【摘要】西周王朝基層治理的基本要點主要有四:其一,內、外服分治。內服“王有”土地及附著其上的口眾,由王朝有司直接管理。外服土地、民人,則由各地諸侯代為治理。其二,城鄉(xiāng)分治。即城內設“里”,“里”內各種事務由里君負責;城外的農村聚落則設置“邑人”或“師”之類的專職人員加以管束。其三,基層治理已呈現(xiàn)層階化的特征,初步具備后世郡縣鄉(xiāng)里分級治理之規(guī)模。其四,戶籍制已經萌生,國家有一套相對完備的人口、土地的核查登記手段,以及分工相對明確的管理機構。
【關鍵詞】周朝 封邦建國 基層治理
【中圖分類號】K22 【文獻標識碼】A
周王朝建立后的政治地理基本格局
大約在公元前1070年左右,周武王在朝歌一舉擊敗商紂,宣告周王朝的建立。其后又經周公東征,前后十余年間,西周政治勢力范圍得以極大地擴張:西自關隴,東至海岱,南抵隨棗走廊,北面則從晉陜高原向東延伸至現(xiàn)在的京津冀一帶,占據(jù)了晉、衛(wèi)、邢、燕等“北土”戰(zhàn)略據(jù)點。周人原先偏居關中一隅,其民寡,其勢弱,自稱“小邦周”,如何有效控制新征服地區(qū)的廣袤土地,便是王朝立國之初所面臨的最大問題。職是之故,以成王、周公、召公及呂尚等為核心的統(tǒng)治集團,采用“封建親戚”的方式,將子弟、姻親與功臣,分封至四方各戰(zhàn)略要地。據(jù)《左傳》《荀子·儒效》等文獻記載,這樣的封國計71個,而姬姓子弟所封者獨占50余國,如封周公長子伯禽于魯、封召公長子克于燕、封呂尚于齊、封南宮氏于曾、封唐叔虞于晉,等等,以達“蕃屏周室”之目的。新建諸侯原則上悉屬周天子的“守土之臣”,具有極強的軍事性,但同時于各自封國內亦具有較強的治民治土之權,儼然一個獨立的王國。有學者將周初封建制視為王朝地方政治的“權力代理”,庶幾乎近是。
西周王朝實際控制區(qū)僅限于以岐周(陜西寶雞,金文中稱“周”)、宗周(陜西西安)、成周(河南洛陽)為中心的東西延綿五、六百公里的狹長地帶,且其中還有大量自治性極強的王朝卿士大夫的采邑,甚至還會夾雜一些戎狄之邦。這就是所謂的由周王朝直接控制的、素有“邦畿千里”之稱的王畿地區(qū)。即便狹小若斯,以當時的道路交通與信息傳遞條件論,王朝欲將其政治觸角滲透至畿內各地的社會基層,亦素為不易。
都鄙結構下的周代基層組織
嚴格意義上講,周王朝控制的區(qū)域僅為若干個都鄙群的復合體。所謂都,就是指大大小小的城,鄙即為城邑周邊的土地、原野與居民點,一個城邑加上其周邊若干個居民點,便構成一個都鄙群。按其功能與政治地位歸類,至少有一級二級之分,甚至還存在三級都鄙群。此中一級都鄙聚落群有岐周、宗周與成周,二級都鄙聚落群其典型者有今陜西華縣一帶的鄭(金文作“奠”)。此類都鄙聚落群,歸根結底是由數(shù)量不等的農村基層聚落“邑”,以及具有城內社區(qū)性質的“里”組成。如西周早期的《宜侯吳簋》記載,康王封建宜侯有賜民一項,分別以“邑”“里”相計,即“宅邑卅(三十)又五”“在宜王人十七里”。所謂宅邑,實指散布于宜都城外的鄙野之上的村邑,是當?shù)厥耍ㄒ布崔r業(yè)勞動者)的居住地;里則為宜都城內的居民區(qū)劃組織。在《爾雅》等典籍中,“邑”“里”詞義互訓,說明二者的性質具有一致性,均為基本的居民居住組織單位。
商周古文字材料與兩周傳世文獻所言及的“邑”,其涵蓋范圍較廣。作為政治、文化、宗教、軍事中心的王城、侯都之類的通都大邑,固然可以叫作“邑”,也即城邑;作為基本的農業(yè)生產單位的、以農作者為主的農村聚落,同樣以“邑”為稱,后者乃周代“邑”的主體,我們姑且稱之為村邑。周代村邑,其名罕有記錄,惟其數(shù)量較多,故常以數(shù)字邑的形式,即“若干邑”予以體現(xiàn),又因坐落于中心聚落四周的鄙野之地,故多稱“某鄙若干邑”,甚至還有表示功能的“宅邑”之辭。農村聚落稱邑,基本繼承于晚商之慣常。村邑內居民的社會關系,有些顯然是單一族姓聚族而居,村邑內的各核心家庭,相互以“友”為稱,也就是同族兄弟之關系。例如河南洛陽所出穆王時期的《季姬方尊》提到,宗婦姜氏命令家臣宰茀賞賜給業(yè)已出嫁的小女兒季姬,“佃臣于空木,厥師夫曰丁,以厥友廿又五家”。此中“佃臣”即具體從事農業(yè)生產的農作者,“師”者長也,指“佃臣”之首領,西周時期的“友”,一般訓釋為族兄弟。也就是說,生活在村邑“空木”之內的、以丁為首的26戶佃臣,實際上是聚族而居的親緣團體。當然,從其他金文資料看,西周中晚期,更多的可能是一種經由國家與貴族勢力權力干預后形成的異姓、異族之雜居村邑,類似于當下的多姓村落。此外,就考古資料言,西周時期村邑的規(guī)模似不大,占地從數(shù)千到數(shù)萬平方米不等,口戶亦有限,結合金文資料判斷,一、二十戶乃其常態(tài)。
與村邑相對,通都大邑中的基層居民組織則為“里”。“里”之為名,不見于殷墟卜辭與商金文等文字資料,故今人多以為是周人入主中原后所創(chuàng)設。如周初《令彝》言及,周王在成周命令明公,“舍三事令眔(遝)卿事寮,眔(遝)諸尹、眔(遝)里君,眔(遝)百工;眔(遝)諸侯:侯、田、男,舍四方令”,即任命明公總管畿內與畿外的一切事務。銘文“里君”,亦見《尚書·酒誥》《逸周書·商誓解》等傳世文獻,乃一里之長,性質與《周禮·地官》“里宰”同。這說明西周立國之初,“里”業(yè)已成為重要的畿內地域性區(qū)劃組織,而“里君”之設,則表明“里”已具備一定的地方行政組織之特征。
一般認為,里的建制與周初在成周城內安置殷遺有關。如《尚書·多士》記,周公在新建成的成周訓誡遷徙而至的殷遺貴族,曰:“今朕作大邑于茲洛,予惟四方罔攸賓,亦惟爾多士攸服奔走……今爾惟時宅爾邑,繼爾居,爾厥有幹有年于茲洛,爾小子乃興從爾遷。”這段訓辭其主旨是說,只要殷遺舊族順從周,為王朝奔走服勞,便可在成周城內永遠有其居所,且家族內的親族“小子”家庭,可以與宗氏首領一并遷往成周,聚族族居。根據(jù)西周晚期金文“司成周里人眔(逮)諸侯大亞”之記載,可知成周城內既有“里”的社區(qū)組織,同時又存在外封諸侯的類似于后世駐京辦的“朝宿邑”。周代外封諸侯以姬姓子弟為主體,故居住在諸“里”之內的居民,其多數(shù)可能是殷人的遺老遺少。由此亦可驗證“里”的建置與周初安置殷遺有關的推論。最初遷徙安置殷遺,多以族為單位,也就是多數(shù)學者所主張的“聚族里居”,族當然有大小之別,故最初“里”的設置規(guī)模并不一致,不得與《周禮》等所講的“二十五家為一里”之類的頗為呆板的規(guī)劃強行比附。同時可以看出,不僅王畿之內有“里”的居民組織,地方中心聚落及諸侯封國內的城邑同樣設“里”,據(jù)《史頌鼎》等記載,當時的蘇地(今河南溫縣一帶)亦有“里君”一類的基層官吏,所以蘇地中心城邑之內自然有“里”這一區(qū)劃組織。
基層治理層級化與戶籍制的萌芽
作為城邑社區(qū)的“里”,專設“里君”“里宰”或“里人”加以管理,此素為大家所熟知。周初王都之里君,身份地位較高,據(jù)《令彝》記載,他們直接受王朝執(zhí)事明公的管轄。但這種現(xiàn)象與周初行政建制不夠完備有關,不能持久存在。據(jù)西周晚期的銅器銘文記載,當時成周城內,于里君之上,已增有新一級的行政管理人員,他們以貨幣“五鋝”為俸祿。在西周職官體系中,薪酬“五鋝”顯然屬于中下級官吏,但其職司卻是掌管成周城內的“里人”(即“里君”異稱)及四土諸侯在京城的“朝宿邑”。這就是說,至遲在西周晚期,京城社區(qū)組織“里”,已被納入了層階化的行政管理體系之中,即在王朝執(zhí)事之臣與里君之間,至少已多出能起上傳下達作用的一層中間管理環(huán)節(jié)。
此外,王都以外的其他二級中心聚落如鄭邑者,最遲于西周中期,亦設有專門的地方行政長官。如當時金文資料中兩見周王任命相關人員出任鄭地地方官的記錄,一曰“命邑于鄭,訊訟,取鍴五鋝”,再曰“邑于鄭,訊訟有粦,取鍴十鋝”,兩位時代相近的地方長官,可能存在職務上的接替關系,其主要區(qū)別則在于官俸高低不同。再則,鄭邑的行政長官既然是以財貨為薪酬,顯然有別于封建世襲采邑主,似已具備職業(yè)性地方官僚的特性。當然,鄭邑之內亦一定是以“里”為基層行政區(qū)劃,其首領“里君”自然要受鄭邑長官的轄制。
綜上可知,至少自西周中期始,王畿內各級中心城邑的管理,儼然已經層階化了。鄭邑如此,岐周、宗周與成周亦概莫能外。
至于散布于中心聚落四周的村邑,其管理同樣呈現(xiàn)出層階化特征。首先,各個農村聚落有專門的管理人員,其名多曰“師”。但在西周金文資料中,又習見“五邑”之辭,如“五邑祝”(《遷簋》)、“五邑走馬”(《虎簋》《元年師兌簋》)、“五邑守堰”(《羖簋》)等。尤其是《柞鐘》與《殷簋》,最能揭示“五邑”的性質。前器曰周王冊命柞“司五邑佃人事”,也即管理五個村邑中的農作者。后者則記載周王在岐周冊命殷,曰:“命汝賡乃祖考友,司東鄙五邑。”很顯然,這里的“五邑”是指岐周城東面的五個農村聚落。綜合可知,各中心城邑周邊的村邑,以五為計加以組合已經普及,從而形成一種凌駕于單個村邑之上的全新的地方行政區(qū)劃單位。這樣的行政區(qū)劃組織,盡管未冠“鄉(xiāng)”之名號,但與東周列國普遍推行的“郡縣鄉(xiāng)里”之鄉(xiāng),尤其是“離鄉(xiāng)”組織(即設置于鄙野之地的鄉(xiāng)級組織),并無本質區(qū)別。需要注意的是,殷簋鑄造年代為西周中期,而“司東鄙五邑”之職司,實際上從殷的祖輩便已設立,可見先秦“離鄉(xiāng)”的萌生,可以上推至西周早期,故村邑、鄉(xiāng)、都邑三級行政區(qū)劃的層階模式,其發(fā)軔遠早于過去學界的種種推測和預設。
總之,西周時期王畿地區(qū)的農村基層聚落與城內社區(qū),很少能夠直接與王朝最高執(zhí)事機構產生聯(lián)系,其間往往存在一到兩個中間環(huán)節(jié)。此類中間環(huán)節(jié),即東周郡、縣、鄉(xiāng)等地方行政機構之前身。里、邑之類的基層組織僅僅是軀殼,居住其中的民眾才是統(tǒng)治者關注的重點,所以必須清楚掌握畿內口眾數(shù)量,以供役使。據(jù)《國語·周語》記載,周宣王在兵敗千畝后“料民于太原”,也就是在太原清點口戶,結果遭到大臣仲山甫的反對,所提理由為:“夫古者不料民而知其少多,司民協(xié)孤終,司商協(xié)民姓,司徒協(xié)旅,司寇協(xié)奸,牧協(xié)職,工協(xié)革,場協(xié)入,廩協(xié)出,是則少多、死生、出入、往來者皆可知也。于是乎又審之以事,王治農于籍,蒐于農隙,耨獲亦于籍,狝于既烝,狩于畢時,是皆習民數(shù)者也,又何料焉?”
從中約略可知,王朝政府所掌握的治內民人的數(shù)量、生死、往來等情況,是通過司民、司商、司徒、司寇等王朝有司對各項數(shù)據(jù)加以統(tǒng)計而得。而“治農于籍”以下諸事,為審核民數(shù)的一種必要手段。仲山甫反對料民,無非是說天子料民之舉不符合常規(guī)禮法,不合時宜,更是示人以弱,讓外敵有恃無恐,可以乘虛而入,決不是講周末沒有相應的名籍或戶籍管理制度。
實際上“料民于太原”并非孤立事件。例如《善夫克盨》曾提到,“王令尹氏友史趛典善夫克田人”,大意是說,周王命令尹氏僚屬史趛,對膳夫克家族內的農業(yè)依附人口造冊登錄。再如《六年琱生簋》有“余以邑詢有司,余典勿敢封。……今余既一名典,獻伯氏”云云之辭,說明王朝相關機構保存有召氏家族的土地、仆庸(也屬農業(yè)依附民)的登記冊“名典”,以備各方核查。上引資料,其所涉及的均為貴族私屬的土地與民人,故不難想見,那些直接歸王朝或王室所有的土地與農作者,肯定是要被詳盡登錄造冊、并保存于王朝相關部門之中。對王朝政府而言,這部分人口資料必定比貴族私屬人口資料更重要。當然,王朝土地、人口之數(shù)的調查與初步統(tǒng)計工作,由基層管理部門完成并逐級上報。所以,當時已經有了后世戶籍制的萌芽。
最后需要指出的是,我們過去往往被文獻所記載的周代血緣、宗族與封建等顯性現(xiàn)象所蒙蔽,強調的是其血緣上的控制。但實際情況則為官僚制與封建宗族制一暗一明、并行不悖、互作補充,這恰恰是周代政治制度與基層治理的一大特征。
(作者為南開大學歷史學院教授)
【注:本文得到中央高校建設世界一流大學(中國史學科)和特色發(fā)展引導專項資金(項目編號:96176310)的經費資助】
【參考文獻】
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③陳絜:《周代農村基層聚落初探》,《新出金文與西周歷史》,上海:上海古籍出版社,2011年。
④陳絜:《西周金文“佃人”身份考》,《華夏考古》,2012年第1期。
責編/趙橙涔 美編/楊玲玲