“全周期管理”的提出，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尤其是創(chuàng)新完善疫情之后的公共治理，提供了科學(xué)指引。無論是像廣州一樣的超大城市借助現(xiàn)代科技手段實(shí)現(xiàn)智能化、精細(xì)化治理，還是像安徽廬江這樣發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式，都為我們以“全周期管理”意識推進(jìn)城市治理和城鄉(xiāng)基層治理提供了現(xiàn)實(shí)參考。實(shí)現(xiàn)“全周期管理”，信息是基礎(chǔ)，能力是關(guān)鍵，在具體工作中，應(yīng)注意做到全流程、跨區(qū)域、分層次。
如何理解“全周期管理”
習(xí)近平總書記倡導(dǎo)的“系統(tǒng)集成”思維，是理解“全周期管理”的重要方法論。黨的十九大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)改革的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效。“全周期管理”針對的是一系列事件，是公共管理內(nèi)容、主體、層次的系統(tǒng)協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)，主要包括以下三方面內(nèi)容。
公共服務(wù)內(nèi)容的全流程管理。在特定區(qū)域、一級政府內(nèi)部，需要做到基于民眾需求的公共服務(wù)內(nèi)容全流程管理。一項(xiàng)公共服務(wù)應(yīng)該由民眾決定包含什么內(nèi)容，它可能由多個(gè)部門的多項(xiàng)職能組成，部門之間應(yīng)做好內(nèi)部協(xié)調(diào)，由政府“打包”供給。近年來，以“最多跑一次”為代表的全國“放管服”改革，正是遵循這一邏輯，以群眾需求為導(dǎo)向，通過逐一梳理“一件事”全流程中的各個(gè)環(huán)節(jié)，重點(diǎn)改進(jìn)其中的短板和弱項(xiàng)，在特定區(qū)域、一級政府內(nèi)部基本實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的整體性供給。
跨區(qū)域的協(xié)同管理?？鐓^(qū)域協(xié)同管理要求各地政府之間實(shí)現(xiàn)橫向互動(dòng)，讓跨區(qū)域的公共管理需求得到有效回應(yīng)。在很多情況下，管理不是一家之事，尤其是流域管理、環(huán)境治理等，常常涉及鄰里周邊，特別是在以超大城市為核心的城市群中、在大城市與周邊中小城市之間的都市新區(qū)內(nèi)。即便很多看來是“一家之事”的公共事務(wù)，也可能影響其他區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。例如，在抗疫情、保運(yùn)行“兩手抓”階段，許多勞務(wù)輸出地嚴(yán)控人員流動(dòng)，給亟須恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序的企業(yè)和地方帶來了諸多困難。對此，廣州市白云區(qū)推出的“平安白云”小程序，以信息登記的方式，實(shí)現(xiàn)了很好的效果，具有一定的借鑒意義。
跨層次的差異化管理。從特大城市到中小城市、從城市到鄉(xiāng)村，公共管理的內(nèi)容和需求具有顯著差異。在超大城市和大城市，土地出讓、城市擁堵、高端教育及醫(yī)療資源分布、城市社區(qū)治理、大氣及流域污染整治等常常構(gòu)成居民的主要公共話題；在中小城市，人們更多地關(guān)注城市品位提升、基本公共服務(wù)質(zhì)量、公共交通可及性和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；在鎮(zhèn)街村居，人們更多關(guān)注公共資金分配、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療普及、矛盾糾紛調(diào)解等。比如，在安徽廬江，真正實(shí)現(xiàn)有人管事、有場議事、有章理事、有責(zé)問事、有錢辦事很不容易，體現(xiàn)了黨建引領(lǐng)下治理機(jī)制創(chuàng)新的初步成效。在本次疫情防控工作中，中央提出“分區(qū)分級精準(zhǔn)防控”的工作目標(biāo)，正是跨層次差異化管理的重要實(shí)踐。
“全周期管理”的關(guān)鍵要素
信息是基礎(chǔ)。公共管理大致包括分析、決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、評估等環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都需要信息支持。“全周期管理”涉及管理主體內(nèi)部、管理主體之間、不同層次的管理情境等多個(gè)維度的要求，任何環(huán)節(jié)、任何方面的信息缺失，都可能成為“全周期管理”中的短板，這也就更加迫切需要現(xiàn)代科技手段發(fā)揮支撐作用。在疫情防控過程中，全國范圍內(nèi)實(shí)時(shí)更新的疫情數(shù)據(jù)，不僅讓老百姓第一時(shí)間了解疫情發(fā)展情況，也給各級政府的管理決策及動(dòng)態(tài)調(diào)整提供了重要依據(jù)。各地積極開發(fā)新程序、新應(yīng)用，第一時(shí)間掌握個(gè)人身體狀況、行動(dòng)信息等，助力社區(qū)疫情防控，取得了很好的效果。
能力是關(guān)鍵。有了相對充分的信息，還需要與之匹配的能力。以浙江為例，作為此次疫情重災(zāi)區(qū)之一，浙江在防輸入、控制社區(qū)傳播等方面取得了良好效果，較早進(jìn)入抗疫情、保運(yùn)行“兩手抓”的階段。根據(jù)我們在疫情期間對浙江全省多個(gè)縣區(qū)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)很多縣區(qū)都早于全省統(tǒng)一決策，提前進(jìn)入“嚴(yán)防死守”階段，較早限制了人員流動(dòng)，取得了很好的效果。在被問及為何能夠較早做出“嚴(yán)防死守”決策時(shí)，地方干部經(jīng)常提到一個(gè)關(guān)鍵詞——職業(yè)敏感性，換句話說，就是地方干部的問題識別和分析能力。從理論上講，公共管理者能夠第一時(shí)間識別問題，并將問題納入公共政策議程，才能為后續(xù)公共管理行動(dòng)提供必要的基礎(chǔ)和前提。調(diào)研中，許多干部反復(fù)強(qiáng)調(diào)有效執(zhí)行和部門協(xié)作，即執(zhí)行能力和協(xié)調(diào)能力的重要性。在進(jìn)入“兩手抓”階段后，一些地方干部主動(dòng)幫助企業(yè)從勞務(wù)輸出地“搶人”，通過在當(dāng)?shù)匕嚒⒌谌剞D(zhuǎn)運(yùn)等方式推動(dòng)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，同樣體現(xiàn)了執(zhí)行能力和協(xié)調(diào)能力的重要性。進(jìn)一步看，快速學(xué)習(xí)能力也是我國各級政府的一項(xiàng)重要能力：即便無法開展先發(fā)創(chuàng)新，也能迅速從其他地方汲取經(jīng)驗(yàn)、因地制宜地消化吸收，這同樣有助于科學(xué)決策與有效實(shí)施。
“全周期管理”的實(shí)現(xiàn)路徑
無論是大城市新活力，還是小村鎮(zhèn)大網(wǎng)格，“全周期管理”意識都強(qiáng)調(diào)從問題研判、資源動(dòng)員、行動(dòng)處置、監(jiān)督反饋、應(yīng)急處置、總結(jié)提升的全鏈條出發(fā)，注重系統(tǒng)思維，摒棄“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的做法。
完善推廣全流程管理標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立橫向協(xié)同平臺，在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展差異化治理。就政府內(nèi)部而言，要深入總結(jié)提煉各地政府能力建設(shè)的做法和經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，著力將政府內(nèi)部全周期管理原則轉(zhuǎn)化為更多實(shí)際職能，形成更具普遍性、覆蓋面更廣的政府流程標(biāo)準(zhǔn)。在跨區(qū)域協(xié)調(diào)方面，設(shè)立同層級政府間的橫向協(xié)同平臺，明確橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，包括橫向協(xié)調(diào)的啟動(dòng)條件、主體責(zé)任、適用范圍、主要內(nèi)容等，讓信息在橫向間有效流通。在跨層次差異化管理方面，在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，開展有針對性的差異化權(quán)力配置。比如，中小城市可以申請更大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，解決“小馬拉大車”問題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可爭取獲得更多社會(huì)治理權(quán)限、資金能力支持等，更好地開展自治、法治、德治“三治融合”等基層治理改革。
充分運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，最大限度減少信息不對稱，輔助提升公共治理效能。數(shù)字技術(shù)能夠打破信息傳遞在時(shí)間、空間和層級上的限制，進(jìn)而改變治理主體內(nèi)部、治理主體之間、治理主體與客體之間的互動(dòng)方式。數(shù)字技術(shù)還能部分替代對治理主體的能力要求，讓一些標(biāo)準(zhǔn)化程度較高的公共治理能力從治理主體的能力中剝離出來。例如，由技術(shù)專家、治理專家、富有經(jīng)驗(yàn)的實(shí)踐者等共同制定一套基于數(shù)字技術(shù)的解決方案，由數(shù)字技術(shù)“代替”原有的治理主體，更加科學(xué)高效地解決問題。廣州“智慧大腦”就是這樣的成功探索。與此類似，在杭州市余杭區(qū)，當(dāng)?shù)卣柚?ldquo;城市大腦”每天開展疫情全面分析，為公共治理提供科學(xué)依據(jù)，同樣減輕了管理者直接從海量信息中依靠經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析研判的工作壓力。
對治理能力開展清單式管理，將外部支持機(jī)制制度化，落實(shí)差異化職業(yè)培訓(xùn)，建設(shè)職業(yè)化干部隊(duì)伍?？梢詤⒖紮?quán)力清單、責(zé)任清單等制度，對治理能力進(jìn)行清單式管理，設(shè)置基本能力清單，根據(jù)不同部門、不同區(qū)域、不同層級的治理需求，進(jìn)一步細(xì)化為差異化能力條目，對照清單實(shí)行查漏補(bǔ)缺。從短期來看，一方面，要更系統(tǒng)、更具針對性地開展干部交流掛職、任職和幫扶，將其進(jìn)一步制度化、常態(tài)化；另一方面，要充分發(fā)揮專家學(xué)者等外部行動(dòng)者的力量，補(bǔ)充政府本身的能力不足。從長期來看，除了發(fā)揮專家學(xué)者、社會(huì)組織、市場主體等行動(dòng)者的能力之外，還需要落實(shí)差異化的職業(yè)培訓(xùn)制度。建議針對不同業(yè)務(wù)類型、不同區(qū)域、不同層次制定分類培訓(xùn)計(jì)劃，并對照治理能力清單，逐一考核公共管理者的能力，使之更好地匹配全周期管理的能力要求，實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢向治理效能的更好轉(zhuǎn)化。
（作者：郁建興，系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院院長、國家制度研究院首席專家）
