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郁建興:全流程 跨區(qū)域 分層次推進(jìn)“全周期管理”

“全周期管理”的提出,為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,尤其是創(chuàng)新完善疫情之后的公共治理,提供了科學(xué)指引。無論是像廣州一樣的超大城市借助現(xiàn)代科技手段實(shí)現(xiàn)智能化、精細(xì)化治理,還是像安徽廬江這樣發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式,都為我們以“全周期管理”意識(shí)推進(jìn)城市治理和城鄉(xiāng)基層治理提供了現(xiàn)實(shí)參考。實(shí)現(xiàn)“全周期管理”,信息是基礎(chǔ),能力是關(guān)鍵,在具體工作中,應(yīng)注意做到全流程、跨區(qū)域、分層次。

如何理解“全周期管理”

習(xí)近平總書記倡導(dǎo)的“系統(tǒng)集成”思維,是理解“全周期管理”的重要方法論。黨的十九大以來,習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)改革的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效。“全周期管理”針對(duì)的是一系列事件,是公共管理內(nèi)容、主體、層次的系統(tǒng)協(xié)調(diào)、整體推進(jìn),主要包括以下三方面內(nèi)容。

公共服務(wù)內(nèi)容的全流程管理。在特定區(qū)域、一級(jí)政府內(nèi)部,需要做到基于民眾需求的公共服務(wù)內(nèi)容全流程管理。一項(xiàng)公共服務(wù)應(yīng)該由民眾決定包含什么內(nèi)容,它可能由多個(gè)部門的多項(xiàng)職能組成,部門之間應(yīng)做好內(nèi)部協(xié)調(diào),由政府“打包”供給。近年來,以“最多跑一次”為代表的全國(guó)“放管服”改革,正是遵循這一邏輯,以群眾需求為導(dǎo)向,通過逐一梳理“一件事”全流程中的各個(gè)環(huán)節(jié),重點(diǎn)改進(jìn)其中的短板和弱項(xiàng),在特定區(qū)域、一級(jí)政府內(nèi)部基本實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的整體性供給。

跨區(qū)域的協(xié)同管理??鐓^(qū)域協(xié)同管理要求各地政府之間實(shí)現(xiàn)橫向互動(dòng),讓跨區(qū)域的公共管理需求得到有效回應(yīng)。在很多情況下,管理不是一家之事,尤其是流域管理、環(huán)境治理等,常常涉及鄰里周邊,特別是在以超大城市為核心的城市群中、在大城市與周邊中小城市之間的都市新區(qū)內(nèi)。即便很多看來是“一家之事”的公共事務(wù),也可能影響其他區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。例如,在抗疫情、保運(yùn)行“兩手抓”階段,許多勞務(wù)輸出地嚴(yán)控人員流動(dòng),給亟須恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序的企業(yè)和地方帶來了諸多困難。對(duì)此,廣州市白云區(qū)推出的“平安白云”小程序,以信息登記的方式,實(shí)現(xiàn)了很好的效果,具有一定的借鑒意義。

跨層次的差異化管理。從特大城市到中小城市、從城市到鄉(xiāng)村,公共管理的內(nèi)容和需求具有顯著差異。在超大城市和大城市,土地出讓、城市擁堵、高端教育及醫(yī)療資源分布、城市社區(qū)治理、大氣及流域污染整治等常常構(gòu)成居民的主要公共話題;在中小城市,人們更多地關(guān)注城市品位提升、基本公共服務(wù)質(zhì)量、公共交通可及性和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等;在鎮(zhèn)街村居,人們更多關(guān)注公共資金分配、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療普及、矛盾糾紛調(diào)解等。比如,在安徽廬江,真正實(shí)現(xiàn)有人管事、有場(chǎng)議事、有章理事、有責(zé)問事、有錢辦事很不容易,體現(xiàn)了黨建引領(lǐng)下治理機(jī)制創(chuàng)新的初步成效。在本次疫情防控工作中,中央提出“分區(qū)分級(jí)精準(zhǔn)防控”的工作目標(biāo),正是跨層次差異化管理的重要實(shí)踐。

“全周期管理”的關(guān)鍵要素

信息是基礎(chǔ)。公共管理大致包括分析、決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、評(píng)估等環(huán)節(jié),每個(gè)環(huán)節(jié)都需要信息支持。“全周期管理”涉及管理主體內(nèi)部、管理主體之間、不同層次的管理情境等多個(gè)維度的要求,任何環(huán)節(jié)、任何方面的信息缺失,都可能成為“全周期管理”中的短板,這也就更加迫切需要現(xiàn)代科技手段發(fā)揮支撐作用。在疫情防控過程中,全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)時(shí)更新的疫情數(shù)據(jù),不僅讓老百姓第一時(shí)間了解疫情發(fā)展情況,也給各級(jí)政府的管理決策及動(dòng)態(tài)調(diào)整提供了重要依據(jù)。各地積極開發(fā)新程序、新應(yīng)用,第一時(shí)間掌握個(gè)人身體狀況、行動(dòng)信息等,助力社區(qū)疫情防控,取得了很好的效果。

能力是關(guān)鍵。有了相對(duì)充分的信息,還需要與之匹配的能力。以浙江為例,作為此次疫情重災(zāi)區(qū)之一,浙江在防輸入、控制社區(qū)傳播等方面取得了良好效果,較早進(jìn)入抗疫情、保運(yùn)行“兩手抓”的階段。根據(jù)我們?cè)谝咔槠陂g對(duì)浙江全省多個(gè)縣區(qū)的調(diào)研,發(fā)現(xiàn)很多縣區(qū)都早于全省統(tǒng)一決策,提前進(jìn)入“嚴(yán)防死守”階段,較早限制了人員流動(dòng),取得了很好的效果。在被問及為何能夠較早做出“嚴(yán)防死守”決策時(shí),地方干部經(jīng)常提到一個(gè)關(guān)鍵詞——職業(yè)敏感性,換句話說,就是地方干部的問題識(shí)別和分析能力。從理論上講,公共管理者能夠第一時(shí)間識(shí)別問題,并將問題納入公共政策議程,才能為后續(xù)公共管理行動(dòng)提供必要的基礎(chǔ)和前提。調(diào)研中,許多干部反復(fù)強(qiáng)調(diào)有效執(zhí)行和部門協(xié)作,即執(zhí)行能力和協(xié)調(diào)能力的重要性。在進(jìn)入“兩手抓”階段后,一些地方干部主動(dòng)幫助企業(yè)從勞務(wù)輸出地“搶人”,通過在當(dāng)?shù)匕嚒⒌谌剞D(zhuǎn)運(yùn)等方式推動(dòng)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn),同樣體現(xiàn)了執(zhí)行能力和協(xié)調(diào)能力的重要性。進(jìn)一步看,快速學(xué)習(xí)能力也是我國(guó)各級(jí)政府的一項(xiàng)重要能力:即便無法開展先發(fā)創(chuàng)新,也能迅速?gòu)钠渌胤郊橙〗?jīng)驗(yàn)、因地制宜地消化吸收,這同樣有助于科學(xué)決策與有效實(shí)施。

“全周期管理”的實(shí)現(xiàn)路徑

無論是大城市新活力,還是小村鎮(zhèn)大網(wǎng)格,“全周期管理”意識(shí)都強(qiáng)調(diào)從問題研判、資源動(dòng)員、行動(dòng)處置、監(jiān)督反饋、應(yīng)急處置、總結(jié)提升的全鏈條出發(fā),注重系統(tǒng)思維,摒棄“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的做法。

完善推廣全流程管理標(biāo)準(zhǔn),設(shè)立橫向協(xié)同平臺(tái),在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展差異化治理。就政府內(nèi)部而言,要深入總結(jié)提煉各地政府能力建設(shè)的做法和經(jīng)驗(yàn)。同時(shí),著力將政府內(nèi)部全周期管理原則轉(zhuǎn)化為更多實(shí)際職能,形成更具普遍性、覆蓋面更廣的政府流程標(biāo)準(zhǔn)。在跨區(qū)域協(xié)調(diào)方面,設(shè)立同層級(jí)政府間的橫向協(xié)同平臺(tái),明確橫向協(xié)調(diào)機(jī)制,包括橫向協(xié)調(diào)的啟動(dòng)條件、主體責(zé)任、適用范圍、主要內(nèi)容等,讓信息在橫向間有效流通。在跨層次差異化管理方面,在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,開展有針對(duì)性的差異化權(quán)力配置。比如,中小城市可以申請(qǐng)更大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,解決“小馬拉大車”問題;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可爭(zhēng)取獲得更多社會(huì)治理權(quán)限、資金能力支持等,更好地開展自治、法治、德治“三治融合”等基層治理改革。

充分運(yùn)用數(shù)字技術(shù),最大限度減少信息不對(duì)稱,輔助提升公共治理效能。數(shù)字技術(shù)能夠打破信息傳遞在時(shí)間、空間和層級(jí)上的限制,進(jìn)而改變治理主體內(nèi)部、治理主體之間、治理主體與客體之間的互動(dòng)方式。數(shù)字技術(shù)還能部分替代對(duì)治理主體的能力要求,讓一些標(biāo)準(zhǔn)化程度較高的公共治理能力從治理主體的能力中剝離出來。例如,由技術(shù)專家、治理專家、富有經(jīng)驗(yàn)的實(shí)踐者等共同制定一套基于數(shù)字技術(shù)的解決方案,由數(shù)字技術(shù)“代替”原有的治理主體,更加科學(xué)高效地解決問題。廣州“智慧大腦”就是這樣的成功探索。與此類似,在杭州市余杭區(qū),當(dāng)?shù)卣柚?ldquo;城市大腦”每天開展疫情全面分析,為公共治理提供科學(xué)依據(jù),同樣減輕了管理者直接從海量信息中依靠經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析研判的工作壓力。

對(duì)治理能力開展清單式管理,將外部支持機(jī)制制度化,落實(shí)差異化職業(yè)培訓(xùn),建設(shè)職業(yè)化干部隊(duì)伍。可以參考權(quán)力清單、責(zé)任清單等制度,對(duì)治理能力進(jìn)行清單式管理,設(shè)置基本能力清單,根據(jù)不同部門、不同區(qū)域、不同層級(jí)的治理需求,進(jìn)一步細(xì)化為差異化能力條目,對(duì)照清單實(shí)行查漏補(bǔ)缺。從短期來看,一方面,要更系統(tǒng)、更具針對(duì)性地開展干部交流掛職、任職和幫扶,將其進(jìn)一步制度化、常態(tài)化;另一方面,要充分發(fā)揮專家學(xué)者等外部行動(dòng)者的力量,補(bǔ)充政府本身的能力不足。從長(zhǎng)期來看,除了發(fā)揮專家學(xué)者、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體等行動(dòng)者的能力之外,還需要落實(shí)差異化的職業(yè)培訓(xùn)制度。建議針對(duì)不同業(yè)務(wù)類型、不同區(qū)域、不同層次制定分類培訓(xùn)計(jì)劃,并對(duì)照治理能力清單,逐一考核公共管理者的能力,使之更好地匹配全周期管理的能力要求,實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的更好轉(zhuǎn)化。

(作者:郁建興,系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)、國(guó)家制度研究院首席專家)

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標(biāo)簽: 郁建興   全周期管理