【摘要】督查是我國國家治理體系中的一項(xiàng)特色制度和實(shí)踐。當(dāng)前我國督查工作實(shí)踐頗豐，治理效果顯著。但是督查過多，督查“形式主義”、“官僚主義”等，直接導(dǎo)致基層單位工作負(fù)擔(dān)加重。督查工作缺乏法律依據(jù)的問題較為突出。督查工作需要不斷進(jìn)行制度完善，應(yīng)從以下方面將之納入法治軌道：明確督查兼具政治性和法律性；合理定位督查功能；建立督查法律規(guī)范體系；限定督查權(quán)主體范圍；明確督查程序和效力；在劃定督查職權(quán)邊界的同時(shí)，注重構(gòu)建科學(xué)、權(quán)威的督查統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。
【關(guān)鍵詞】督查 法治化 國家治理
【中圖分類號】D922.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.04.013
督查作為一種權(quán)力監(jiān)督方式，概而言之，主要是指上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)履行職責(zé)情況和落實(shí)上級決策部署等工作進(jìn)行督促檢查。在我國，督查制度由來已久，并在黨的十一屆三中全會后不斷發(fā)展。特別是黨的十八大以來，中央高度重視國家治理現(xiàn)代化，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督，堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，持續(xù)“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”，[1]確保政令暢通。在這一大背景下，我國的督查工作在實(shí)踐中廣泛推進(jìn)，既取得很大成績，也出現(xiàn)許多新情況新問題，亟待從理論上系統(tǒng)梳理，從制度上不斷改進(jìn)。本文擬從我國督查工作的現(xiàn)狀、面臨的突出問題及其完善建議等方面進(jìn)行研究。
我國督查工作的現(xiàn)狀
當(dāng)前，督查逐漸成為我國國家治理體系中的一項(xiàng)特色制度和實(shí)踐。特別是從黨的十八屆三中全會以來，督查制度在我國各個(gè)治理領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用，出現(xiàn)了許多新情況、新現(xiàn)象。
督查工作名稱多樣。當(dāng)前，有關(guān)督查工作，在不同領(lǐng)域、系統(tǒng)、層面往往存在不同的稱謂，諸如督促檢查、督查、巡查、督察、督導(dǎo)、督辦等，但基本功能大體相同或相近。
中共中央各類機(jī)構(gòu)，包括中共中央的部門、直屬事業(yè)單位、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等，在“督查”、“督察”等概念的使用上各有不同。例如，中共中央辦公廳設(shè)置督查室，使用的概念主要是“督查”。而中央依法治國委員會部署的有關(guān)工作，目前基本稱“督察”。此外，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》，黨委政法委員會開展政治督察、執(zhí)法監(jiān)督、紀(jì)律作風(fēng)督查巡查等工作。[2]類似的稱謂問題在國家行政機(jī)構(gòu)的督查中也存在。例如，國務(wù)院辦公廳設(shè)置督查室，使用的概念也主要是“督查”，已經(jīng)連續(xù)多次開展了國務(wù)院大督查。國務(wù)院一些部門也開展過聯(lián)合督查。而在各職能行政系統(tǒng)中，有很多部門進(jìn)行的業(yè)務(wù)方面的監(jiān)督，使用的概念是“督察”，例如國家土地督察、出入境檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)督察、警務(wù)督察等。在司法機(jī)關(guān)方面，國家審判機(jī)關(guān)有審務(wù)督察，國家檢察機(jī)關(guān)有檢務(wù)督察。
督查開展領(lǐng)域廣泛，各類督查及輪次不斷攀升。督查開展的領(lǐng)域十分廣泛，幾乎所有類型和層級的國家機(jī)關(guān)都涉及到督查工作，或者是督查的組織者、實(shí)施者，或者是被督查的對象。近幾年來，各領(lǐng)域督查工作頻繁開展。例如，自2014年至今，每年度的國務(wù)院大督查已經(jīng)連續(xù)開展六次。此外，國務(wù)院還開展若干專項(xiàng)督查，譬如，2019年，國務(wù)院辦公廳組織開展“放管服”改革專項(xiàng)督查，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會辦公室組織開展全國安全生產(chǎn)集中整治專項(xiàng)督查等。在人大機(jī)關(guān)中，各級人民代表大會常務(wù)委員會每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，制定執(zhí)法檢查計(jì)劃，組織執(zhí)法檢查組，有計(jì)劃地對有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查。[3]例如，全國人大常委會“把加強(qiáng)執(zhí)法檢查擺在監(jiān)督工作突出位置，自2015年以來每年執(zhí)法檢查項(xiàng)目增加到6個(gè)。委員長會議組成人員96人次帶隊(duì)進(jìn)行執(zhí)法檢查，常委會、專門委員會組成人員和全國人大代表約900人次參加執(zhí)法檢查”。[4]近些年來，黨的各類督查工作也十分耀眼。黨中央有關(guān)部門、各級黨委在相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)范圍內(nèi)開展了豐富的督查工作。比如，中央全面依法治國辦組織開展的法治政府建設(shè)實(shí)地督察、中央政法委司改工作督查、中央掃黑除惡專項(xiàng)斗爭督導(dǎo)等。
督查利劍出鞘，震懾力大增。以往，“督查”的應(yīng)用性以及公眾知曉度并不算高。近年來，督查實(shí)踐日益豐富，隨著各項(xiàng)督查工作深入推進(jìn)，對于公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督發(fā)揮了顯著作用，甚至在特定階段和某些領(lǐng)域產(chǎn)生了“核變效應(yīng)”，根本性地改變了某個(gè)地區(qū)或系統(tǒng)的工作作風(fēng)。
例如，中央生態(tài)環(huán)境督察從2015年12月在河北省試點(diǎn)開始，完成對31個(gè)?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第一輪督察全覆蓋，并對20個(gè)省（區(qū)）開展“回頭看”。第一輪督察和“回頭看”共推動解決群眾身邊的生態(tài)環(huán)境問題約15萬個(gè)，共向地方移交509個(gè)責(zé)任追究問題，問責(zé)干部4218人。公開曝光125個(gè)典型案例，發(fā)揮了強(qiáng)有力的震懾作用，顯著促進(jìn)了地方工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變，推動了中央環(huán)保決策部署落地見效。[5]
又如，在2019年全國安全生產(chǎn)集中整治專項(xiàng)督查中，督查組采取明查暗訪、突擊檢查、隨機(jī)抽查等“四不兩直”（不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報(bào)、不用陪同接待、直奔基層、直插現(xiàn)場）方式，督導(dǎo)檢查了16個(gè)省級政府、42個(gè)市級政府、91個(gè)縣級政府、413家企業(yè)，重點(diǎn)督導(dǎo)各地開展安全生產(chǎn)集中整治工作的作風(fēng)意識、動員部署以及重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域安全風(fēng)險(xiǎn)隱患排查整改等情況，共查處問題隱患2045項(xiàng)。[6]
再如，2019年通過開展食藥監(jiān)管執(zhí)法司法專項(xiàng)督察，中央依法治國辦摸清了這一領(lǐng)域工作的家底，包括人民法院、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、市場監(jiān)管部門、藥品監(jiān)管部門在相關(guān)領(lǐng)域全年工作的整體成效。同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了不少問題，對5個(gè)被督察省份進(jìn)行現(xiàn)場反饋，有效地督促了各地整改。中央依法治國辦還會同有關(guān)部門，將督察后明確的工作任務(wù)進(jìn)行細(xì)化分解，形成了《中央依法治國辦食藥監(jiān)管執(zhí)法司法督察后續(xù)任務(wù)落實(shí)清單》，對于進(jìn)一步督促各地區(qū)各部門全面提高食藥監(jiān)管執(zhí)法司法水平具有重要推動作用。[7]
國務(wù)院大督查更是刮起中央政府督查旋風(fēng)，影響力巨大。為有效解決“少數(shù)地方和部門轉(zhuǎn)變政府職能不到位，制定配套政策不及時(shí)、不銜接、不協(xié)調(diào)，少數(shù)干部不作為、不善為、亂作為”[8]這些突出問題，為推動黨中央、國務(wù)院重大決策部署貫徹落實(shí)，國務(wù)院要求切實(shí)發(fā)揮督查“利器”作用，迄今已連續(xù)六年開展全國大督查。自2019年大督查進(jìn)一步創(chuàng)新方式，國務(wù)院辦公廳設(shè)立國務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺并開通小程序，面向社會征集有關(guān)問題線索或意見建議，極大拓寬國務(wù)院督查視野，督查利劍的威力得到充分展示。
探索聯(lián)合督查，形成監(jiān)督合力。以前，各領(lǐng)域的督查大都根據(jù)工作隸屬關(guān)系獨(dú)立進(jìn)行，且已形成相應(yīng)的工作慣例。近些年來，隨著督查在各領(lǐng)域廣泛開展，督查主體不斷增多，各自督查的分散狀態(tài)與現(xiàn)實(shí)需求很不匹配，于是一些部門和領(lǐng)域在管理工作中開始探索多部門甚至跨機(jī)關(guān)類型聯(lián)合督查，在一定程度上整合了督查力量，逐漸增強(qiáng)了監(jiān)督合力，更好地發(fā)揮出督查的權(quán)威性和有效性。
例如，為查清《國家職業(yè)病防治規(guī)劃（2009～2015年）》的貫徹落實(shí)情況，2015年，國家安全監(jiān)管總局、國家衛(wèi)生計(jì)生委、人力資源社會保障部、全國總工會、中央宣傳部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、工業(yè)和信息化部、國務(wù)院國資委等9部門組成督查組，對各地區(qū)工作開展情況進(jìn)行聯(lián)合督查。督查組由以國家安監(jiān)總局為牽頭單位的國務(wù)院有關(guān)部門以及全總、中宣部的人員構(gòu)成。這是黨的機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體等性質(zhì)不同的單位共同開展的聯(lián)合督查。
又如，在一些地方，也有人大、政協(xié)開展聯(lián)合督查的實(shí)踐。海南省樂東黎族自治縣人大常委會和縣政協(xié)曾組織部分省、縣人大代表和縣政協(xié)委員組成五個(gè)聯(lián)合督查組，對該縣政府承諾2015年為民辦十件實(shí)事好事實(shí)施情況開展督查。[9]
再如，近年來環(huán)保督察實(shí)踐發(fā)生深刻變化。范圍上逐漸由前期環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域擴(kuò)展為當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域；方式上早期由國務(wù)院環(huán)保部組織區(qū)域環(huán)保督查中心進(jìn)行綜合督查，經(jīng)試點(diǎn)走向如今的中央生態(tài)環(huán)保督察?？梢?，對于事關(guān)民生、可持續(xù)發(fā)展的重大管理領(lǐng)域，呈現(xiàn)出以黨領(lǐng)政、黨政合力開展督察的趨勢。
而且，近年來，各級黨委辦公廳（室）加強(qiáng)同政府辦公廳（室）的定期會商，與黨委、政府部門以及人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體、新聞媒體等的聯(lián)系協(xié)作，充實(shí)了督促檢查力量，增強(qiáng)了督促檢查合力，實(shí)踐證明是非常有效的做法。[10]
