把國家脫貧政策轉變?yōu)橐话阈允杖敕峙湔撸筛脤崿F社會公平正義
—— 鞏固脫貧成效政策需相應轉變
全面建成小康社會之后，我國要通過推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，使預防貧困發(fā)生機制內生化，將由政府強力動員的短期運動型脫貧機制轉化為法治保障、市場主導、政府調節(jié)的常態(tài)運行機制，使國家脫貧政策轉變?yōu)橐话阈允杖敕峙湔?，實現社會公平正義。為此，要注意以下幾方面。
建立正確的區(qū)域經濟資源評價指標體系。一定時期內不適用人口穩(wěn)定脫貧政策的區(qū)域不應成為政府的開發(fā)目標區(qū)域。政府與企業(yè)都不宜在深度貧困地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)實施開發(fā)式扶貧。
改進扶貧移民政策。應重新制定城鄉(xiāng)區(qū)劃政策，在此基礎上，將農村地區(qū)逐步發(fā)展為專業(yè)農戶的生活、工作區(qū)域，使農村社會成為包括專業(yè)農戶在內的中產階層為主的社會。事實上，國家越是現代化，農村就越不適于剛性貧困人口生存。在扶貧移民計劃中，應考慮將完全依賴社保計劃的剛性貧困人口逐步向城市轉移，避免現行就近移民政策帶來的新移民與原有居民爭奪資源的弊端。
精準脫貧政策實施過程中，要將“市場瞄準”與“政府瞄準”結合起來。“市場瞄準”主要看貧困戶出售勞動產品和服務的凈收益，“政府瞄準”則主要看貧困戶的總收入，其中還包括未出售的產品的價值。前一指標更能反映農戶脫貧的潛力。從長期看，我國不可能專門設立針對貧困人口的投資項目；貧困人口要與其他從業(yè)人口一起工作，選擇適合他們的工作崗位，通過就業(yè)解決收入問題。依靠企業(yè)興辦慈善性的扶貧車間、扶貧農業(yè)園是不可持續(xù)的。對于不能進入勞動分工體系的失能、半失能人口，現有的就地提供護理扶助的做法實際效果并不好，需要通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的濟貧制度解決他們的基本生存問題。
使用新的政策用語。應以“低收入人群”概念替代“貧困人口”概念，并將“低收入人群”劃分為“就業(yè)扶助政策目標人群”與“低保政策目標人群”，而不再以城鄉(xiāng)區(qū)別。同時，用“預防貧困發(fā)生機制”替代“精準脫貧機制”。這有利于明確政策目標，實現收入分配政策的轉型。
堅持以城鎮(zhèn)化引領農村發(fā)展，大力發(fā)展小型城市。研究表明，農業(yè)區(qū)距離城區(qū)超過半小時車程，并不利于農業(yè)吸引人力資本。我國中西部地區(qū)的城市首位度不宜過高，應采取綜合措施發(fā)展小型城市。城市房價過高是阻礙農村居民舉家遷入城市定居的重要因素，這個問題不解決，將影響我國成為真正的高收入國家。
應撤并部分貧困地區(qū)的縣級行政區(qū)單元。研究發(fā)現，貧困程度越高的縣，人均財政支出越大，它們屬于財政轉移支付依賴型經濟體，經濟活力低下。這類縣的人口規(guī)模小，有的地域規(guī)模也非常小。舉例來說，我國某地未被劃入深度貧困地區(qū)，但也算得上難以穩(wěn)定脫貧的地區(qū)，該地竟有25個縣級行政區(qū)。財政資金無力支付干部薪資，留不住人才，普通人員又大量堆積，人浮于事。因此，應較大幅度合并貧困地區(qū)縣級行政單元，將干部人均國內生產總值作為機構和公務人員編制的主要參考指標，降低人口比例指標的影響權重。
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的以發(fā)放食物券為主要手段的低收入人群營養(yǎng)改善計劃。國家應采取多種措施鼓勵農村貧困人口進城，將農村居民貧困問題轉變?yōu)橐话阈载毨丝诘拿撠殕栴}，以提高脫貧政策的實施效率，更好地消除貧困代際傳遞現象?？梢酝ㄟ^對舉家進城的部分農村低收入家庭發(fā)放食物券的辦法改善其生活水平，減弱他們的戀土情結，為農村小塊土地流轉創(chuàng)造條件。
加大對剛性貧困人口的救助力度，加強農村貧困人口的老人扶助計劃及兒童教育與營養(yǎng)計劃。在現有幫扶基礎上，每個幼童和小學生的午餐補助增加五元，學生規(guī)模在360人以上的小學建立配置廚師的餐廳，大力豐富食品品種。對400萬貧困老人每年發(fā)放1000元食物券，建立農村分戶登記制度，完善貧困老人財產與收入數據資料。建立貧困孕產婦扶助計劃，按每人2000元補貼，實行住院分娩。對約60萬失能人口每人每年增加3000元幫扶資金，對約100萬半失能人口每人每年增加2000元幫扶資金，建設護理公寓，改善他們的生存狀況，并將他們納入國民營養(yǎng)計劃，用食物券替代現金。經計算，以上全部開支總計約170億元，其中新增開支估計不超過100億元，護理公寓建設資金可以通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農村宅基地制度改革籌措。這些發(fā)展計劃如能落實，對于國家財政不會造成負累，而意義卻十分重大。對剛性貧困人口中有基本勞動能力的人群，可以通過累退性負所得稅鼓勵他們到城市從事簡單的工作。
（作者為中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員）
