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養(yǎng)老金發(fā)展現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與趨勢研判

以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度為例

核心提示: 就目前政策實踐而言,我國養(yǎng)老金短期內(nèi)并無支付壓力,但隨著人口老齡化加劇,養(yǎng)老金收支平衡將面臨挑戰(zhàn),有可能出現(xiàn)收不抵支的狀況。對此,國家已通過一系列改革舉措加以應(yīng)對,民眾應(yīng)以更加積極、理性的態(tài)度去面對老齡化所帶來的養(yǎng)老金問題。

【摘要】就目前政策實踐而言,我國養(yǎng)老金短期內(nèi)并無支付壓力,但隨著人口老齡化加劇,養(yǎng)老金收支平衡將面臨挑戰(zhàn),有可能出現(xiàn)收不抵支的狀況。對此,國家已通過一系列改革舉措加以應(yīng)對,民眾應(yīng)以更加積極、理性的態(tài)度去面對老齡化所帶來的養(yǎng)老金問題。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)職工 養(yǎng)老金 支付能力 【中圖分類號】F840.67 【文獻標(biāo)識碼】A

此前《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2016》顯示,2015年中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金空賬規(guī)模已經(jīng)達到4.7萬億元。近期有媒體報道,據(jù)《人口老齡化背景下中國經(jīng)濟發(fā)展和養(yǎng)老金賬戶研究》顯示,中國養(yǎng)老金繳費模型在基準(zhǔn)情景下估算,若養(yǎng)老金體制不進行改革,財政補貼保持當(dāng)前水平,2050年,國內(nèi)養(yǎng)老金賬戶的累計缺口將達到43萬億元。一系列報道引發(fā)了我國民眾對于養(yǎng)老問題的焦慮,以及對養(yǎng)老金的未來支付能力、保障水平的擔(dān)憂。本文以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金為例,就相關(guān)問題進行一定的分析與探討。

我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金現(xiàn)狀

我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度經(jīng)過20多年(以1997年全國企業(yè)實現(xiàn)統(tǒng)一制度為標(biāo)志)的不斷調(diào)整與完善,覆蓋范圍持續(xù)擴大、保障水平不斷提升,向參保離退休人員提供了基本生活保障,維持了其基本生活水平。而城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度為了能夠維持其穩(wěn)定的保障水平,解決參保離退休人員的養(yǎng)老后顧之憂,就必須擁有充足、持續(xù)、穩(wěn)定的基金,城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金具體情況(見圖1)。

由圖1可知,從1999年至2018年,我國養(yǎng)老金收入與支出均持續(xù)增加,且當(dāng)年基金收入一直高于基金支出,確保了基金每一年均有結(jié)余,截至2018年,基金累計結(jié)余已達5.09萬億元,充足的基金儲備確保了養(yǎng)老金可以按時足額發(fā)放,也確保了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老制度的可持續(xù)發(fā)展與健康運轉(zhuǎn)。

圖2:2000-2018年我國養(yǎng)老金收入、支出增長率(數(shù)據(jù)來源:根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站整理)

雖然養(yǎng)老金的逐年積累確保了養(yǎng)老金目前可以順利領(lǐng)取,但從圖2中可以看出,從2009開始,養(yǎng)老金收入增長率波動較大,養(yǎng)老金支出增長率在大多數(shù)年份均高于養(yǎng)老金收入增長率,意味著養(yǎng)老金累計結(jié)余增長率的下降,導(dǎo)致養(yǎng)老金收支不平衡問題加劇,養(yǎng)老金未來支付壓力增加,如果繼續(xù)保持這種發(fā)展趨勢,養(yǎng)老金未來的確將出現(xiàn)“入不敷出”的現(xiàn)象。

再來看一看退休人數(shù),由圖3可以看出,2012年以來,參保離退休人員數(shù)增長率始終高于參保職工數(shù)增長率,且差距有被進一步拉大的趨勢,意味著養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)增長率高于養(yǎng)老金繳納人數(shù)增長率,養(yǎng)老金未來支出壓力的確很大。

圖3:1999-2018年我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保職工、離退休人員增速(數(shù)據(jù)來源:根據(jù)人社部統(tǒng)計公報整理)

以上的靜態(tài)分析說明,基本養(yǎng)老保險雖然按照“收支平衡、略有結(jié)余”的原則進行籌資,但受制于人口老齡化趨勢不斷加劇的客觀趨勢,養(yǎng)老金支出增長率高于養(yǎng)老金收入增長率將導(dǎo)致養(yǎng)老金收支不平衡、養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)增長率高于養(yǎng)老金繳納人數(shù)增長率將導(dǎo)致養(yǎng)老金收不抵支。但是,國家對基本養(yǎng)老保險具有兜底責(zé)任,同時基本養(yǎng)老保險制度的目標(biāo)是“全覆蓋、?;尽⒖沙掷m(xù)”。因此必須通過科學(xué)手段和工具應(yīng)對未來養(yǎng)老金缺口,實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度財務(wù)可持續(xù)。

養(yǎng)老金缺口的應(yīng)對措施

為應(yīng)對基本養(yǎng)老保險可能出現(xiàn)的缺口狀況,我國在宏觀層面均作出了多種政策調(diào)整,以避免或者緩解可能出現(xiàn)的資金缺口問題。

第一,國有資本劃轉(zhuǎn)社會保障基金,增加戰(zhàn)略儲備。2017年11月國務(wù)院發(fā)布《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?;饘嵤┓桨浮罚▏l(fā)〔2017〕49號),決定繼續(xù)劃轉(zhuǎn)部分國有資本到社會保障基金,增強基金的戰(zhàn)略儲備能力。2018年在中央層面,完成兩批24家企業(yè)的劃轉(zhuǎn)工作。2019年7月對35家中央管理企業(yè)實施劃轉(zhuǎn),預(yù)計中央層面59家企業(yè)劃轉(zhuǎn)國有資本總額6600億元左右。目前,這些劃轉(zhuǎn)的資本都集中到了全國社會保障基金理事會管理的全國社保基金。不包括劃轉(zhuǎn)的資本,截至2018年底,全國社會保障基金已經(jīng)形成2.2萬億元的戰(zhàn)略儲備。今后隨著繼續(xù)加大劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金的力度,該基金還將進一步增大。該基金自成立以來,投資業(yè)績良好,年化收益率超過了8%。雖然全國社會保障基金不等于養(yǎng)老金,但該基金作為我國社會保障的儲備金,一旦養(yǎng)老金出現(xiàn)缺口、支出出現(xiàn)問題時,社會保障基金一定會成為民眾養(yǎng)老的“救命錢”,確保民眾可以及時、順利領(lǐng)取足額養(yǎng)老金。

第二,社會保障費由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收,完善征繳制度。2018年7月20日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國稅地稅征管體制改革方案》,明確從2019年1月1日起,將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。相比于其他部門,稅務(wù)部門具有更強的征繳能力,稅務(wù)部門容易掌握用人單位的經(jīng)營狀況和工資發(fā)放情況,所以,可以有效地治理各地普遍存在的繳費基數(shù)不實的問題。雖然這項工作在目前企業(yè),特別是中小微企業(yè)經(jīng)營困難的情況下遇到了一些困難,但是從長遠(yuǎn)看,繳費基數(shù)一方面影響職工退休后的待遇水平,另一方面對企業(yè)當(dāng)前負(fù)擔(dān)影響較大。所以,為了確保職工的切身利益,降低企業(yè)負(fù)擔(dān),必須在做實繳費基數(shù)的基礎(chǔ)上,同時降低企業(yè)繳費費率,雙輪驅(qū)動,缺一不可。完善征繳制度,可以確保養(yǎng)老金來源渠道更加穩(wěn)定,資金更加充實。

第三,建立中央調(diào)劑金制度,逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。2018年6月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》(國發(fā)〔2018〕18號),決定建立養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度。實行部分養(yǎng)老金中央統(tǒng)一調(diào)劑使用,是由于我國區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡,各地養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比相差懸殊,養(yǎng)老保險政策、待遇水平也存在巨大差異,因此為了均衡地區(qū)間養(yǎng)老金負(fù)擔(dān),實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展,體現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的互助性,運用“大數(shù)法則”實現(xiàn)養(yǎng)老保險的地域公平。需要指出的是,建立中央調(diào)劑金制度不是終極目標(biāo),而是過渡性措施。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是黨的十九大提出的任務(wù)目標(biāo),但是,由于我國養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌還沒有完全實現(xiàn),很難在短時間內(nèi)實現(xiàn)全國統(tǒng)一收支,因此中央調(diào)劑金制度有助于推進基本養(yǎng)老保險在全國層面實現(xiàn)統(tǒng)籌,全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)也將有利于基本養(yǎng)老保險制度的科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展。

第四,探討延遲退休政策。從發(fā)達國家的經(jīng)驗看,隨著生活水平、醫(yī)療水平、教育水平的不斷提高,人類預(yù)期壽命在延長,人口老齡化在加劇。因此,延遲退休政策成為不得不認(rèn)真考慮的問題。但由于延遲退休政策對職工工作與生活產(chǎn)生影響較大,因此,各國延遲退休政策辦法也各不相同,比較多的做法是確定全額領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的年齡或者繳費年限,將何時退休的決定權(quán)交給勞動者個人,通過經(jīng)濟手段,鼓勵延遲退休。延遲退休政策通過延長養(yǎng)老金繳費期并相應(yīng)縮短養(yǎng)老金領(lǐng)取期,即增加養(yǎng)老金收入的同時減少養(yǎng)老金支出,確保養(yǎng)老金“蓄水池”存有足夠的基金用來支出。

第五,安排積累的養(yǎng)老金“入市”,實現(xiàn)保值增值。目前,我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險仍處于省級層面管理。有些地區(qū),養(yǎng)老金收大于支,形成了積累資金。長期以來,80%以上的這些積累的養(yǎng)老金都是“銀行存款”,投資收益率較低。2015年8月17日,國務(wù)院印發(fā)了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》(國發(fā)〔2015〕48號),準(zhǔn)許養(yǎng)老金“入市”,尋求更高的收益率。幾年來,各地積累的養(yǎng)老金正在逐步集中到中央來統(tǒng)一投資,據(jù)統(tǒng)計,委托運營的資金已經(jīng)超過6000億元。數(shù)據(jù)顯示,作為全國首個試點養(yǎng)老金“入市”的地區(qū),2012年廣東委托全國社?;鹄硎聲顿Y運營1000億元,至2016年,該筆資金累計投資收益已達到331.57億元。未來預(yù)計會有更多的養(yǎng)老金進入市場進行投資,確保養(yǎng)老金保值增值。

完善與優(yōu)化多支柱養(yǎng)老金體系

前面所談的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險,屬于多支柱養(yǎng)老金體系中的第一支柱,其職能是覆蓋全體城鎮(zhèn)就業(yè)者,保障其退休后的基本生活。從國際經(jīng)驗看,除了第一支柱,還要有積累型的第二支柱、第三支柱。我國已經(jīng)初步建立起三支柱的養(yǎng)老金體系,第一支柱中除了城鎮(zhèn)職工(企業(yè)、機關(guān)事業(yè))基本養(yǎng)老保險制度之外,還包括城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度;第二支柱是職業(yè)養(yǎng)老金,包括企業(yè)年金制度與職業(yè)年金制度,第三支柱是個人養(yǎng)老金,即個人自愿稅延養(yǎng)老金制度(如圖4)。

我國養(yǎng)老金體系雖然制度框架基本形成,但結(jié)構(gòu)不平衡,相較于第二、三支柱,第一支柱在規(guī)模與占比上遙遙領(lǐng)先,形成了第一支柱一家獨大的局面。第一支柱的基本養(yǎng)老保險占養(yǎng)老金資產(chǎn)比重過高,其替代率(退休待遇與繳費工資水平之比)超過60%,遠(yuǎn)高于OECD國家公共養(yǎng)老金41%(2013年)的平均水平,意味著我國參保人員退休后的支出將過于依賴于第一支柱,過高的替代率使得企業(yè)和個人高度依賴政府保障,在基本養(yǎng)老保險待遇標(biāo)準(zhǔn)不斷上調(diào)的情況下,養(yǎng)老金制度的財務(wù)可持續(xù)性壓力越來越大。同時第二支柱的企業(yè)年金由于基本養(yǎng)老保險繳費負(fù)擔(dān)過重等原因,導(dǎo)致企業(yè)自愿建立企業(yè)年金積極性不高,制度發(fā)展滯后,無法為第一支柱有效分擔(dān)基金的支出壓力。

為了完善與優(yōu)化多支柱養(yǎng)老金體系,國家針對機關(guān)事業(yè)單位建立強制性職業(yè)年金。據(jù)測算,該制度將覆蓋3600萬機關(guān)事業(yè)單位工作人員,每年帶來約1000億元至1500億元的固定繳費規(guī)模,極大充實第二支柱的基金儲備。并且財政部于2018年4月聯(lián)合四部門發(fā)布《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》(財稅〔2018〕22號),決定自5月1日起在上海市、福建?。ê瑥B門市)、蘇州工業(yè)園區(qū)實施個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點,試點地區(qū)個人可以根據(jù)實際需求自由抉擇投資何種養(yǎng)老金產(chǎn)品,政府提供稅收優(yōu)惠,養(yǎng)老金實行市場化運作,通過多元化的投資渠道實現(xiàn)資金的保值增值。“雇主幫你養(yǎng)老”第二支柱的完善與“自己給自己養(yǎng)老”第三支柱的建立,將有效分擔(dān)“國家?guī)湍沭B(yǎng)老”第一支柱基金壓力,豐富了養(yǎng)老金的來源渠道,確保了養(yǎng)老金的儲備厚度。

總之,就目前政策實踐而言,我國養(yǎng)老金短期內(nèi)并無支付壓力,但隨著人口老齡化加劇,養(yǎng)老金收支平衡將面臨挑戰(zhàn),有可能出現(xiàn)收不抵支的狀況。對此國家已經(jīng)通過一系列改革舉措加以應(yīng)對,包括拓寬養(yǎng)老金來源渠道、建立多支柱養(yǎng)老金體系、加強養(yǎng)老金投資運作等,旨在形成各方責(zé)任共擔(dān)的養(yǎng)老金體系,提升養(yǎng)老金保值增值能力,最終促進養(yǎng)老金制度的可持續(xù)健康發(fā)展。因此,民眾應(yīng)以更加積極、理性的態(tài)度去面對老齡化所帶來的養(yǎng)老金問題。

(作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、中國養(yǎng)老金融50人論壇秘書長)

【參考文獻】

① 周海珍、曹航瑋:《延遲退休政策下養(yǎng)老保險的收入再分配效應(yīng)研究》,《金融理論與實踐》, 2019年第6期。

責(zé)編/常妍 美編/楊玲玲

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[責(zé)任編輯:孫渴]
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