二是部分“一把手”缺少擔(dān)當(dāng)、未能準(zhǔn)確把握政策標(biāo)準(zhǔn)。在公共政策執(zhí)行過程中，“一把手”的態(tài)度理念和行為方式，往往發(fā)揮著關(guān)鍵性的影響作用。調(diào)研過程中，34.9%的受訪者認(rèn)為，當(dāng)前容錯機(jī)制陷入“局部空轉(zhuǎn)”的一個重要原因就是有些地方的“一把手”態(tài)度猶豫、推動乏力，位于同類問題首位（詳見圖2）。其一，心存顧慮、缺乏擔(dān)當(dāng)。有些“一把手”雖然深知科學(xué)合理容錯對當(dāng)事人和其他干部帶來的積極作用，對政策文本的理解和把握也較為準(zhǔn)確，但是擔(dān)心給別人容錯了，誰來為自己負(fù)責(zé)、誰來保護(hù)自己。這些顧慮使不少“一把手”缺乏容錯的勇氣和擔(dān)當(dāng)，直接導(dǎo)致容錯糾錯陷入空轉(zhuǎn)。其二，理解有偏差、政策標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)。有些“一把手”雖然有擔(dān)當(dāng)，也愿意給當(dāng)事干部撐腰鼓勁，但是由于個人對容錯政策條文的理解程度不同，特別是對一些原則性規(guī)定的尺度把握不準(zhǔn)，從而導(dǎo)致在程序啟動、核查研判、作出決定等環(huán)節(jié)難以形成一致意見，最終使容錯機(jī)制無功而返。
三是上位支撐不足，容錯意見極易陷入“地方糧票”。上下級政府之間的互動關(guān)系、默認(rèn)程度，對于政策的執(zhí)行落實(shí)發(fā)揮著深層次的規(guī)制作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，如果容錯決定的認(rèn)定部門在上下級之間有較為默契和一致性的態(tài)度意見，那么就會使容錯結(jié)果得到很好的執(zhí)行。相反，如果上下級之間對是否可以納入容錯范疇、在多大程度上予以容錯、容錯意見該如何作出等具體細(xì)節(jié)問題存在不同意見或嚴(yán)重偏差，那么就很可能使容錯程序難以啟動，即使啟動也難以完全付諸實(shí)施。調(diào)研中，諸多基層干部反映，由于上下級之間對錯誤緣起、行為定性、容錯范疇等存在不同認(rèn)知，時常導(dǎo)致基層政府作出的容錯處理意見成為“地方糧票”，難以得到上級部門的認(rèn)定。這種情況既直接使具體的容錯個案陷入空轉(zhuǎn)，而且給主導(dǎo)容錯的初始主政者帶來巨大的心理壓力，使其產(chǎn)生是否會面臨被追責(zé)的焦慮。久而久之，就會促使一些“一把手”出于自保的本能，在本應(yīng)積極容錯的情況面前“按兵不動”。
四是公眾認(rèn)知有偏差，良好社會氛圍尚未形成。公眾的認(rèn)知態(tài)度是容錯機(jī)制能否得以落實(shí)的外在影響因素。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，容錯糾錯陷入“局部空轉(zhuǎn)”，很大程度上與公眾存在認(rèn)知誤區(qū)和社會輿論氛圍不足有關(guān)?？傮w上看，當(dāng)前不僅干部對“錯”比較敏感，而且公眾對“錯”也不夠?qū)捜?。一些人認(rèn)為“既然要容錯，必定是有錯在先”，還有人認(rèn)為“干部不能犯錯，犯錯就要問責(zé)”。這些不全面不客觀的思想認(rèn)知，使當(dāng)事干部和容錯機(jī)制主推部門“談錯色變”，整個社會也難以形成理性看待失誤的風(fēng)氣，從而不可避免地容錯機(jī)制陷入“局部空轉(zhuǎn)”。
何以防止容錯機(jī)制落入空轉(zhuǎn)
從政策的初衷看，建立容錯機(jī)制的主要出發(fā)點(diǎn)顯然是為了釋放激勵效能，激發(fā)產(chǎn)生更多的有效作為。因此，面對當(dāng)前容錯機(jī)制局部空轉(zhuǎn)的困境，亟需從多方面推動其有效落地。
第一，明細(xì)容錯標(biāo)準(zhǔn)，清晰容錯邊界范圍。如前所述，標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則不明、線條粗化是導(dǎo)致容錯機(jī)制陷入“局部空轉(zhuǎn)”的主要誘因。這說明，當(dāng)前要防止容錯機(jī)制陷入空轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)先要從標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)則等方面入手，以明晰的量化標(biāo)準(zhǔn)降低“錯”的認(rèn)定難度?？傮w上看，對“錯”的界定必須以客觀事實(shí)為準(zhǔn)繩，要把“錯”界定科學(xué)、界定精細(xì)、界定準(zhǔn)確，最大限度剔除主觀因素。為此，可以探索建立容錯范疇示范清單。比如，運(yùn)用典型案例列舉的形式將容錯范疇的原則性規(guī)定具體化，使操作者便于對照應(yīng)用，特別是要對一些“故意曲解、隨意變通”“無心之過、明知故犯”“積極作為、好大喜功”“主動糾錯、坐視不管”等原則性、抽象性的表述，作出清晰界定和明確說明。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，可建立“容錯糾錯認(rèn)定工作人才庫”，吸收法律、金融、建筑、化工、會計(jì)、審計(jì)等專業(yè)人員共同貢獻(xiàn)專業(yè)研判智慧，對容錯事項(xiàng)進(jìn)行專業(yè)評估。
第二，優(yōu)化容錯程序，用明確規(guī)程消除當(dāng)事者顧慮。思想有顧慮，行動必遲緩。容錯程序不明是誘發(fā)容錯機(jī)制陷入空轉(zhuǎn)的重要原因所在。因此，要通過明確容錯程序打消當(dāng)事者顧慮。一是要推動紀(jì)檢監(jiān)察和組織部門主動介入。很多受訪者反映，大多數(shù)情況下“出錯”干部不便主動向紀(jì)檢或組織部門提出容錯訴求。此時，紀(jì)檢監(jiān)察和組織部門就應(yīng)該主動走出去，先與當(dāng)事干部談心談話，充分了解事情的前因后果及其本人的容錯意愿。二是要優(yōu)化具體流程。在有關(guān)部門與當(dāng)事人充分溝通的基礎(chǔ)上，要及時啟動容錯程序?？砂凑?ldquo;按照干部管理權(quán)限，相關(guān)問責(zé)機(jī)關(guān)及職能部門協(xié)同開展調(diào)查—廣泛聽取意見—紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織部門、當(dāng)事人所在單位黨委（黨組）以及相關(guān)職能部門及時組織會商—同級黨委（黨組）審核把關(guān)，情況復(fù)雜、社會關(guān)注度高的報(bào)上級黨委審核—作出認(rèn)定結(jié)論—及時向當(dāng)事人及其所在單位反饋結(jié)果—符合免責(zé)情形的，在一定范圍內(nèi)公開容錯意見—對存在錯誤的，實(shí)施教育提醒”。
第三，堅(jiān)持系統(tǒng)推進(jìn)，多方協(xié)同打好“組合拳”。落實(shí)容錯糾錯機(jī)制需要相應(yīng)的配套機(jī)制，以尋求多方合力。首先要堅(jiān)持條塊同向發(fā)力，提高容錯機(jī)制的協(xié)同性。特別是要促進(jìn)條塊在程序啟動、調(diào)查研判、責(zé)任認(rèn)定、結(jié)果審定等環(huán)節(jié)的協(xié)同合作、相互配合，防止出現(xiàn)“地方糧票”。這是諸多基層干部提出的隱憂和期待。同時，還要結(jié)合崗位性質(zhì)和潛在風(fēng)險(xiǎn)，建立容錯糾錯分類對待辦法：對于創(chuàng)新要求強(qiáng)、工作難度大、潛在風(fēng)險(xiǎn)高的崗位給予較高的容錯區(qū)間；對于常規(guī)化工作較多的崗位給予較低的容錯區(qū)間并強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，將科學(xué)容錯與嚴(yán)肅問責(zé)有機(jī)結(jié)合起來。在作出容錯意見以后，還應(yīng)建立事實(shí)澄清機(jī)制，還當(dāng)事干部一個清白、群眾一個明白，幫助當(dāng)事干部減輕思想負(fù)擔(dān)。
第四，強(qiáng)化“一把手”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和研判能力。“一把手”是干事創(chuàng)業(yè)的“領(lǐng)頭雁”，是擔(dān)當(dāng)作為的“火車頭”。調(diào)研中，一些縣（市、區(qū)）委書記和部門“一把手”坦言，自己對政策地理解程度和執(zhí)行力直接影響容錯機(jī)制能否在所在地區(qū)或部門得以貫徹落實(shí)。34.9%的受訪干部亦認(rèn)為，“一把手”持觀望態(tài)度是誘發(fā)容錯機(jī)制陷入空轉(zhuǎn)的主要原因，這在同類因素中居于首位。可以說，在各項(xiàng)政策均已明朗的情況下，“一把手”對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的判斷尤其是主動擔(dān)當(dāng)精神起著關(guān)鍵性作用。因此，可以通過主題教育、輿論宣傳和上級領(lǐng)導(dǎo)談心談話等多種途徑，教育引導(dǎo) “一把手”主動擔(dān)當(dāng)作為，在認(rèn)真吃透政策精神的基礎(chǔ)上及時研判、迅速拿出指導(dǎo)性意見，主動推動組織、紀(jì)檢監(jiān)察部門按程序辦理。特別是要主動做好與上級黨委及有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)工作，以防基層作出的容錯意見變成“地方糧票”。對于明顯存在疑慮和缺乏擔(dān)當(dāng)精神的“一把手”，上級部門則應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)，通過談心談話或嚴(yán)肅問責(zé)等方式，幫助端正思想認(rèn)識，引導(dǎo)或倒逼其積極落實(shí)容錯政策。
第五，充分發(fā)揮典型案例歸集整理及示范引領(lǐng)作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，貫徹落實(shí)容錯政策，以案釋規(guī)、以案析理最具說服力，效果也最好。因此，基層普遍期待有典型案例發(fā)揮“導(dǎo)航”功能，用典型案例來證明組織上確實(shí)在為擔(dān)當(dāng)者撐腰，對盡職者免責(zé)，給過失者容錯，讓平庸者讓職。為此，亟需加大案例征集并發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用。可以市縣為單位，按照“對應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)—當(dāng)事干部主要事由—組織決定意見—后續(xù)跟蹤管理”等格式規(guī)范，定期匯總收集具體人和事的案例，經(jīng)所在地區(qū)黨委組織部門審定后報(bào)送地市或省級有關(guān)部門，形成典型案例信息數(shù)據(jù)庫，以在本省范圍內(nèi)形成有效示范。
（作者為江蘇省社科院廉政與治理研究中心研究員）
【注：本文系中宣部宣傳思想文化青年英才資助項(xiàng)目“政治生態(tài)情景中的容錯激勵機(jī)制構(gòu)建研究”及江蘇省社科基金學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神推動省域治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)走在前列專項(xiàng)研究“三項(xiàng)機(jī)制實(shí)施效能檢視及其效度提升研究”(項(xiàng)目編號：20ZLA023)的階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①鄭家亨：《統(tǒng)計(jì)大辭典》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，1995年。
②《馬克思恩格斯文集》（第9卷），北京: 人民出版社，2009年。
③陳朋：《容錯與問責(zé)的邏輯理路及其合理均衡》，《求實(shí)》，2019年第1期。
責(zé)編/李一丹 美編/王夢雅
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