【提 要】新中國成立70年來，我國農(nóng)村扶貧工作取得巨大成就，創(chuàng)造了世界減貧史上的偉大奇跡，成為首個完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)中減貧目標(biāo)的發(fā)展中國家，為全球減貧事業(yè)作出了中國貢獻(xiàn)，提供了中國經(jīng)驗、中國智慧和中國方案。在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、決勝全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，梳理70年來我國扶貧工作的歷程、深刻總結(jié)扶貧經(jīng)驗、找準(zhǔn)未來持續(xù)推進(jìn)扶貧工作的著力點，對促進(jìn)農(nóng)村貧困人口全面擺脫貧困、更好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及助力世界減貧事業(yè)發(fā)展，都具有重要的現(xiàn)實意義。
新中國成立以來中國扶貧的歷程
新中國成立70年來，我國扶貧事業(yè)先后經(jīng)歷了小規(guī)模救濟式扶貧、體制改革推動扶貧、大規(guī)模開發(fā)式扶貧、整村推進(jìn)式扶貧、精準(zhǔn)式扶貧五個階段，實現(xiàn)了我國農(nóng)村扶貧工作由粗放扶貧向精準(zhǔn)扶貧的轉(zhuǎn)變。
1949年至1978年：小規(guī)模救濟式扶貧階段
新中國成立初期，我國經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱，農(nóng)村生產(chǎn)力水平極其低下，農(nóng)民生活水平不高，整體上處于絕對貧困狀況，扶貧任務(wù)十分艱巨。為了改變農(nóng)村地區(qū)貧困落后的面貌，以毛澤東同志為代表的中國共產(chǎn)黨人對農(nóng)村貧困群體、邊遠(yuǎn)落后地區(qū)群體、因災(zāi)致貧群體、戰(zhàn)爭傷殘群體實施了救濟式扶貧。通過提供物資或現(xiàn)金，幫助他們維持基本的生活需要。
小規(guī)模救濟式扶貧在短期內(nèi)滿足了農(nóng)村貧困人口的基本生活需要，但是難以從根本上解決貧困問題。根據(jù)1978年我國規(guī)定的貧困線標(biāo)準(zhǔn)測算，我國農(nóng)村貧困人口規(guī)模為2.5億人，占全國人口總數(shù)的25.97%，農(nóng)村貧困發(fā)生率達(dá)到30.7%。
1978年至1985年：體制改革推動扶貧階段
1978年，黨的十一屆三中全會拉開了農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的序幕，我國農(nóng)村扶貧工作也進(jìn)入到體制改革推動扶貧的階段。
這一階段實施的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革措施，包括實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、提高部分農(nóng)產(chǎn)品的價格、扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展等，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動了農(nóng)民勞動的積極性，推動了農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，減少了農(nóng)村貧困人口的數(shù)量。按照1978年的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，我國農(nóng)村貧困人口由1978年的2.5億人減少到1985年的1.25億人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從30.7%下降到14.8%，年均減貧1786萬人。
1986年至2000年：大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段
1986年6月，國務(wù)院成立了貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，我國農(nóng)村扶貧工作進(jìn)入到大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段。
這一階段，我國成立了專門的扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，制定了扶貧開發(fā)方針，確定了以縣為對象的瞄準(zhǔn)機制。1986年確定了331個國家級貧困縣，1988年確定了370個國家級貧困縣。1994年，國務(wù)院印發(fā)的《國家八七扶貧攻堅計劃》將國家級貧困縣調(diào)整到592個，提出要用7年時間解決全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。2000年底，“八七扶貧攻堅計劃”的目標(biāo)基本實現(xiàn)，農(nóng)村貧困人口大幅度減少，農(nóng)村貧困地區(qū)群眾溫飽問題基本得到解決。
2001年至2013年：整村推進(jìn)式扶貧階段
進(jìn)入21世紀(jì)，我國農(nóng)村貧困人口分布逐漸從國家級貧困縣區(qū)域向村級區(qū)域集中?；谶@一現(xiàn)狀，2001年6月，國務(wù)院發(fā)布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，提出“盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問題，進(jìn)一步改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強貧困鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化的落后狀況，為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件”。國務(wù)院扶貧辦以貧困村為重點扶貧對象，在全國開展了整村推進(jìn)扶貧工作，推動我國扶貧工作進(jìn)入到整村推進(jìn)式扶貧階段。
期間，我國確定了14.8萬個貧困村，扶貧資金、扶貧政策以及扶貧項目直接向貧困村傾斜，改善了貧困村的生活條件，提高了貧困村的收入水平。2012年底，在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，我國農(nóng)村貧困人口為9899萬人。
2013年至今：精準(zhǔn)式扶貧階段
2013年至今，在總結(jié)以往扶貧實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國農(nóng)村扶貧工作進(jìn)入到精準(zhǔn)式扶貧階段。
2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時提出“精準(zhǔn)扶貧”，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略逐步落地。這一階段主要針對“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”“如何退”四大問題，提出了貫徹落實“六個精準(zhǔn)”“五個一批”的具體要求及實踐路徑。在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，我國扶貧工作成效顯著，農(nóng)村貧困人口由2012年的9899萬人減少到2018年底的1660萬人，6年來連續(xù)超額完成千萬減貧任務(wù)，貧困發(fā)生率減少到1.7%。
中國扶貧工作的主要經(jīng)驗
70年來，我國積累了豐富的扶貧實踐經(jīng)驗，為世界其他國家的減貧事業(yè)帶來重要啟示。
一是堅持黨對扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)。70年來，我國始終堅持黨對扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)，這既是我國扶貧工作的鮮明特色，也是我國扶貧事業(yè)取得成功的重要保證。實踐證明，堅持黨對扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)，為我國如期全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、如期全面建成小康社會提供了堅強的政治保障。
二是堅持農(nóng)村改革與扶貧工作相結(jié)合。堅持農(nóng)村改革與扶貧工作相結(jié)合是我國扶貧事業(yè)取得巨大成就的重要經(jīng)驗之一。面對我國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)處于貧困狀態(tài)這一現(xiàn)實國情，1978年，我國進(jìn)行了農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，極大推動了農(nóng)村貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，減少了農(nóng)村貧困人口的數(shù)量。1985年，我國實施了以市場化為導(dǎo)向的農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革，促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品市場的發(fā)展，提高了農(nóng)村貧困群眾的收入。進(jìn)入21世紀(jì)，我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，深化農(nóng)村稅費改革，逐漸減輕了農(nóng)村貧困群眾的生活負(fù)擔(dān)。黨的十八大以來，我國持續(xù)深化農(nóng)村改革，推進(jìn)土地制度改革、集體產(chǎn)權(quán)制度改革等，為確保農(nóng)村貧困地區(qū)實現(xiàn)脫貧任務(wù)，進(jìn)而更好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了重要保障。
三是堅持開發(fā)式扶貧與救濟式扶貧相結(jié)合。開發(fā)式扶貧與救濟式扶貧相結(jié)合是我國農(nóng)村扶貧工作的基本方針，也是我國扶貧事業(yè)順利推進(jìn)的一條寶貴經(jīng)驗。對貧困人口來說，救濟式扶貧雖然可以解決燃眉之急，但無法從根本上解決貧困問題。因此，1986年我國開始實施開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，通過開發(fā)貧困地區(qū)優(yōu)勢資源，引導(dǎo)貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)來提高其自身的“造血功能”，這是農(nóng)村貧困地區(qū)脫貧致富的重要出路。然而，對于那些缺乏勞動能力的貧困群體，開發(fā)式扶貧遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足他們的基本生活需要，必須以救濟式扶貧為輔。推動開發(fā)式扶貧與救濟式扶貧相結(jié)合，有助于保障我國扶貧事業(yè)的持續(xù)推進(jìn)。
四是堅持動員社會力量參與扶貧工作。改革開放以來，我國調(diào)動社會上的一切積極因素為農(nóng)村扶貧工作服務(wù)。黨的十八大以后，習(xí)近平總書記強調(diào)：“扶貧開發(fā)是全黨全社會的共同責(zé)任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與。”調(diào)動專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量，形成“三位一體”大扶貧格局。具體來看，堅持政府投入的主體作用和主導(dǎo)作用，深入推進(jìn)東西部扶貧協(xié)作、黨政機關(guān)定點扶貧、軍隊和武警部隊扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、社會各界力量參與扶貧。多方力量共同參與，形成了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的強大合力。
五是堅持探索精準(zhǔn)扶貧方略。實施精準(zhǔn)扶貧是對新中國成立70年來我國扶貧工作實踐經(jīng)驗的總結(jié)。在救濟式扶貧和體制改革推動扶貧階段，我國將整個農(nóng)村地區(qū)確定為扶貧對象。在大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段，我國開始調(diào)整扶貧對象，將貧困縣確定為扶貧對象。在整村推進(jìn)式扶貧階段，我國把扶貧重點轉(zhuǎn)向貧困村。黨的十八大以后，《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》發(fā)布，強調(diào)“建立精準(zhǔn)扶貧工作機制”，深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施。我國開始將扶貧對象精確到貧困戶，不斷探索扶貧對象的精準(zhǔn)化，從而確保每個需要幫扶的貧困群眾都能從中獲益，做到真扶貧、扶真貧。
六是堅持以人民為中心的發(fā)展思想。我國農(nóng)村扶貧工作始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想不動搖，堅持維護人民群眾的根本利益，把人民群眾的利益和需求放在扶貧工作的核心位置。
未來我國扶貧工作的著力點
到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困，是我國扶貧工作的階段性目標(biāo)，農(nóng)村扶貧工作任重道遠(yuǎn)。對此，需要找準(zhǔn)未來我國扶貧工作的著力點，確保農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)脫貧。
第一，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，整合扶貧資源。習(xí)近平總書記強調(diào)：“越是進(jìn)行脫貧攻堅戰(zhàn)，越是要加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。”70年來，我國扶貧工作取得巨大成就與堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)密切相關(guān)。我們黨通過其政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢以及密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，廣泛動員社會力量參與扶貧工作，有效整合了社會扶貧資源。我們要徹底擺脫農(nóng)村的貧困面貌，就必須始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步發(fā)揮好整合社會扶貧資源的強大優(yōu)勢。具體包括三個方面：一是堅持發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。通過落實抓黨建促脫貧的工作體制，把基層黨建同脫貧攻堅工作相結(jié)合，建立好的黨支部，選好配強領(lǐng)導(dǎo)班子，精準(zhǔn)選派駐村工作隊，為整合扶貧資源提供有力的組織保證。二是堅持發(fā)揮各級黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。通過落實脫貧攻堅一把手負(fù)責(zé)制、省市縣鄉(xiāng)村五級書記抓扶貧的領(lǐng)導(dǎo)體制，為整合扶貧資源提供堅強的政治保證。三是堅持發(fā)揮脫貧攻堅的制度優(yōu)勢。通過實施嚴(yán)格的考核評估機制、監(jiān)督問責(zé)機制、目標(biāo)責(zé)任制度以及正向激勵機制，為整合扶貧資源提供可靠的制度保證。
第二，完善貧困治理體系，提升貧困治理能力。一是完善脫貧攻堅一把手責(zé)任制，五級書記抓扶貧的責(zé)任體系。黨政一把手高度重視扶貧工作，把脫貧攻堅作為頭等民生工程來抓。五級書記各司其職、各負(fù)其責(zé)，推進(jìn)扶貧工作落地。二是完善督查問責(zé)的監(jiān)督體系。把全面從嚴(yán)治黨貫穿脫貧攻堅全過程，開展督察巡查，加大扶貧領(lǐng)域的腐敗與作風(fēng)專項治理力度，發(fā)現(xiàn)一起嚴(yán)肅問責(zé)一起，不斷強化干部作風(fēng)建設(shè)。三是加強政府市場社會協(xié)同，完善專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧聯(lián)動的動員體系。健全專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，引領(lǐng)市場、社會協(xié)同發(fā)力，推動社會力量參與扶貧工作。四是完善客觀公正的考核評估體系。實行嚴(yán)格的考核評估，注重結(jié)果考核，創(chuàng)新考核方式方法，發(fā)揮第三方評估的作用，強化對扶貧工作成效的社會監(jiān)督。
第三，鞏固扶貧成果，防止出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。一要建立防止返貧的長效機制。堅持做到摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶，保證貧困群眾摘帽后仍能享受各項扶貧優(yōu)惠；堅持對建檔立卡的貧困戶進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管，做到脫貧逐戶銷號，返貧重新錄入。二要推動貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。堅持因地制宜，開發(fā)貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，提高貧困群眾的自我發(fā)展能力；推行“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，帶領(lǐng)貧困群眾探索一條創(chuàng)業(yè)就業(yè)、增收致富的新路子。三要激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力。堅持扶貧與扶志相結(jié)合，幫助貧困群眾樹立自力更生、勤勞致富的自信；堅持扶貧與扶智相結(jié)合，幫助貧困群眾子女接受教育，從根本上阻止貧困現(xiàn)象的代際傳遞。
第四，推進(jìn)扶貧工作與鄉(xiāng)村振興相結(jié)合。我國扶貧工作最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在農(nóng)村深度貧困地區(qū)。因此，幫助農(nóng)村貧困地區(qū)擺脫貧困是完成我國脫貧攻堅任務(wù)的關(guān)鍵。要把打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務(wù)，推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機結(jié)合、相互促進(jìn)，重點是把扶貧經(jīng)驗應(yīng)用到實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略當(dāng)中，推動鄉(xiāng)村走可持續(xù)發(fā)展道路。對此，要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，強化實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的組織保證；借助鄉(xiāng)村地區(qū)資源優(yōu)勢發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展；動員社會力量參與鄉(xiāng)村振興，吸引更多社會資本，改善鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)境；因地制宜、精準(zhǔn)施策、循序漸進(jìn)，科學(xué)把握鄉(xiāng)村的差異性，突出重點，體現(xiàn)特色，扎實推進(jìn)鄉(xiāng)村振興；堅持農(nóng)民主體地位，調(diào)動農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性、主動性，激發(fā)農(nóng)民脫貧致富的內(nèi)生動力。
第五，講好中國扶貧故事，為全球減貧事業(yè)貢獻(xiàn)中國智慧。消除貧困是全人類的共同事業(yè)，可以說，我國扶貧事業(yè)取得的巨大成就有著更為深遠(yuǎn)的世界意義。我們要向全世界講好中國扶貧故事，在主動融入國際話語語境、選取典型案例、做好新媒體傳播等方面下功夫，提高中國扶貧故事的親和力和影響力。其他國家可以結(jié)合自身發(fā)展情況，借鑒中國扶貧經(jīng)驗，找到一條適合本國發(fā)展的扶貧道路，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。
（作者單位：西安交通大學(xué)馬克思主義與治國理政研究院）
