【提 要】新中國成立以來，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了改革開放前的均衡發(fā)展，以及改革開放后的非均衡發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展三個階段。這三個階段既一脈相承又各有側(cè)重，表現(xiàn)出鮮明的時代特征與階段性特點，對推動我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用，積累了寶貴經(jīng)驗?；仡櫤涂偨Y(jié)70年來我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的歷程，對未來更好推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。面向未來，我們要加快解決當前區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的突出問題。對此，應(yīng)汲取70年來的實踐經(jīng)驗，在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略選擇上著重處理好效率與公平、政府與市場、均衡與非均衡、中央與地方四個方面的關(guān)系，著眼推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，推動形成基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達程度比較均衡、人民生活水平大體相當?shù)膮^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。
我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平凡歷程
新中國成立70年來，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展主要經(jīng)歷了三個階段。前30年，我們實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展主要由國家重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略推動，采取的是均衡發(fā)展戰(zhàn)略。改革開放后，我國開始實施向東傾斜的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，從而促進了沿海經(jīng)濟的高速增長。20世紀90年代起，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略開始由非均衡發(fā)展轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)發(fā)展，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性顯著增強。黨的十九大報告從我國區(qū)域發(fā)展新形勢和社會主要矛盾變化的新要求出發(fā)，明確提出實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，成為新時代推動我國區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。
區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展階段
改革開放以前，我國的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展基本上采取的是均衡的發(fā)展戰(zhàn)略，國家投資建設(shè)的重點在內(nèi)陸地區(qū)，經(jīng)歷了156項工程建設(shè)和三線建設(shè)。在此階段，中西部地區(qū)迅速建成了一批工業(yè)城市，帶動了中西部地區(qū)基礎(chǔ)工業(yè)的發(fā)展，使中西部地區(qū)的工業(yè)結(jié)構(gòu)逐步趨于合理。這對于改變中西部地區(qū)的工業(yè)布局和推動地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。
總體來看，計劃經(jīng)濟時期我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有以下特點：
一是追求區(qū)域均衡目標。從整個生產(chǎn)力布局來看，強調(diào)區(qū)域平衡發(fā)展，國家在投資的地區(qū)分配和項目選取上，強調(diào)縮小地區(qū)差距。這在一定程度上緩解了區(qū)域經(jīng)濟的不平衡狀況。
二是形成了高度垂直的區(qū)域分工結(jié)構(gòu)。由于實行高度集中的指令性計劃管理模式，區(qū)域的一切經(jīng)濟活動都是由國家計劃予以安排，區(qū)域經(jīng)濟的組織和運行以垂直分工體系為主，區(qū)域間的橫向聯(lián)系較弱。
三是強調(diào)區(qū)域發(fā)展自成體系。在均衡發(fā)展目標的指導下，全國實行工業(yè)擴散方針，鼓勵一切有條件的省和自治區(qū)發(fā)展獨立自主的工業(yè)體系，鼓勵一切有條件的行政地區(qū)和縣發(fā)展五小工業(yè)。各地區(qū)形成了較為雷同的地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
區(qū)域經(jīng)濟非均衡發(fā)展階段
改革開放初期，我們實施向東傾斜的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略具有其時代必然性，也是對改革開放以前區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整。實踐證明，在當時的歷史環(huán)境下實施區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略是正確的，具有積極的作用，不僅促進了東部率先發(fā)展，進而帶動了整個國民經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，而且推動了我國市場化改革的進程和全方位對外開放格局的形成。
在這一階段，我國的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略主要以“梯度發(fā)展理論”為核心，以效率優(yōu)先為基本指導思想，在理論上有兩大突破：一是打破了片面強調(diào)均衡布局的傳統(tǒng)布局模式，承認地區(qū)間發(fā)展非均衡的現(xiàn)實，強調(diào)遵循由非均衡到均衡的客觀發(fā)展規(guī)律；二是強調(diào)集中資金和資源進行重點發(fā)展，同時在地區(qū)間形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的連續(xù)關(guān)系，從而使產(chǎn)業(yè)空間分布與地區(qū)經(jīng)濟互相聯(lián)系，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)布局相結(jié)合，經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)政策相結(jié)合。
改革開放初期，在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的初始階段，這種戰(zhàn)略對促進我國經(jīng)濟發(fā)展的作用是巨大的，東部地區(qū)呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢。
區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展階段
20世紀90年代，我國開始對區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進行調(diào)整，把促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展提到了重要的戰(zhàn)略高度，并確立了地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的指導方針，先后制定和實施了西部大開發(fā)戰(zhàn)略、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略、促進中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略、鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展戰(zhàn)略以及主體功能區(qū)戰(zhàn)略等，由此我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的總體思路基本形成，全面實施。黨的十八大以來，中央從戰(zhàn)略和全局的高度，在繼續(xù)深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的同時，實施“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展三大戰(zhàn)略，統(tǒng)籌東中西、協(xié)調(diào)南北方，進一步優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展空間格局。通過三大戰(zhàn)略引領(lǐng)，實現(xiàn)四大板塊和三大戰(zhàn)略融合，推動形成以沿海沿江沿線經(jīng)濟帶為主的縱向橫向經(jīng)濟軸帶，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的全面實施，使各區(qū)域的比較優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，呈現(xiàn)出增長較快、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、協(xié)調(diào)性增強的良好態(tài)勢。一是區(qū)域經(jīng)濟增長呈現(xiàn)出相對均衡的格局；二是區(qū)域空間布局由集中走向分散，趨于均衡；三是重點優(yōu)勢區(qū)域的集聚作用增強，城市群和經(jīng)濟圈等一些重點優(yōu)勢區(qū)域的集聚作用增強，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中起著主導作用；四是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制逐步建立，區(qū)域合作和一體化進程加快，區(qū)域合作已經(jīng)成為我國統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、解決區(qū)域差距的重要方式之一。
推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展取得的重要經(jīng)驗
從區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演變可以看出，我國在不同歷史時期，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，與時俱進，不斷調(diào)整和創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。不同時期提出和實施的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略都具有顯著的時代特征，具體內(nèi)容不同，但一脈相承，體現(xiàn)了縮小地區(qū)差距、實現(xiàn)共同富裕這一要求。70年來，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展在實踐中積累了寶貴經(jīng)驗，主要體現(xiàn)為努力認識和積極處理四個方面的關(guān)系。
在區(qū)域戰(zhàn)略目標的選擇上要正確處理效率與公平的關(guān)系問題。新中國成立之初的30年，我國在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展上推動的是“公平優(yōu)先”的均衡發(fā)展，盡管在集中資源、加快建立獨立完整的工業(yè)體系方面發(fā)揮了重要作用，但其最大的短板是不能長久實現(xiàn)較高的效率。改革開放以后，我們轉(zhuǎn)而推動“效率優(yōu)先”的非均衡發(fā)展，雖然推動了國民經(jīng)濟高速增長，但也引發(fā)了區(qū)域差距持續(xù)擴大的問題。如何協(xié)調(diào)“效率優(yōu)先”與“兼顧公平”的關(guān)系，一直是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整中的一個重要問題。應(yīng)該看到，效率與公平之間相互依存且具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。公平是效率提高的社會條件，效率是實現(xiàn)公平的物質(zhì)基礎(chǔ)。當前我國實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，立足發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢和縮小區(qū)域發(fā)展差距，努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達程度比較均衡、人民生活水平大體相當?shù)膮^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標，正是體現(xiàn)了效率與公平的有機統(tǒng)一。
在區(qū)域運行機制上要正確處理政府與市場的關(guān)系。我國是一個區(qū)域差異性特征較為明顯的大國，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要采取必要的調(diào)控措施、建立有效的協(xié)調(diào)發(fā)展機制。從我國區(qū)域發(fā)展的實踐來看，我國不同時期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，實際上是不斷地確立政府和市場各自發(fā)揮作用的范圍和條件的過程。實踐證明，政府發(fā)揮對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的宏觀調(diào)控作用，必須以尊重市場經(jīng)濟客觀規(guī)律為前提，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，形成既各具特色又有機統(tǒng)一的區(qū)域政策體系，促進各經(jīng)濟區(qū)域間的合理分工與協(xié)調(diào)發(fā)展。
在區(qū)域空間布局上要正確認識均衡與非均衡的關(guān)系。在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，均衡和非均衡是貫穿始終的一對矛盾統(tǒng)一體，兩者相互交替，不斷推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展從低水平向高水平邁進。與經(jīng)濟學中的均衡概念不同，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的均衡更應(yīng)被看作是一個動態(tài)的過程，它是非均衡發(fā)展的最終結(jié)果，而非主觀設(shè)定的目標。舊的均衡被不斷打破，新的均衡則不斷建立；與此同時，區(qū)域發(fā)展的總體均衡中也包含著局部的非均衡。現(xiàn)實地看，由于各區(qū)域的時空背景、基礎(chǔ)條件和發(fā)展?jié)摿Φ瓤陀^因素存在差異，非均衡的情況是絕對的，在資源一定的條件下，經(jīng)濟力和社會力的作用只會加大這種差距。雖然也存在著市場力作用和政府干預(yù)使非均衡逐漸趨向于均衡的可能性，但只有經(jīng)過非均衡發(fā)展的過程，才能達到高水平、高效率的空間均衡。因此，一個國家和地區(qū)在制定區(qū)域發(fā)展政策和規(guī)劃時，不能簡單地推行齊頭并進的均衡發(fā)展，否則將導致區(qū)域低水平、低效率的均衡發(fā)展。從全局和長遠看，地區(qū)之間的發(fā)展水平處于相對均衡狀態(tài)時，社會經(jīng)濟的總體發(fā)展效益才能進入最佳狀態(tài)，否則，低發(fā)展水平地區(qū)將會制約高發(fā)展水平地區(qū)的發(fā)展，從而最終制約全國的發(fā)展水平。
在區(qū)域管理模式上要正確處理中央與地方的關(guān)系。我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的階段性調(diào)整，都伴隨著中央與地方關(guān)系的變化。在實踐中，我們既要防止地方經(jīng)濟的積極性和靈活性受到抑制，活力不足，又要防止因權(quán)力下放過多，各區(qū)域各自為政，難以形成共同發(fā)展的合力。對此，中央與地方之間要進行科學合理的職責權(quán)限劃分，保障中央與地方作用的充分發(fā)揮，特別是要堅決維護中央的權(quán)威，保證政令暢通。
未來我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的展望
新中國成立70年來，我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展取得了歷史性成就，但依然存在一些需要解決的問題，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展仍然面臨挑戰(zhàn)。應(yīng)該看到，我國區(qū)域發(fā)展差距依然較大，而且這種非均衡的格局還將持續(xù)很長時間；空間開發(fā)無序、低水平重復(fù)建設(shè)問題依然存在，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，資源和要素空間配置效率較低，生產(chǎn)力布局總體上還不盡合理；促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制尚不健全，脫貧攻堅任務(wù)依然艱巨；等等。當前乃至今后相當長的一段時期，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍然是我國區(qū)域政策的重心。
第一，要繼續(xù)深入實施“3+4”的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體布局，重點突出三大戰(zhàn)略的引領(lǐng)帶動作用。通過培育新的增長極和增長帶，為區(qū)域發(fā)展擴展新空間，重點建設(shè)以沿江沿海沿線經(jīng)濟帶為主的縱向橫向經(jīng)濟軸帶，形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐。繼續(xù)推進“四大板塊”與三大戰(zhàn)略的對接，加強跨區(qū)域重要經(jīng)濟軸帶與經(jīng)濟區(qū)發(fā)展布局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進區(qū)域聯(lián)動發(fā)展。同時建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制，圍繞實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施程度比較均衡、人民生活水平大體相當?shù)哪繕?，繼續(xù)全面深化改革，加快破除地區(qū)間利益藩籬和政策壁壘，推動形成區(qū)域統(tǒng)一市場，促進城鄉(xiāng)區(qū)域間要素自由流動。
第二，加強“一帶一路”建設(shè)與國家重大區(qū)域戰(zhàn)略的統(tǒng)籌對接，構(gòu)建區(qū)域開放新格局。在深化沿海開放的同時，推動內(nèi)陸和沿邊地區(qū)從開放的洼地變?yōu)殚_放的高地，與京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展等國家戰(zhàn)略統(tǒng)籌推進，促進各區(qū)域開放型經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，形成“陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟的開放格局”。同時加強東部地區(qū)的龍頭引領(lǐng)和中西部內(nèi)陸腹地的戰(zhàn)略支撐作用。
第三，要以城市群為主體，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)新格局。重點是提高城市群質(zhì)量，發(fā)揮城市群在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的支撐和引領(lǐng)作用。強化規(guī)劃引導，建立健全城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機制，推進大中小城市網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間規(guī)模結(jié)構(gòu)，增強中心城市的輻射帶動功能；創(chuàng)新體制機制，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，并在中西部地區(qū)培育一批城市群和區(qū)域性中心城市。
第四，完善和落實主體功能區(qū)的規(guī)劃和政策，構(gòu)建國土開發(fā)新格局。推進主體功能區(qū)建設(shè)是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措，也是一項長期且艱巨的任務(wù)，現(xiàn)階段，關(guān)鍵是要完善和落實主體功能區(qū)的規(guī)劃和相關(guān)配套政策，推動各地區(qū)依據(jù)主體功能定位發(fā)展，同時加快主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局在市縣層面的精準落地。
（作者單位：中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所）
