2017年10月，黨的十九大提出了“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”的重大決策部署，2019年5月，中共中央、國務院印發(fā)了《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，對這一決策部署作出了具體的規(guī)劃安排。隨著中國經濟社會的不斷發(fā)展，對城鄉(xiāng)融合這一主題討論由來已久，從最初的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展到今天的城鄉(xiāng)融合，中央對于這一概念的認識逐步深入，從學術界到實業(yè)界對其的探索也更加多樣化。相應地，如何構建從理論到政策再到實施的完整體系，推進城鄉(xiāng)融合的發(fā)展更具深度和廣度，成為當前背景下迫切需要解決的問題。應從發(fā)展基礎、發(fā)展路徑及發(fā)展意識形態(tài)三個角度重塑內生發(fā)展要素，分層次闡述新時期如何全面實現(xiàn)我國的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
公共服務均等化：城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎和前提
公共服務均等化強調城鄉(xiāng)之間基礎設施及公民服務等方面的同質化配置。近二十年來，我國公共教育、公共醫(yī)療等領域的社會資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置有了明顯改善。黨的十九大報告進一步指出，從2020年到2035年，基本公共服務均等化基本實現(xiàn)。那么，在目前大的政策背景和國內外經濟形勢下，如何進一步推進城鄉(xiāng)之間的公共服務均等化？
由于我國幅員遼闊、人口眾多，單純靠中央財政支持的公共服務供給是不現(xiàn)實也不長久的，所以需要中央作出適當?shù)恼甙才?，引導市場性資金去完成這一過程。就筆者來看，實現(xiàn)這一舉措的關鍵是“由資源調度帶動資產配置，由資產配置帶動資本傾斜”的一攬子政策安排。從中國乃至世界發(fā)展現(xiàn)狀來看，我們的發(fā)展環(huán)境已經變成了資源約束型。相應地，資源、資產、資本三者間的關系也發(fā)生了變化。原來是資本主導，現(xiàn)在是資源主導。所以，在未來推進公共服務均等化的過程中，要充分發(fā)揮國家對公共資源的掌控效應，用資源調度引導核心資產布局，通過核心資產布局把資本配置到最有利于整個社會公共服務改善的方向上。資源的地域性配置，引起了市場性資產的空間騰挪，進而優(yōu)質資產又帶動資本的流動。在這個布局過程中，公共服務均等化作為一個次級目標自然得到實現(xiàn)。
從城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程來看，其主動催動要素依然是人才、土地與資本。我國城鄉(xiāng)發(fā)展的不匹配，主要體現(xiàn)為這三者的同質不同權。簡單地說，農村與城市的人、土地及資本面對的發(fā)展通道、政策環(huán)境是不同的，這也是一直以來所討論的同質同權同價問題的根源。我們提出的公共服務均等化本質上也是在為這幾個主要的城鎮(zhèn)化發(fā)展要素提供更好的空間與環(huán)境，從而使人口、土地與資本能夠在城鄉(xiāng)間順暢流動。
三產融合以城帶鄉(xiāng)：城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑和支撐
一二三產業(yè)之間的協(xié)同效應是所有經濟體都關心的問題，三產融合對推進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要性不言而喻。對于我國農村產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀而言，第一、第二產業(yè)發(fā)展后勁不足與第三產業(yè)的不規(guī)范是目前存在的主要問題，三產發(fā)展不協(xié)調會影響城鄉(xiāng)間生產要素流動，進而阻礙城鄉(xiāng)的融合。因此，近年來，中央連續(xù)提出去產能、調結構的重磅政策，本質上是為了引導三產合理布局，更重要的是通過產業(yè)布局的合理化實現(xiàn)城鄉(xiāng)間的資源要素匹配，進而縮小城鄉(xiāng)間發(fā)展差距。
結合中國目前產業(yè)發(fā)展政策，我們認為“強化新經濟模式與一二產業(yè)的結合，合理規(guī)范第三產業(yè)發(fā)展”應是未來產業(yè)引導政策的主基調。伴隨互聯(lián)網(wǎng)等信息化技術的加速發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”“云平臺”等新的經濟業(yè)態(tài)逐漸成為我國乃至世界經濟體系的重要力量，第一、第二產業(yè)未來的發(fā)展需要借助于新的經濟業(yè)態(tài)。目前來看，雖然政策上有引導，但強化還不夠。這種不同經濟業(yè)態(tài)間的結合一定程度上仍是零星不成規(guī)模的，導致從屬于第三產業(yè)的新經濟業(yè)態(tài)找不到合適的發(fā)力點，出現(xiàn)一些布局混亂、發(fā)展短視的問題；而一二產業(yè)無法跟上新的發(fā)展理念、產業(yè)的不匹配是橫亙于城鄉(xiāng)間的無形之墻，直接阻礙了人才、資本等核心生產要素的流動，進一步延緩了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
未來，城鄉(xiāng)融合的路徑必定是三產間的融合，產業(yè)匹配應盡可能以新經濟業(yè)態(tài)帶動支撐傳統(tǒng)經濟業(yè)態(tài)，從政策設計上要改變原有的計劃經濟思維，以引導為主。通過政策引導在大力發(fā)展新經濟業(yè)態(tài)的同時，鼓勵并支持其與傳統(tǒng)產業(yè)融合發(fā)展，尤其要注意引導二三產業(yè)向農村地區(qū)的流動。在提供均等化公共服務的基礎上，充分使二三產業(yè)在農村地區(qū)落地生根，利用好廣大農村地區(qū)的發(fā)展空間和資源優(yōu)勢，這樣才能避免三產之間的不協(xié)調。產業(yè)融合自然會帶動城鄉(xiāng)間生產要素的流動，城鄉(xiāng)融合也就成為一個自然而然的過程。
現(xiàn)代化治理體系：城鄉(xiāng)融合發(fā)展的環(huán)境和保障
在打牢基礎、明確路徑后，必須構建完善的治理體系，這是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合長期良性發(fā)展的環(huán)境和保障。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從城鄉(xiāng)融合的角度看，主要是進一步強化政府的服務效能，理順政府與市場間的關系，通過提升政府主體的服務能力，帶動市場主體發(fā)揮更大的經濟和社會效應，逐步縮小城鄉(xiāng)間的發(fā)展差距，真正實現(xiàn)治理層面的城鄉(xiāng)全面均衡。
有關“小政府、大社會”，還是“大政府、小社會”的爭論在學術界一直存在，實際上政府與社會的關系應根據(jù)國家和社會發(fā)展階段來做不同的安排。我們城鄉(xiāng)間的發(fā)展差距由來已久，本質上源于新中國成立之初為了加速恢復生產、提升國際地位，建立起的“鄉(xiāng)補城、農補工”的政策主基調。隨著國家經濟實力和國際地位的提升，這套政策基調也發(fā)生了變化。近年來鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)融合發(fā)展意味著過去的治理體系也要相應地改變，這個改變就是要重點突出政府的服務功能和服務能力，未來城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策環(huán)境即來源于此。治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)才是真正從意識形態(tài)層面實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心。
重新定位城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要意義
面對未來復雜的國際國內經濟社會環(huán)境，從基礎、路徑、意識形態(tài)三個層面全方位、立體化地推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展是搶占發(fā)展先機、優(yōu)化經濟社會結構、進一步提升我國綜合國力和民眾幸福指數(shù)的關鍵。
我國已經進入新的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，這個階段以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為最終目標。因此，強調內生發(fā)展要素，構建國內經濟社會內循環(huán)體系至關重要。發(fā)展基礎、發(fā)展路徑、發(fā)展意識形態(tài)間的匹配是決定未來全要素生產力在城鄉(xiāng)之間順暢流動的關鍵，而人口與土地又是這個邏輯關系的基礎?？傮w來說，城鄉(xiāng)融合的發(fā)展邏輯如圖所示。
該圖表達了當前形勢下城鄉(xiāng)融合的相關要素關系，以及城鄉(xiāng)融合對于下階段國家經濟社會發(fā)展目標實現(xiàn)的重要意義。從其促成要素來看，公共服務均等化與三產融合發(fā)展是兩翼，這兩者之間又存在一個內生的互相促進關系，而現(xiàn)代化治理體系的構建進一步起到了保障作用，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的三方面重要作用。
有效破除生產要素在城鄉(xiāng)間的流通壁壘。我們花費幾十年推進鄉(xiāng)村建設，力圖實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，根本途徑還是要破除人才、資本、技術等主要生產要素在城鄉(xiāng)間的流通壁壘。從新中國成立初期的農村支援城市，到進入新世紀后提出的城市反哺農村，再到當前全面推進城鄉(xiāng)融合，反映了不同發(fā)展階段生產要素的流通方向。其中，城市反哺農村的過程進行得并不順利，根本在于城鄉(xiāng)間在公共服務、產業(yè)體系以及文化意識方面的重大差異，這些差異構成了阻礙要素雙向流通的壁壘。因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展本質上就是要通過實行這一重大戰(zhàn)略真正實現(xiàn)生產要素在城鄉(xiāng)間的雙向流動。
有效拓展鄉(xiāng)村區(qū)域的發(fā)展空間。發(fā)展核心大城市、發(fā)展核心產業(yè)雖然在短期內可有效提升綜合國力，但是長此以往可能會透支經濟體的整體發(fā)展空間，我國目前已經出現(xiàn)這個問題。一方面是核心城市集聚效應的不斷增強，對周邊小城市及農村形成強大的吸附力，小城市和農村的“空心化”現(xiàn)象愈發(fā)嚴重；另一方面，大城市核心功能由于空間的有限性超負荷運轉，導致滿足人們正常生活都開始出現(xiàn)壓力。這是一個矛盾的兩面，只有城鄉(xiāng)真正地從時間、空間上實現(xiàn)融合，才能舒緩大城市的“城市病”，解除小城市和農村發(fā)展乏力問題，才能長久性地打開我國下一階段的發(fā)展空間。從土地和人口兩個主要要素來看，農村地區(qū)無論是空間廣度還是資源人口承載力都有著極大的潛力，這也是城鄉(xiāng)融合能實現(xiàn)的最直接目標。
有效增強經濟社會內循環(huán)的持續(xù)動力。突如其來的新冠肺炎疫情讓世界各經濟體都意識到了構建國內經濟內循環(huán)體系的重要性。經濟內循環(huán)一方面依靠經濟體的人口基數(shù)及國土空間，這是經濟體能夠自循環(huán)的基礎；另一方面，更重要的是經濟體自身各要素間的均衡，只有均衡才更容易實現(xiàn)交易，這也是內循環(huán)理論的基礎。城鄉(xiāng)融合的內涵也正是城與鄉(xiāng)、市民與農民間的均衡，這個均衡決定了城鄉(xiāng)融合能走多高，走多遠。
總之，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，本質上是在給經濟體提供內生動力，這個過程要充分利用我國經濟的內循環(huán)優(yōu)勢，挖掘鄉(xiāng)村空間在土地和人口方面的承載能力，拓寬發(fā)展空間，增強發(fā)展韌性，利用資源、資產、資本的融合為經濟體注入新的發(fā)展活力。
【本文作者分別為中國人民大學公共管理學院教授，中國人民大學土地政策與制度研究中心主任；中國人民大學土地政策與制度研究中心研究員】
