自由貿(mào)易試驗區(qū)差異化發(fā)展的整體思路
盡管制度核心是自由貿(mào)易試驗區(qū)的共性目標(biāo)，但并不意味著各個自由貿(mào)易試驗區(qū)要走趨同的道路。相反，因自由貿(mào)易試驗區(qū)的資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢不同，更需要挖掘自身特質(zhì)走差異化發(fā)展之路。那么，我國自由貿(mào)易試驗區(qū)差異化發(fā)展路徑到底應(yīng)該如何選擇和設(shè)計呢？從世界各國自由貿(mào)易園區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗以及我國自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立以來的實踐來看，我國自由貿(mào)易試驗區(qū)差異化發(fā)展路徑大體可有如下幾個方向：
一是對現(xiàn)有的自由貿(mào)易試驗區(qū)賦予自由港功能。完全的自由港，即把自由貿(mào)易試驗區(qū)升級為中國特色自由貿(mào)易港；賦予局部功能的自由港，是指針對特定功能的自由化，主要是貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、國際物流中轉(zhuǎn)、人員流動自由、資金流動自由以及信息安全的有序開放。同時按照需求原則對自由貿(mào)易試驗區(qū)的單個片區(qū)進(jìn)行擴(kuò)區(qū)，改變現(xiàn)有的按照省級行政單元帶有計劃經(jīng)濟(jì)色彩的劃定自由貿(mào)易試驗區(qū)面積及片區(qū)數(shù)量的做法。因為單個自貿(mào)片區(qū)面積過小或者地理空間上過于分散，難以承載系統(tǒng)集成性改革項目和大型新興產(chǎn)業(yè)項目；難以發(fā)揮經(jīng)濟(jì)活動的聚集效益。
二是自由貿(mào)易試驗區(qū)探索制度型開放。自由貿(mào)易試驗區(qū)的設(shè)立本意是要對標(biāo)國際最高經(jīng)貿(mào)規(guī)則，擔(dān)負(fù)起市場開放的壓力測試重任。幾年來的實踐表明，由于種種原因，自由貿(mào)易試驗區(qū)的壓力測試功能還遠(yuǎn)未發(fā)揮作用，需要進(jìn)一步加大開放力度，使自由貿(mào)易試驗區(qū)在面向國際企業(yè)和國際投資者開放本土市場過程中真正起到壓力測試者的作用。同時，在開放本國市場的過程中，學(xué)習(xí)先進(jìn)的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)與管理經(jīng)驗，在彎道超車領(lǐng)域，形成中國自己的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則話語權(quán)。這也是中國參與國際大循環(huán)的新要求。
三是要加強(qiáng)自由貿(mào)易試驗區(qū)的造市功能和價格發(fā)現(xiàn)功能，提升其資源配置能力和能級。目前我國市場的不完善、制度性交易成本過高的問題仍然比較突出，尤其是要素跨行政區(qū)域流動的各種顯性和隱性制度障礙仍然較多。國內(nèi)外要素市場的互聯(lián)互通也需要在維護(hù)國家安全和風(fēng)險可控條件下進(jìn)一步開放。這都需要自由貿(mào)易試驗區(qū)在各類要素交易平臺建設(shè)上取得新的突破和新進(jìn)展。
四是自由貿(mào)易試驗區(qū)的二線滲透功能與輻射帶動效應(yīng)需要大大加強(qiáng)。這就需要自由貿(mào)易試驗區(qū)大力發(fā)展平臺經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和新業(yè)態(tài)、新模式，重點(diǎn)打通國內(nèi)的消費(fèi)市場、產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈，以及新興產(chǎn)業(yè)的跨區(qū)域市場拓展；放大自由貿(mào)易試驗區(qū)的二線滲透功能，以及作為國內(nèi)循環(huán)的載體功能。
五是探索自由貿(mào)易試驗區(qū)與“一帶一路”聯(lián)動，推動自由貿(mào)易試驗區(qū)成為中國商品、中國企業(yè)、中國標(biāo)準(zhǔn)以及人民幣走出去的橋頭堡。
自由貿(mào)易試驗區(qū)差異化發(fā)展的具體路徑
從我國目前21個自由貿(mào)易試驗區(qū)設(shè)立以來的實踐出發(fā)，自由貿(mào)易試驗區(qū)的差異化發(fā)展路徑大體可分為以下9個方面的途徑。第一，自由貿(mào)易試驗區(qū)探索國際物流中轉(zhuǎn)功能。依托海港、空港、鐵路港等，賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)國際物流中轉(zhuǎn)、商品分撥、倉儲及簡單加工等國際物流自由港功能，同時設(shè)立特殊綜合保稅區(qū)，在通關(guān)方面提供最大的便利，通過物理圍網(wǎng)方式實施“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”，這將為國際物流型自由貿(mào)易試驗區(qū)創(chuàng)造差異化發(fā)展的機(jī)會。這種差異化發(fā)展路徑的理論基礎(chǔ)是全球供應(yīng)鏈管理理論。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，跨國企業(yè)在全球布局生產(chǎn)分銷等價值鏈活動，需要尋找一些物流運(yùn)作效率極高的全球網(wǎng)絡(luò)結(jié)點(diǎn)來為其全球生產(chǎn)運(yùn)作提供支撐。自由貿(mào)易試驗區(qū)因其通關(guān)便利和優(yōu)良營商環(huán)境成為跨國企業(yè)全球化運(yùn)作的最佳選擇地點(diǎn)。我國自由貿(mào)易試驗區(qū)中具有國際物流中轉(zhuǎn)需求的大型海港，如大連、青島、連云港、廈門、廣州南沙、海南洋浦港等，以及鄭州、成都、北京大興機(jī)場等空港型自由貿(mào)易試驗區(qū)；成都青白江自由貿(mào)易試驗區(qū)，隨著中歐班列的開通，有機(jī)會發(fā)展成為國際鐵路港。重慶自由貿(mào)易試驗區(qū)通過創(chuàng)設(shè)“鐵路提單”探索國際陸路貿(mào)易新規(guī)則。通過賦予物流方面的自由港功能，發(fā)展國際國內(nèi)多式聯(lián)運(yùn)，將有效降低物流運(yùn)輸成本，以及通關(guān)等制度性交易成本，提升自由貿(mào)易試驗區(qū)的國際競爭力和影響力，是這類自由貿(mào)易試驗區(qū)差異化發(fā)展的重要方向。
第二，自由貿(mào)易試驗區(qū)探索產(chǎn)業(yè)開放與產(chǎn)業(yè)合作。自由貿(mào)易試驗區(qū)要成為高端產(chǎn)業(yè)的聚集地。這方面的理論基礎(chǔ)是哈佛商學(xué)院波特教授提出的產(chǎn)業(yè)集群理論。迪拜自由貿(mào)易試驗區(qū)設(shè)立了20多個特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，通過吸引外資發(fā)展高端服務(wù)業(yè)。如深圳前海自由貿(mào)易試驗區(qū)的主要功能是對香港的服務(wù)業(yè)開放與合作；浙江舟山自由貿(mào)易試驗區(qū)，是以石化全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)為核心目標(biāo)；陜西楊林自由貿(mào)易試驗區(qū)，是唯一的農(nóng)業(yè)自由貿(mào)易試驗區(qū)；武漢自由貿(mào)易試驗區(qū)，是以國家高新區(qū)為依托，主要發(fā)展芯片及光電子相關(guān)產(chǎn)業(yè)，被稱為中國的“光谷”。今年的新冠肺炎疫情觸發(fā)了我們對生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的重視。如海南博鰲樂東醫(yī)療城在大健康產(chǎn)業(yè)開放方面進(jìn)行一系列先行先試探索。我們可學(xué)習(xí)美國對外貿(mào)易區(qū)的分區(qū)制度，在自由貿(mào)易試驗區(qū)中設(shè)立專門的生物醫(yī)藥“園中園”專區(qū)，以加速生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)開放的重點(diǎn)，對于服務(wù)業(yè)而言是要探索制度型開放，解決專業(yè)技術(shù)人員資質(zhì)互認(rèn)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則對接、制度貫通的問題。對于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)而言，是要通過引進(jìn)外資和先進(jìn)技術(shù)，補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)鏈短板，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力。
第三，自由貿(mào)易試驗區(qū)探索國內(nèi)外要素市場聯(lián)動。自由貿(mào)易試驗區(qū)應(yīng)成為國際貿(mào)易中心，是國內(nèi)市場與國際市場的連接樞紐。各種要素交易平臺的設(shè)立將為自由貿(mào)易試驗區(qū)貿(mào)易功能的增強(qiáng)提供支撐。如迪拜的多種商品交易中心，就是面向全球的貴金屬交易中心。新加坡在大宗商品交易方面擁有完善的貿(mào)易鏈條和生態(tài)系統(tǒng)。我國在許多大宗商品方面是全球最大進(jìn)口國和出口國，但是這些產(chǎn)品的定價權(quán)大都沒有掌握在自己手里。自由貿(mào)易試驗區(qū)需要根據(jù)所處的區(qū)位條件和國家的政策支持，在國內(nèi)外要素市場聯(lián)動方面積極探索，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的大宗原材料、大宗商品以及資金、技術(shù)、人才、信息等高端要素的聚集提供平臺和場所。如上海自由貿(mào)易試驗區(qū)在金融改革創(chuàng)新方面取得了許多重大成果，尤其是FT賬戶的設(shè)立，為我國資本項目的開放提供了金融基礎(chǔ)設(shè)施。如大連自由貿(mào)易試驗區(qū)在保稅混合鐵礦石監(jiān)管方面實施了創(chuàng)新，保稅混礦業(yè)務(wù)取得突破，成功打入日本韓國等國際市場，并且與大連商品交易所在鐵礦石期貨保稅交割業(yè)務(wù)上形成了聯(lián)動局面。天津自由貿(mào)易試驗區(qū)、南沙自由貿(mào)易試驗區(qū)在平行進(jìn)口汽車方面開拓了國內(nèi)市場。海南洋浦港也將在保稅原油儲存以及加工方面探索創(chuàng)新。
第四，自由貿(mào)易試驗區(qū)探索數(shù)字經(jīng)濟(jì)智能經(jīng)濟(jì)。培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)增長新動能是我國經(jīng)濟(jì)邁入高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。新的數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代已經(jīng)來臨。自由貿(mào)易試驗區(qū)作為新的經(jīng)濟(jì)增長和新動能的爆發(fā)點(diǎn)，需要大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，尤其是以大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算為代表的新的智能經(jīng)濟(jì)，自由貿(mào)易試驗區(qū)更應(yīng)該積極布局，同時要為這些新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)的加速成長提供制度創(chuàng)新方面的支撐和保障。新的技術(shù)往往伴隨著一系列新的規(guī)則和制度，而制度創(chuàng)新以及包容審慎監(jiān)管理念正是新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的。自由貿(mào)易試驗區(qū)要提升其資源配置的能級，就需要大力發(fā)展平臺經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和總部經(jīng)濟(jì)等新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。如融資租賃、商業(yè)保理、保稅維修、跨境電子商務(wù)等新模式、新業(yè)態(tài)在一些自由貿(mào)易試驗區(qū)獲得了加速聚集，大大提升了自由貿(mào)易試驗區(qū)的影響力和經(jīng)濟(jì)效益。如天津自由貿(mào)易試驗區(qū)的融資租賃、深圳前海的商業(yè)保理、鄭州自由貿(mào)易試驗區(qū)的跨境電子商務(wù)、廈門自由貿(mào)易試驗區(qū)的保稅維修與離岸貿(mào)易，都是自由貿(mào)易試驗區(qū)探索新業(yè)態(tài)的典型案例。
第五，自由貿(mào)易試驗區(qū)探索國際消費(fèi)中心建設(shè)。自由貿(mào)易試驗區(qū)如何促進(jìn)國際國內(nèi)大循環(huán)？尤其是在新冠肺炎疫情和中美貿(mào)易摩擦持續(xù)的新環(huán)境下，如何激發(fā)自由貿(mào)易試驗區(qū)的消費(fèi)潛能是值得深入探索的方向。目前海南自由貿(mào)易試驗區(qū)，已經(jīng)明確提出把建設(shè)國際消費(fèi)中心作為戰(zhàn)略目標(biāo)，為此國家大幅提高了海南自由貿(mào)易試驗區(qū)免稅購物的額度。在博鰲樂東醫(yī)療城，大力發(fā)展醫(yī)療旅游。珠海橫琴自由貿(mào)易試驗區(qū)也定位為國際旅游島，國家給予了15%的稅收優(yōu)惠政策。此外，廈門、前海、南沙自由貿(mào)易試驗區(qū)以及海南三亞大力發(fā)展郵輪母港。在跨境電子商務(wù)方面，許多自由貿(mào)易試驗區(qū)被國家授予了跨境電子商務(wù)示范區(qū)，為國外商品進(jìn)入國內(nèi)市場提供了政策和通關(guān)方面的便利。
第六，自由貿(mào)易試驗區(qū)探索沿邊開放戰(zhàn)略。我國與眾多國家接壤，設(shè)立了較多的邊境口岸。這些為我國設(shè)立邊貿(mào)型自由貿(mào)易試驗區(qū)提供了基礎(chǔ)。2019年第四批自由貿(mào)易試驗區(qū)中云南的德宏、紅河自貿(mào)片區(qū)，廣西的崇左自由貿(mào)易試驗區(qū)，黑龍江的綏芬河、黑河自由貿(mào)易試驗區(qū)，都是屬于邊境開放型自由貿(mào)易試驗區(qū)。在一國邊境地區(qū)設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)，也是國際上許多國家的通常做法。如墨西哥在接近美國的邊境地區(qū)設(shè)立了許多自由貿(mào)易試驗區(qū)，以吸引外資和對美國市場的出口業(yè)務(wù)。與中國接壤的周邊國家大多經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不是很高，這些邊貿(mào)型自由貿(mào)易試驗區(qū)主要扮演中國企業(yè)、中國商品、以及人民幣走出去橋頭堡的角色，同時與接壤國家開展經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作提供近距離平臺。對于帶動兩國邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、維護(hù)國家安全、促進(jìn)民心相通以及加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通方面，這類自由貿(mào)易試驗區(qū)都發(fā)揮著極為重要的作用。
第七，自由貿(mào)易試驗區(qū)與“一帶一路”聯(lián)動。自由貿(mào)易試驗區(qū)作為我國對外開放的平臺，在參與“一帶一路”所要求的“五通”方面能夠作出獨(dú)特的貢獻(xiàn)，也能夠成為“一帶一路”項目的承載地。如中歐班列，重慶、成都、鄭州、西安等自由貿(mào)易試驗區(qū)是主要的項目參加方；針對“一帶一路”特定國別的合作方面，如南寧自由貿(mào)易試驗區(qū)與東盟國家的合作，遼寧自由貿(mào)易試驗區(qū)與中東歐國家的合作，青島自由貿(mào)易試驗區(qū)與上海合作組織成員國的合作，西安自由貿(mào)易試驗區(qū)與吉爾吉斯斯坦比什凱克自由貿(mào)易試驗區(qū)的合作等。在國際產(chǎn)能合作方面，南沙自由貿(mào)易試驗區(qū)與國家發(fā)展改革委國際產(chǎn)能合作中心共建中國企業(yè)走出去服務(wù)基地，河南洛陽自由貿(mào)易試驗區(qū)與烏茲別克斯坦開展農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈合作。這些項目和行動都說明我國的自由貿(mào)易試驗區(qū)都在積極謀劃深度參與“一帶一路”建設(shè)大業(yè)中，無疑是自由貿(mào)易試驗區(qū)差異化發(fā)展的重要路徑。
第八，自由貿(mào)易試驗區(qū)在探索法制化營商環(huán)境優(yōu)化改革方面也大有作為。如前海、南沙在國際商事仲裁、引入港澳律師等方面進(jìn)行了先行探索。迪拜自由貿(mào)易試驗區(qū)設(shè)立的金融自由區(qū)采用的是英國的法律，成為事實上的法律特區(qū)。這為我國探索自由貿(mào)易試驗區(qū)的法制創(chuàng)新提供了借鑒，如鄰近港澳地區(qū)的自由貿(mào)易試驗區(qū)，有條件在法制創(chuàng)新方面進(jìn)行差異化探索。
第九，探索建設(shè)自由貿(mào)易港。自由貿(mào)易試驗區(qū)升級為自由貿(mào)易港，是差異化探索的重要路徑，這條路徑在很大程度上是由國家戰(zhàn)略需求驅(qū)動形成。如海南自由貿(mào)易港，就是從自貿(mào)試驗區(qū)開始的。
不過，在發(fā)展自由貿(mào)易試驗區(qū)的過程中尤需注意的是，自由貿(mào)易試驗區(qū)是制度創(chuàng)新的高地，不是政策優(yōu)惠的洼地。而且從我國自由貿(mào)易試驗區(qū)優(yōu)惠政策的賦予情況看，帶有較大程度的普惠性質(zhì)，即各個自由貿(mào)易試驗區(qū)享受的政策基本趨同。從自由貿(mào)易試驗區(qū)差異化發(fā)展要求看，對于自由貿(mào)易試驗區(qū)的政策賦予也應(yīng)該堅持差異化原則。這種差異化是基于各個自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展目標(biāo)與定位的不同，以及市場主體需求的不同而作出的。如海南自由貿(mào)易港，實行的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)自由港政策。國內(nèi)其他的自由貿(mào)易試驗區(qū)難以享受同等的政策優(yōu)惠待遇。因此，自由貿(mào)易試驗區(qū)優(yōu)惠政策的賦予上，應(yīng)該按照自由貿(mào)易試驗區(qū)的目標(biāo)定位與功能需求進(jìn)行差異化設(shè)計，以避免自由貿(mào)易試驗區(qū)之間的政策優(yōu)惠競賽，形成良性的互動與合作，實現(xiàn)共促對外開放的新格局。
（作者為中山大學(xué)自貿(mào)區(qū)綜合研究院院長，中山大學(xué)粵港澳發(fā)展研究院副院長）
