鮮，導(dǎo)致私人部門(mén)因降低生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目質(zhì)量而追求利益最大化也時(shí)有發(fā)生。破解以上難題：一方面，要合理界定生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目責(zé)任主體（政府和私人投資者）之間的責(zé)任邊界，構(gòu)建科學(xué)的責(zé)任分擔(dān)框架。原則上，項(xiàng)目的建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)、移交、技術(shù)等責(zé)任由私人投資者承擔(dān)；項(xiàng)目涉及的規(guī)劃、政策供給、法律支持由政府承擔(dān)。另一方面，增強(qiáng)公益性較強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目的投資收益性。例如，流域環(huán)境綜合治理是一項(xiàng)公益性較強(qiáng)的生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目，可以把流域部分水資源費(fèi)、環(huán)保稅、礦產(chǎn)資源稅、水權(quán)交易收入等作為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)者的經(jīng)營(yíng)所得，有利于吸引社會(huì)資本參與。三是增加生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目的融資能力。盡管融資是私人投資者的責(zé)任，但政府有義務(wù)為其融資提供服務(wù)。各級(jí)政府有必要建立生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目融資擔(dān)保體系，由財(cái)政以及本地資源型投資集團(tuán)按相應(yīng)比例共同出資建立生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目擔(dān)?；?，為符合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)的生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目提供融資擔(dān)保。
推動(dòng)生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度改革。生態(tài)資源本身是生態(tài)產(chǎn)品，而且能生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品，但由于產(chǎn)權(quán)制度剛性，一定程度限制了其生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品功能發(fā)揮，急需進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新?？煞抡崭兀瑢?duì)山林、灘涂、濕地、水面等生態(tài)資源進(jìn)行“三權(quán)分置”改革，所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)戶或漁民，經(jīng)營(yíng)權(quán)可流轉(zhuǎn)，村集體、農(nóng)戶或漁民可獲得流轉(zhuǎn)收入，允許經(jīng)營(yíng)者對(duì)生態(tài)資源進(jìn)行保護(hù)性開(kāi)發(fā)，不能改變用途，并賦予其管護(hù)責(zé)任。這樣可以盤(pán)活生態(tài)資源，做好資源管護(hù)，杜絕生態(tài)產(chǎn)品使用的“搭便車行為”，有利于生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。
