【摘要】應急管理部的設立標志著我國開始對應急風險管理機制進行系統(tǒng)性改革。完善的應急風險管理機制應當擁有高效的組織架構、全面的應急體系和多元的主體參與。傳統(tǒng)的應急風險管理機制因缺乏社會力量引導、疏于事前防范且責任部門較為混亂，缺乏對風險的控制能力。當前，應著力推進事前應急機制和常態(tài)化應急體系的構建。貧困風險的防治與目前僅針對公共事件和突發(fā)災害的應急管理機制理念相吻合，其具體的操作流程也具有可類比性。在后扶貧時代，貧困發(fā)生主要伴隨著致貧因子發(fā)生，應當將應對貧困風險也納入到應急風險管理機制的建設中來， 這樣可以拓寬應急風險管理機制的外延，豐富應急風險管理機制的職能。
【關鍵詞】應急管理部 應急風險管理機制 常態(tài)化 貧困風險
【中圖分類號】C913.7 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.05.006
根據2018年3月全國人民代表大會通過的《國務院機構改革方案》，國務院設立了下屬機構應急管理部，該部門整合了民政救災、地質災害防治、水旱災害防治和消防等職能，將風險預防、風險控制和風險治理等工作進行系統(tǒng)化管理[1]，標志著我國的應急風險管理工作進入了新階段。
現代風險管理最早起源于私人部門，其中，金融行業(yè)的風險管理最具有系統(tǒng)性和全面性。所謂系統(tǒng)性，指的是風險管理包括風險監(jiān)控、風險預測、風險防范和風險治理等一系列系統(tǒng)的步驟。包括銀行、證券公司在內的金融機構不僅需要在內部設置專門的風險管理部門，還要接受國家的協調控制以及管理[2]，這兩種風險管理的目的具有顯著差異。金融機構內部的風險管理部門通過協調自身的管理模式和運行模式來規(guī)范金融操作，預測外部環(huán)境所帶來的風險并予以應對，其根本目的是在金融機構利益最大化的基礎上保證金融機構自身的穩(wěn)定運行。而政府部門進行風險控制則基于其對宏觀經濟環(huán)境和金融市場的把控[3]，其根本目的是維持金融市場和國民經濟的穩(wěn)定運行。在此基礎上，將風險管理理論的邊界進行拓寬與延伸，借鑒金融行業(yè)的組織風險管理經驗為公共部門所用。本文提出的建立常態(tài)化的應急風險管理機制指的是擺脫傳統(tǒng)的應急機制存在的滯后性的問題，這種出了毛病再治理的方式雖然能起到亡羊補牢的作用，但是無法完全彌補風險帶來的損失，對于風險，應當從源頭上進行規(guī)避和防范，將風險管理常態(tài)化。設置應急管理部的機構改革措施既要求公共部門對風險突發(fā)應當具備出色的應變能力，也要求有專門的部門負責監(jiān)控、預測與規(guī)避風險，從最大程度上減少緊急事件帶來的損失[4]。
傳統(tǒng)應急風險管理機制的弊端
偏重事后治理，疏于事前防范。由于應急風險管理機制的對象是緊急事件所引發(fā)的風險，傳統(tǒng)的應急風險管理機制受制于緊急事件的不可控性，其應急機制往往著重于風險發(fā)生后的治理。但事實上，由于風險本身具有可擴張性，風險也容易致發(fā)其他風險，所以未雨綢繆，從源頭上進行事前防范以及事中積極的防治措施相對于事后治理來講，其減少突發(fā)事件帶來惡劣影響的效果更為顯著。以本世紀初發(fā)生的公共衛(wèi)生危機SARS病毒來說，當時我國由于缺乏應對大規(guī)模急性傳染病蔓延的經驗，沒有及時隔離病患、控制流動、加強監(jiān)測，導致病情在早期蔓延較快，引發(fā)一定程度上的民眾恐慌[5]。除此之外，突發(fā)性的公共衛(wèi)生事件諸如“三鹿奶粉事件”“長生毒疫苗事件”等包括威脅食品安全、藥品安全的人為或自然形成的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，其在國內以及國際上造成惡劣的后果都暴露了傳統(tǒng)應急管理機制缺乏有效的預警和監(jiān)督，“救命稻草”式的應急機制并不可取[6]，因為此類事件往往以民眾生命為代價，雖然可以通過事后應急機制進行有效控制，但是其造成的損失往往是無法逆轉的。
責任部門的碎片化。緊急事件易引發(fā)一系列的連鎖反應，傳統(tǒng)應急管理機制由于主管機構的碎片化與其政績考核單一性的特點，容易出現“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的情況。緊急事件的發(fā)生對應急管理機制是重大的考驗，由于緊急事件具有一定的縱深性，原有體制中存在的尚未暴露的問題可能會被放大，公共部門、社會、人民群眾都會遭受這樣的考驗[7]。這樣碎片化的應急機制離不開公共部門之間的協作，但是協作的問題在于主管上級機構的不同導致不同公共部門應急的目標不同，其接受到的應急指令也存在一定的差異。另外，協作機制如果缺乏完善的績效評判機制，容易出現“各掃門前雪”的情況，應急機制難免出現盲區(qū)；但如果存在績效評判機制的話，部門間的競爭就會被擴大化，從而影響協作的效果。因此，多部門介入的應急機制存在工作內容上的重復或對立的問題，非常影響效率。一個典型的例子是我國政府對于汶川大地震的應急管理。我國對于自然災害的應急管理設置了預案、監(jiān)測預警、處置救援、恢復重建四層應急機制[8]。在此機制中，預案預警由于牽頭部門眾多，涉及行業(yè)廣泛，出現了不銜接與不協調的低效率問題[9]；在恢復重建的過程中，地方政府與國家部委缺少統(tǒng)一行動，制定的政策缺乏實際操作的可能性，導致重建工作出現了滯后的局面。
缺乏社會力量引導機制。構建應急管理機制的目的在于保障人民群眾安全、保證人民群眾高質量生活水平、建立政府的公共信任感以及促進社會和諧。應急管理機制與社會和人民群眾是無法脫離的，但現行的應急管理機制停留于政策制定以及對國家力量的運用，對民眾以及社會團體缺乏有效的引導。應急管理體制是政府構建的覆蓋到每一個公民的風險規(guī)避網絡，但是如果僅僅依靠政府力量，應急機制就會效率低下，效果不明顯[10]；另外，風險治理也應當為社會力量提供引導，在汶川地震的救災與治理的過程中，出現了社會志愿性救災隊伍無災可救、社會資源區(qū)域性擁堵得不到疏通、公民有救災參與熱情但無處發(fā)揮力量以及捐贈物資無法到達災民手中等問題，這都是政府缺乏有效的社會力量引導機制所導致的。
應急風險管理機制常態(tài)化
在對傳統(tǒng)應急管理機制進行分析的同時，也應當據此進行改良與創(chuàng)新。一個完善的應急風險管理機制應當擁有高效的組織架構、全面的應急體系和多元的主體參與。突發(fā)性事件的應對如果“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，不思考如何防范與監(jiān)測，就會顯得十分被動。因此，政府部門需要構建事前應急機制，化被動為主動，以不變應萬變。
事前應急機制的構建。事前應急機制一個維度在于準備和預警。亡羊補牢式的應急風險管理機制雖然在一定程度上有效，但是無法逆轉既成損失，只有進行準備和預警工作才能將損失降低到最小。
應急準備機制構建的責任主體是政府，但又不能僅僅依靠政府。突發(fā)公共危機的影響宏觀上表現為群眾對政府信任程度、社會與宏觀經濟穩(wěn)定性以及可持續(xù)性；微觀上則表現為居民群眾個人財產與生命安全以及個人的發(fā)展。政府即使制定準備機制，也需要微觀個體的落實與支持。例如，我國森林眾多，森林火災易引發(fā)大規(guī)模的安全事故，政府部門有責任制定森林火災相關法規(guī)，通過法律手段來規(guī)避此安全風險。但是，此機制具體是由個體公民所執(zhí)行的。無法否認的是，法律手段是減少微觀個體主觀觸發(fā)風險最直接的方式，但是良性的引導也是十分有必要的，因為安全事故造成的既定損失有不可逆的成分，刑事和民事上的處罰僅僅有震懾效果，通過震懾效果來降低風險發(fā)生概率的事前應急準備機制的作用路徑與事后應對機制無異。所謂良性的引導，指的是加強微觀個體的風險防范主觀意識，而不是讓民眾被動式地接受，所以公共部門應當做好宣傳與教育工作，讓民眾認識到風險防范的必要性，樹立社會責任意識。
應急準備機制的另一個維度是設立應急預案。應急預案設立的目標是保證在風險發(fā)生時，將社會、人民群眾以及政府的損失最小化，做到有備無患，未雨綢繆[11]。以我國自古以來頻發(fā)的洪澇災害為例，由于我國祖先最早于黃河流域進行農耕，洪澇災害成為必須面對的突發(fā)事件。有記載稱，早在春秋時期，我國祖先就通過筑造堤壩來抵御洪水。隨著時代的發(fā)展以及政府職能的轉變，政府部門將固態(tài)防守形式的治水與動態(tài)預案形式的治水措施相結合，在以預防為主的同時，進行洪澇災害預演，發(fā)動群眾參與[12]，保障在洪澇發(fā)生后，政府和人民群眾能作出最優(yōu)選擇。洪澇災害的治理離不開監(jiān)測體系，我國水利部門擁有一套依托現代信息系統(tǒng)的完善的水位監(jiān)測體系，可以預測未來水位走勢，以此與應急準備機制和應急治理機制相結合，保證洪澇治理的高效率。
事實上，設置應急預警機制的意義在于保證其他應急舉措的有效性，任何應急管理機制一旦進入緊急狀況，就會對人民日常生活、社會正常運轉以及政府的其他職能產生負面影響。缺乏應急預警機制的應急管理機制是低效且盲目的，因為不可預知的風險可能會讓風險承受主體陷入麻木或者過分恐慌。應急預警機制的設立可以幫助政府規(guī)劃應急措施，維護社會穩(wěn)定與和諧。
由于應急管理機制關乎民生，黨和政府對于構建科學的應急風險管理機制非常重視。預警機制作為事前應急機制的核心部分，對風險甄別和風險治理有著非常顯著的指導效果。具體分析來看，預警機制的效果在于預警的時效性和科學性。由于現代監(jiān)測技術較為成熟，我國對于災害和公共安全事故的監(jiān)測無論是指標體系還是監(jiān)測結果都十分科學；另外由于數據技術的革新，我國的風險監(jiān)控是動態(tài)連續(xù)的，這也保證了預警的時效性。技術成熟保證了監(jiān)測的科學性，那么人為的操作則是監(jiān)測系統(tǒng)的關鍵一環(huán)[13]。監(jiān)測人員應當認識到個人工作的重要性以避免瀆職；而一旦監(jiān)測到險情，監(jiān)測結果需要通過媒體宣傳部門及時地傳遞給主管部門與公眾，動員人民群眾參與到緊急情況的應對中來。
常態(tài)化應急體系的構建。前文論述了關于構建應急風險事前準備機制的機理與路徑。傳統(tǒng)的應急風險管理機制缺乏科學的組織，更類似于一種臨時的應急風險管理機制；而構建事前準備機制的好處在于可以從源頭防范風險以降低緊急事件的危害。在此基礎上，應急體系應當趨向常態(tài)化。突發(fā)性的災害風險與公共安全事故造成的影響往往是多元的，因此風險治理工作中涉及的責任部門十分繁多，不利于排除風險的不良影響。以自然災害為例，自然災害直接作用于人民群眾的生命財產安全，政府需要組織應急隊伍進行救援，安撫受災群眾；也要發(fā)動社會組織進行援助，對災區(qū)并發(fā)式的風險如疾病等進行控制。另外，災后恢復與重建需要資金、政策與人力扶持。僅僅根據上述的簡單描述，自然災害風險就涉及了衛(wèi)生部門、民政部門、財政部門、公安部門、軍隊等多方責任主體，雖然有中央政府統(tǒng)一協調與指揮，但是由于各部門的風險應急隊伍的直接領導部門為其直接上級，容易出現配合效率低、責任分工不協調等影響救援效果的問題。
據此，隨著2018年全國兩會期間國務院機構改革方案的出臺，應急管理部的設立成為應急體系常態(tài)化的契機。根據前文的分析，應急責任部門要避免碎片化的組織架構，設立專門的應急責任部門的意義在于將應急指揮系統(tǒng)進行整合，在風險發(fā)生時統(tǒng)一調配資金、救援隊伍等應急資源。另外，專門的應急責任部門在建立防范體系時也是十分必要的，先前零散的部門設置在日常工作中往往重心不在風險防范，得到的專項配套資源較少。應急管理部的成立建立起了一套自上而下的垂直管理體系，將應急管理的利益相關者統(tǒng)一為一個有機體[14]，這樣政策的執(zhí)行將更有效率，一個專項的只從事應急管理工作的部門將擁有更多的集中性的力量來完成應急工作[15]。
前文提到，設立常態(tài)化的責任部門來完成應急風險的統(tǒng)一管理，而依托行政力量建立起統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)歸根結底是為了合理調配資源，協調應急管理主體的利益。在此基礎上，本文嘗試提出構建常態(tài)化應急風險管理體系。
傳統(tǒng)的應急風險管理體系已具備應對風險的能力，但是缺乏一種長效的防治機制。緊急事件的危害一方面來自于其造成的客觀的傷害與并發(fā)風險，另一方面則是易引發(fā)民眾的不信任和恐慌情緒。常態(tài)化的應急風險體系既可以降低風險的客觀危害，也可以克服民眾的恐慌心理，增加民眾對政府的信任感以及對自身安全的信心，這是和諧社會的必要條件之一。因為我國行政體制的核心是政府部門，所以常態(tài)化的應急管理體系是由常態(tài)化的責任部門拓展而來的。具體來說，常態(tài)化應急管理體系應當具備以下幾個特點。
第一是應急資源的常態(tài)化。應急資源包括物資、應急隊伍和應急場所。物資的常態(tài)化指的是設立常備資金和通暢的物資募集與轉移渠道。每年由財政和社會力量扶持建立專項資金，用于應急準備、應急監(jiān)測、風險治理與恢復重建，在風險發(fā)生時，應當為社會力量開通參與風險治理與恢復重建的渠道，將社會資源有效利用是風險治理的高效做法。
常態(tài)化的應急隊伍作為動態(tài)化的應急資源，應當具備專業(yè)的救援能力，這種應急隊伍既可以是官方性質的，也可以是官方雇傭或者志愿性質的第三方機構。從屬于官方的應急隊伍在未發(fā)生災害的時間里應當保證處理緊急事件的日常訓練，還應當負責應急準備與預警工作。應急隊伍也要負責公眾教育、組織公眾應急演練。由于緊急事件種類繁多，誘因和發(fā)生狀況形態(tài)各異，所以應急隊伍既需要專業(yè)性，也需要通用性，更需要做到“時刻準備著”。
應急場所被認為是城市基礎設施完善的象征。應急場所一方面需要保證群眾的安全，另一方面則需要有通暢的通道保證在緊急情況來臨時能及時疏散。由于滿足上述條件的應急場所一般需要在市區(qū)中占據較大面積土地，而風險發(fā)生是不確定的，容易造成資源浪費，所以政府既應當設置常備應急場所，也應當設置后備應急場所。后備應急場所可以在平日里承擔其他職能，但是應當保證在緊急事件發(fā)生時，能及時地轉化為應急場所[16]。
第二是應急規(guī)章制度的常態(tài)化。規(guī)章制度是應急管理機制有效實施的保障。[17]應急規(guī)章制度應當貫穿整個應急管理體系中，應當涉及應急工作人員的管理與規(guī)范、應急流程的組織與規(guī)劃。應急規(guī)章制度應當具備嚴格與靈活的雙重特點。由于緊急情況的處理與應對是在歷史過往的積累中逐漸成熟起來的，所以應急操作應當嚴格執(zhí)行。但是，由于緊急事件的特異性，要具體問題具體分析，應急規(guī)章制度應當保留空間讓應急事項靈活運行。靈活的另一層意思是規(guī)章制度的因地制宜，由于應急規(guī)章必然是一套自上而下的制度，中央與地方的視野不同，設立的制度也應當有所差別。中央政府設立應急規(guī)章制度是對全國的典型問題進行典型分析，設立的規(guī)章制度具有普遍性[18]；但是緊急事件是具有地域性差異的，地方政府設置規(guī)章制度要注意因地制宜，不能一味地教條。
另外，要特別提到的是我國設立應急預案的做法，應急預案作為應急準備機制中的重要規(guī)章制度，一直被各級政府重視。按照規(guī)定與一般性的政績考核量表的要求，我國地方政府需要設置應急規(guī)劃委員會來設計完備的應急預案。過往的應急預案存在著過度重視細節(jié)，規(guī)章設置有沖突和重復，規(guī)章過于理想化不易操作的問題[19]。隨著應急管理部的成立，沖突重復的應急預案將不復存在，而對于笨重不易操作的應急預案，應急管理部應當依靠垂直的管理體系由中央和地方部門協作進行改革，按區(qū)域設置統(tǒng)一的多方面的應急預案以便于協調和操作。
貧困風險應急管理機制建設
應急管理作為一種公共性質的、以風險為對象的管理機制，目前的學界和政府職能部門將其定義為針對自然災害、安全事故和社會危機的管理機制。但是，如果拓寬應急風險管理機制的外延，將風險的定義回歸到原本的概率事件上來，那么可以將所有的有可能對人民群眾福利水平有負面影響的事件都納入到應急風險管理機制的框架里來。
消滅貧困是我們黨和政府的重點戰(zhàn)略目標，從2015年起，我國開始實施精準扶貧政策。經過各級政府的不懈努力與脫貧攻堅的穩(wěn)步實施，我國目前已減少貧困人口6800多萬，貧困發(fā)生率已降低至3.1%。根據我國的戰(zhàn)略規(guī)劃，我國將在2020年確保所有貧困人口和貧困地區(qū)邁入全面小康社會。
貧困是一個經濟概念，從微觀角度進行分析，阿馬蒂亞·森認為貧困是一種能力和權利的剝奪，當創(chuàng)收能力較低時就會發(fā)生貧困。但實際上，微觀貧困是由收入和支出共同決定的，如果說收入低是由于微觀個體的能力不足或者其創(chuàng)收權利的喪失所導致的，那么對于有創(chuàng)收能力的人來說，一般貧困的發(fā)生則是由于其遭遇了災難性的支出[20]。在2020年后，按照黨中央的設想與規(guī)劃，貧困人口將會基本清零，但是精準扶貧的工作重心在于從收入角度解決貧困問題，那么后扶貧時代政府部門則應當把貧困風險也納入到應急風險管理機制中來，因為未來的貧困問題將會由收入型貧困轉變成支出型貧困，而導致支出型貧困的因素往往就是突發(fā)風險性事件。對于游離于貧困線邊緣的群體來說，普通的必要性支出并不會導致貧困，而由疾病或者安全事故等突發(fā)事件帶來的個人災難性支出的急劇上升是支出型貧困的主要形式[21]。
在后扶貧時代，貧困風險也是一種突發(fā)性的緊急事件，而針對貧困風險的應急管理機制也應當參照其他應急管理機制，做到防范與治理相結合。具體來說，完善的貧困風險應急管理機制應當具備以下特點。
第一是完善的貧困風險預防機制。由于微觀性的致貧因子不像其他緊急事件一樣易于從宏觀層面進行監(jiān)測，所以可以調整思路，從低收入群體增收的角度入手預防貧困風險。這幾年的精準扶貧戰(zhàn)略已通過實踐與理論相結合的方式探索出一套成熟的增收方案，但是精準扶貧戰(zhàn)略解決的問題是如何將貧困人口的經濟水平提升到貧困線之上，而真正面臨不穩(wěn)定貧困風險的是收入略高于貧困線、但是隨時可能遭受災難而跌入貧困陷阱的人群[22]。財政、產業(yè)以及政府支持也應當向這部分人群進行傾斜。[23]通過更充分的微觀家計調查來監(jiān)測脆弱性家庭的致貧可能性，從而確定政策的傾斜方向。
第二是完善的貧困風險治理機制。貧困風險的治理與其他風險類似，需要經歷處理和恢復兩個階段。風險的治理應當以致貧因子為導向，建立健全基礎設施、完善公共政策與社會制度。目前我國的貧困脆弱性問題一般來自因病致貧，致貧疾病往往會帶來巨額的醫(yī)療支出，超出遇險家庭所能承受的范圍，容易導致家庭整體陷入貧困。因此，需要通過加大財政補貼來幫助這類家庭脫離貧困，建立健全醫(yī)療救助制度顯得至關重要。另外，與徹底陷入貧困陷阱的家庭不同的是，這類家庭在遇險前一般擁有收入和醫(yī)療保險繳費能力，通過醫(yī)療保險制度來降低家庭醫(yī)療支出也能幫助其脫離貧困風險[24][25]。當然建立社會力量的支援通道也是很有必要的，現在的慈善事業(yè)不僅僅可以依靠慈善組織，隨著網絡技術的發(fā)展，全民慈善的渠道正在被建立起來，借助社會力量幫助遇險家庭脫貧也是一種行之有效的做法。由于致貧因子有可能會帶來家庭創(chuàng)收能力的暫時性喪失，政府需要通過幫助其創(chuàng)造就業(yè)機會的方式、建立穩(wěn)定的收入流，從而幫助此類家庭從貧困風險中徹底恢復過來[26]，這樣的做法與應急風險管理機制的可持續(xù)理念相吻合。另外，做好致貧因子的后續(xù)跟蹤監(jiān)測也很重要，應對貧困風險最重要的是保證脆弱性家庭永久性地脫離貧困陷阱，良好的后續(xù)監(jiān)測能幫助基層政府作出良好的脫貧工作規(guī)劃。
（武漢大學政治與公共管理學院博士研究生刁力對本文亦有貢獻）
注釋
[1]《2018年政府工作報告》，新華網，2018年3月22日，http://www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/22/c_1122575588.htm。
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責 編／趙鑫洋
Promote Emergency Risk Management on a Regular Basis
—The Emergency Management Mechanism for Poverty Risks in the Post-Poverty Reduction Era
Wang Zengwen
Abstract: The establishment of the Ministry of Emergency Management signifies that China has initiated a systematic reform of the emergency risk management mechanism. A sound emergency risk management mechanism should feature efficient organizational structure, all-round emergency response system and multi-party participation. The traditional emergency risk management mechanism lacks the guidance of nongovernmental sectors and is weak in early prevention. The responsible departments are also poorly defined, resulting in a failure in risk control. Hence, this paper proposes building an early emergency response system and a regular emergency response system. The prevention and control of poverty risks is consistent with the current concept of emergency management mechanism for public events and sudden disasters, and its specific operational procedures are also similar. In the post-poverty alleviation era, poverty mainly occurs due to the poverty-causing factors, so the poverty risks should be included in the construction of the emergency risk management mechanism, which can extend its scope and enrich its functions.
Keywords: Ministry of Emergency Management, emergency risk management mechanism, regular, poverty risks
王增文，武漢大學政治與公共管理學院教授、博導。研究方向為應急管理、養(yǎng)老保障、最低生活保障。主要著作有《農村社會救助制度的可持續(xù)性研究：基于對中國10省份33縣市農村居民的調查》《社會救助政策與再就業(yè)激活體系聯動機制的構建研究——來自中國15省份38縣市的抽樣證據》等。
