【摘要】在中國特色社會主義進入新時代的關鍵時期，黨中央提出保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，是對黨的農村土地政策的繼承和發(fā)展，意義重大、影響深遠。實行“長久不變”有利于培養(yǎng)穩(wěn)定的新型農民群體，有利于促進中國特色現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，有利于保持農村社會和諧穩(wěn)定。
【關鍵詞】土地承包關系 長久不變 新型農民 可持續(xù)農業(yè) 【中圖分類號】F320 【文獻標識碼】A
2020年是脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝之年，新冠肺炎疫情不但加重了脫貧攻堅工作的強度，增加了脫貧攻堅工作的難度，也進一步說明了農民主體的重要性。2019年11月26日，中共中央、國務院發(fā)布《關于保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的意見》（以下簡稱《意見》），強調要準確把握“長久不變”政策內涵，保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變，保持農戶依法承包集體土地的基本權利長久不變，保持農戶承包地穩(wěn)定?！兑庖姟返陌l(fā)布對糾正在農業(yè)發(fā)展道路方面的偏差以及混亂認識，維護農民權益，保障國家農業(yè)安全意義重大。
“長久不變”是農業(yè)特點和農戶特點共同決定的
《意見》強調，穩(wěn)妥推進“長久不變”實施，穩(wěn)定土地承包關系，第二輪土地承包到期后再延長三十年，使農村土地承包關系從第一輪承包開始保持穩(wěn)定長達七十五年，繼續(xù)提倡“增人不增地、減人不減地”。這是由農業(yè)特點和農戶特點共同決定的。農業(yè)勞動對象的生命性、農業(yè)生產的地域性、季節(jié)性和周期性等性質，決定了農業(yè)勞動不僅需要豐富的經驗和技術，更需要高度的責任感、自覺性、主動性和靈活性。而農戶特點恰好與農業(yè)生產特點要求相吻合，決定了家庭是土地產出效率最高、風險最小、成本最低的農業(yè)經營方式。只要農業(yè)生產特點不變，農業(yè)經營的家庭方式就不會變。始于20世紀80年代以農戶經營為基礎的農村基本經營制度，奠定了中國現(xiàn)代農業(yè)的基礎，所爆發(fā)出的積極性和創(chuàng)造性成為中國快速發(fā)展的原動力，至今依然發(fā)揮著重要作用。
由于人們不清楚農業(yè)特點與農戶的特殊關系，面對農戶經營遇到的諸如老齡化、兼業(yè)化、難以組織起來等問題，找不到有效破解途徑，就出現(xiàn)了諸多以否定農戶經營為代價的所謂的“創(chuàng)新”。如有的引進資本下鄉(xiāng)流轉農民的土地，把農民變成“既拿地租，又掙工資”的農業(yè)工人；有的則引進公司搞所謂“股份制”，外來資本作為大股東，農民以土地入股等著分紅；有的把外出打工的土地托管給公司等。突出的特征是把農業(yè)生產的主人變成了農業(yè)生產的旁觀者或看客。這些現(xiàn)象之所以發(fā)生，本質上是缺乏對農業(yè)與農民關系的理解。這些做法，不僅推高了農業(yè)成本，還增加了農業(yè)風險，違背了農業(yè)基本特點，把短期行為和眼前利益當成了現(xiàn)代農業(yè)。既影響了國家的農業(yè)安全，也傷害了農民，甚至損害了農業(yè)投資者，極大挫傷了農業(yè)投資積極性，也是導致規(guī)?；牡爻霈F(xiàn)的重要原因。非糧化、非農化、套取國家農業(yè)項目補貼以及大棚房等現(xiàn)象的出現(xiàn)，與這樣的農業(yè)發(fā)展理念也不無關系。
理論和實踐反復證明，農戶經營是最適合農業(yè)生產特點的經營方式，原因在于農戶經營表現(xiàn)為農民自己為自己勞動，農業(yè)生產的復雜性，決定了只有在這樣的條件下，才能激發(fā)出農民內在的積極性、主動性和創(chuàng)造性。我們常說要激發(fā)農民的內生動力，這種內生動力就來源于農民有支配自己勞動的自由。這是雇工農業(yè)完全不具備的優(yōu)勢。
當然，我們必須看到農戶經營發(fā)展到今天，確實存在很多問題。有些問題是農戶經營自身缺陷所導致的，而更多的是一些違背農業(yè)特點的指揮不當所造成的。但是不論什么原因導致的問題，解決這些問題都不能以否定農戶經營基本制度為代價，大量的以所謂現(xiàn)代農業(yè)名義搞的“規(guī)?；?rdquo;“公司化”農業(yè)之所以失敗，不能簡單地歸結為經營者能力低，更不能歸結為農民不配合，而是要思考農業(yè)道路是否正確。解決農戶經營問題的正確道路，只能是在堅持農戶經營為基礎的制度前提下，通過制度創(chuàng)新來解決。
“長久不變”有利于培養(yǎng)穩(wěn)定的新型農民群體
有人把在農業(yè)企業(yè)或公司的打工者界定為新型農民，其實打工者不是農民，更不是新型農民。首先，獲取收入的方式不同。打工者掙的是工資，給農業(yè)公司種地只能稱為農業(yè)工人。農業(yè)工人沒有自己的生產資料，沒有經營自由，掙計時或計件工資勞動體現(xiàn)為被動的服從或執(zhí)行。而新型農民是要靠自己經營農業(yè)獲得收入，有屬于自己經營權的土地，有決定生產什么和怎樣生產的決策權，他們是經營者。因此，也就有主動性和創(chuàng)造性。其次，穩(wěn)定性不同。農業(yè)企業(yè)打工者的目的是賺錢，哪里的工資高就流向哪里，具有不穩(wěn)定性。新型農民的重要特征之一是穩(wěn)定性，唯有穩(wěn)定，才能積累起豐富的農業(yè)生產經驗，這種豐富經驗的積累要靠長期實踐才能獲得。打工者作為勞動力往往具有短期性和短期行為，缺乏積累農業(yè)經驗的環(huán)境條件和內在需求。最后，生產目的不同。農業(yè)企業(yè)為了盈利，追求利潤最大化，如果無利可圖則會放棄農業(yè)。農民則不同，農業(yè)不僅是他們的收入來源，也是農民生活的重要組成部分，無論賺錢與否，農民都要種地。
穩(wěn)定的新型農民隊伍需要穩(wěn)定的土地制度。三年一變，五年一折騰，很難培養(yǎng)出穩(wěn)定的農民隊伍。一些地區(qū)的農民不再愛惜土地，其中一個重要原因，在于有些地方官員沒有把握“長久不變”政策的精神實質，甚至以集體的名義收回農民的承包權，搞所謂的統(tǒng)一經營，把“走回頭路”當成創(chuàng)新，結果經營農業(yè)失敗，繼而走向非糧化或非農化，農業(yè)成為擺設。有些人把非農化標榜為鄉(xiāng)村振興的“典型”，誤導了農業(yè)和鄉(xiāng)村的發(fā)展方向。因此，只有準確把握“長久不變”的政策要求，給農民以長遠預期，才能有穩(wěn)定的農業(yè)投入，農民才能安心深耕農業(yè)。我們常說，中央的“長久不變”政策給農民吃了“定心丸”，只有長久不變，才能形成穩(wěn)定的新型農民主體。
理解長久不變與穩(wěn)定的新型農民群體形成的關系，可以從以下三個方面著手。一是農民的農業(yè)生產安排需要長久不變。農業(yè)生產的周期性少則一年，多則幾十年，只有穩(wěn)定承包關系，才可能有長遠規(guī)劃，否則就只能是短期行為。二是農民生活與農業(yè)生產密不可分。農業(yè)生產決定了住房結構、院落設置、農具置備和生活方式的選擇。缺乏對土地的長遠預期，農民生活缺乏穩(wěn)定感，便會無所適從，遭受不必要的損失。三是農業(yè)后繼勞動力的培養(yǎng)需要長久不變。從理論上講，新型農民可以是一個開放的群體，只要符合條件，任何人都可以當農民。但實際上，農民的后代最有條件子承父業(yè)，他們不僅對地方熟悉，農業(yè)經驗可以代際傳承，還因為鄉(xiāng)土情懷和農業(yè)情感，加之習慣鄉(xiāng)村的生活方式，最有可能成為農業(yè)新型經營主體。政府把農民后代作為農業(yè)后繼者培養(yǎng)是新型農民培育最為現(xiàn)實的選擇。隨著農民收入水平以及社會地位的提高，農民成為受社會尊重的職業(yè)，當農民便會成為農民后代的主動選擇。
“長久不變”有利于農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展
當人們賦予現(xiàn)代農業(yè)越來越多內涵的同時，卻忽視了一個重要理念，即農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展理念。一些人以現(xiàn)代農業(yè)的名義把短期效益、眼前利益作為追求目標，掠奪性使用土地導致土壤退化、面源污染、植被破壞等消極后果，這不是任何意義的現(xiàn)代農業(yè)。因此，愛惜耕地就成為農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，愛惜耕地固然可以通過教育和法治來實現(xiàn)，但是制度保障是最有效的措施。如何讓農民自覺合理地使用耕地、愛惜耕地，給子孫后代留下一片永續(xù)利用的土地，“長久不變”是有效的制度保障措施。人們常說“土地是農民的命根子”，農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主體只能是農民，除了農民任何其他群體都缺乏主動保護耕地的動力和熱情。但如今，農民對土地不可割舍的情感正在消退，突出表現(xiàn)在越來越多的農民不愿為培植土地肥力而付出，一些農民甚至期盼著承包地被征或被占，希望把自己的承包地“一賣了之”，這種態(tài)度的變化對可持續(xù)農業(yè)傷害極大。導致農民與土地情感斷裂的最重要的原因在于排斥農民農業(yè)生產的主體地位，不斷變換耕地的承包關系，或強迫農民“流轉”，動搖了農民對培植地力的信心和珍惜耕地的信念。
可持續(xù)農業(yè)的實現(xiàn)可從兩個方面下功夫。一是培養(yǎng)農民對土地的感情。一方面穩(wěn)定承包關系，使農業(yè)經營者在長期的農業(yè)生產中獲得珍惜土地的情感；另一方面，要讓農民從土地上獲得較豐厚的收入。二者結合激發(fā)農民對土地的情感，形成可持續(xù)利用土地的文化。二是農業(yè)勞動力的可持續(xù)，即農業(yè)后繼者的培養(yǎng)問題。這兩個方面的共同前提都是穩(wěn)定的土地承包關系，穩(wěn)定到可以代際傳遞，耕地保護才是有效的。否則，每變更一次承包關系，就傷害一次土地。特別是在山區(qū)、半山區(qū)，沒有穩(wěn)定的耕地承包關系，農民種植林木、栽培果樹、修建堰塘、發(fā)展特色農業(yè)、打造農業(yè)品牌等，幾乎是不可能實現(xiàn)的。有人把耕地保護寄托在技術進步上，技術固然重要，但純粹的技術措施不能解決耕地可持續(xù)利用問題。有時候技術水平越先進，對耕地的傷害越大。如大量除草劑或農藥的使用導致土壤的污染和破壞等，休耕與秸稈還田可能演變?yōu)樘兹≌a貼的手段。發(fā)展可持續(xù)農業(yè)，必須通過體制機制建設保障新型經營主體的形成，激發(fā)農民保護耕地的熱情和動力，實現(xiàn)農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
“長久不變”有利于現(xiàn)代農業(yè)組織的形成
習近平總書記十分重視現(xiàn)代農業(yè)組織的建設，2019年3月8日在參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時強調，“要突出抓好家庭農場和農民合作社兩類農業(yè)經營主體發(fā)展，支持小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接”。家庭農場是現(xiàn)代農業(yè)的基本組織單位，與雇工農業(yè)不同，家庭農場是以家庭勞動力為主要勞動力的農業(yè)生產經營單位，是適度規(guī)模經營的典型表現(xiàn)形式。家庭農場作為新型農民載體，與傳統(tǒng)農戶一樣都充分體現(xiàn)著農民的主體性，最大限度地發(fā)揮農民的積極性和創(chuàng)造性，有效保護農民的利益，是新時代激發(fā)農民新動能的有效組織形式。家庭農場有很多好處，如就地就近實現(xiàn)充分就業(yè)，有較高和穩(wěn)定的收入，不離開家鄉(xiāng)便于照料老人和兒童，讓農民有更多的獲得感與幸福感；有效遏制鄉(xiāng)村的衰??；激活了農民對現(xiàn)代農業(yè)科技的需求，無論是新機械的使用，還是新品種、新肥料或新栽培技術的采納，農場主都表現(xiàn)出了空前的積極性和主動性。
家庭農場要實現(xiàn)適度規(guī)模，地從哪里來，要通過土地流轉來實現(xiàn)。土地承包關系長久不變，不是把農民束縛在土地上，也不是限制土地流轉，而是為耕地有序流動提供制度保障。當農民離開土地，有了穩(wěn)定的收入來源并享有完善的社會保障，且自己無力經營農業(yè)時，可以退出承包地，交給留在鄉(xiāng)村種地的農民，讓他們種更多的地，實現(xiàn)適度規(guī)?；?，而不是鼓勵通過有償流轉繼續(xù)獲得財產性收入。因此，“長久不變”政策不是束縛農民，而是為農民離開土地提供保障，農民可以融入城市成為市民，也為農民返鄉(xiāng)繼續(xù)當農民留有空間，有利于社會穩(wěn)定。“長久不變”政策更不是要固化土地，而是要有序規(guī)范土地的退出與流轉。在推進城鎮(zhèn)化進程中，只有更多的人融入城市，才能為留在鄉(xiāng)村從事農業(yè)的人提供更大的發(fā)展空間，形成中國特色的家庭農場。
需要指出的是，土地確權的主要目的不應該為了流轉土地，更不是為了交易或入股獲得財產收入。確權的主要目的是明確農民對土地的責任，如土地承包法規(guī)定了農民作為承包方的責任與義務，維持土地的農業(yè)用途，未依法批準不得用于非農建設；依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害。當農民的經營權流轉后，誰代表村集體監(jiān)督和制止經營方違法用地行為？我們認為只有農民以承包方的身份才可以實施有效的監(jiān)督，甚至土地承包法規(guī)定的發(fā)包方責任也只能通過承包方來實現(xiàn)。也就是說，農民不僅要約束自己的行為，遵守承包法規(guī)定的義務，同時也有義務監(jiān)督流轉后耕地的使用。顯然，這種法律責任和義務的有效性，前提是土地承包關系長久不變。
長久不變，可以催生適度規(guī)模家庭農場的產生，為真正意義上的合作社形成提供內生動力。眾所周知，過去合作社難以形成的原因之一是小規(guī)模生產方式抑制了合作需求，特別是兼業(yè)農戶，缺乏合作意愿與動力。而作為新型農民載體的家庭農場由于適度規(guī)模的形成，不僅激活了農民對現(xiàn)代農業(yè)科技的需要，還培養(yǎng)了合作的愿望，合作社因此而獲得健康發(fā)展的微觀動力。在現(xiàn)實生活中，人們對合作社的理解依然存在較大誤區(qū)和模糊認識。我們常聽到類似“把土地流轉給合作社”的說法，合作社是農業(yè)生產者的聯(lián)合，把土地流轉給合作社到底流轉給了誰，這樣的合作社一般是大戶或者資本下鄉(xiāng)的產物，不是合作社意義的農民組織。把土地流轉給合作社的說法實際上是要土地而排斥農民主體地位的行為。以家庭農場為基礎的合作社既體現(xiàn)農民的主體地位，又有相對穩(wěn)定的成員構成，隨著合作社聯(lián)合社的逐漸形成，農民合作社體系可以成為實現(xiàn)農民利益的現(xiàn)代農業(yè)組織形式。
（作者為中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院社會學系教授）
【注：本文系國家社科基金重大項目“農業(yè)社會學的基本理論與前沿問題研究”（項目編號：17ZDA113）的階段性成果】
責編/銀冰瑤 美編/楊玲玲
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