十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）強(qiáng)調(diào)，“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出，“混合所有制改革是國企改革的重要突破口”。混改重要，備受注目。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)重視并積極推進(jìn)混改。但要做好混改，需要我們對混改本身及混改對國資國企改革帶來的影響有一個清晰的認(rèn)識，這很有意義。
混改的含義和目的
所謂混改就是國有資本、非國有資本共同出資于同一個企業(yè)。一個企業(yè)也可以有兩個或更多的國有資本共同出資，但這不能叫混改，可稱之為股權(quán)多元化。按出資來源，中國的企業(yè)可分為國有企業(yè)和非國有企業(yè)，它們共存于中國經(jīng)濟(jì)之中。既然它們可以各自出資建立企業(yè)，那么它們也就應(yīng)該可以共同出資組建一個企業(yè)，即混合所有制企業(yè)。進(jìn)行混改可以在國有企業(yè)中引入非國有資本建立混合所有制企業(yè)，也可以在非國有企業(yè)中引入國有資本建立混合所有制企業(yè)。我們現(xiàn)在所說的混改更多指的是國有企業(yè)引入非國有資本，而在民營企業(yè)中引入國有資本也已經(jīng)有了一些很好的實(shí)踐。
推行混改，其原因主要有兩個方面：第一，改革國有企業(yè)的體制機(jī)制，更好地實(shí)現(xiàn)市場化經(jīng)營。國有企業(yè)不僅是由國家出資，它更是一種企業(yè)的制度安排，如政府機(jī)構(gòu)任免企業(yè)高管、考核經(jīng)營業(yè)績、審批企業(yè)投資和戰(zhàn)略規(guī)劃等，而民營企業(yè)就沒有這些事情。這樣的制度安排很可能使國有企業(yè)行政化，影響經(jīng)營效率，弱化企業(yè)的市場競爭力。而通過混改引入非國有資本則可促使國有企業(yè)進(jìn)行體制機(jī)制上的變革。若變革得以實(shí)現(xiàn)，混改就容易達(dá)到預(yù)期的效果?；旄木筒僮鱽碚f并不難，若非國有資本愿意，根據(jù)《公司法》設(shè)計(jì)一個企業(yè)制度，再在工商部門做個登記即可實(shí)現(xiàn)兩種資本的混合。但非國有資本進(jìn)入后，要真正實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制的改革就要下些功夫。因此，進(jìn)行混改時，在非國有資本進(jìn)入前，需要先將混改后的企業(yè)制度創(chuàng)新做好設(shè)計(jì)，而且要將新制度的實(shí)施做好安排，然后再進(jìn)行混改，其效果將會更好。至于說，這是一個什么樣的企業(yè)制度，企業(yè)自己應(yīng)該很清楚，問題是能否將它很好地付諸實(shí)施，這才是問題的關(guān)鍵所在。
第二，發(fā)揮國有企業(yè)、非國有企業(yè)各自優(yōu)勢，做大做強(qiáng)混合所有制企業(yè)。一般來說，國有企業(yè)在資源、信譽(yù)、融資、人才等方面有優(yōu)勢，而非國有企業(yè)在體制機(jī)制上有優(yōu)勢，通過兩種資本的結(jié)合建立混合所有制企業(yè)，這不僅增強(qiáng)了企業(yè)的資本實(shí)力，而且可以發(fā)揮兩種不同類型企業(yè)的各自優(yōu)勢從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，發(fā)展壯大混合所有制企業(yè)。但優(yōu)勢的發(fā)揮，對國有企業(yè)來說需要進(jìn)行制度上的變革；而民營企業(yè)在引入國有資本后，則不能傷害它的體制機(jī)制，更不宜于將國有企業(yè)的一套制度安排植入民營企業(yè)中，將其變成國有企業(yè)，如果是這樣，混改很難達(dá)到預(yù)期效果。當(dāng)然，民營企業(yè)混改后，為發(fā)揮國有資本的優(yōu)勢及國資監(jiān)管的需要應(yīng)做些制度上的調(diào)整，但這樣的調(diào)整則在于促進(jìn)兩種資本的融合，進(jìn)而增強(qiáng)企業(yè)的競爭力。如央企的中國建材、國藥集團(tuán)，它們對民營企業(yè)進(jìn)行混改，混改后企業(yè)迅速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了做強(qiáng)做大?，F(xiàn)在，中國建材、國藥集團(tuán)都已進(jìn)入世界500強(qiáng)，而混改則起到了決定性作用。
國企混改的選擇
目前，在中央企業(yè)，混改企業(yè)占比已達(dá)70％，而繼續(xù)推進(jìn)混改仍有較大的空間，這里不僅有近1/3的企業(yè)沒有混改，即使已經(jīng)混改的企業(yè)，國有股權(quán)的變動仍有一定的余地。自2016年9月確定第一批混改試點(diǎn)企業(yè)以來，目前，國家已經(jīng)推出四批企業(yè)進(jìn)行混改。其方法就是確定混改企業(yè)名單，引入社會資本，建立混合產(chǎn)權(quán)的公司制企業(yè)。目前的國有企業(yè)是由二級及以下各層級法人組成的層級制法人企業(yè)集團(tuán)，在推出的混改企業(yè)中，它們都是二級及以下層級的法人企業(yè)，而這樣的企業(yè)是眾多的，很多央企都是百家以上，地方企業(yè)也有十幾家甚至幾十家。顯然，集團(tuán)各層級法人企業(yè)不可能都進(jìn)行混改。
如果集團(tuán)母公司擁有對混改企業(yè)的控制權(quán)，但它本身不進(jìn)行混改，還是原來的國有企業(yè)，那么，母公司通過自己的控制權(quán)很容易將國有企業(yè)的體制機(jī)制傳遞給混改后的企業(yè)，從而造成混改后的企業(yè)還是原來的樣子，這也是目前一些混改企業(yè)的基本現(xiàn)實(shí)。因此，我們在進(jìn)行混改時，集團(tuán)母公司混改應(yīng)該作為選項(xiàng)，國務(wù)院國資委也明確提出，在有條件的中央企業(yè)推進(jìn)集團(tuán)股權(quán)多元化和混合所有制改革。當(dāng)然，集團(tuán)層面的混改難度比較大，它涉及集團(tuán)資產(chǎn)的重組和集團(tuán)體制機(jī)制的變革，改革成本高，利益關(guān)系調(diào)整復(fù)雜，操作起來會有相當(dāng)?shù)碾y度，但這是必須要面對的改革，這也是“混合所有制是國企改革的重要突破口”的真正意義所在。
組建和發(fā)展企業(yè)集團(tuán)是國有企業(yè)改革的重要方面，而國有企業(yè)集團(tuán)的形成在不同程度上是由捆綁打包實(shí)現(xiàn)的，在形式上體現(xiàn)為由眾多法人企業(yè)組成的層級制企業(yè)聯(lián)合體。多年來，通過加強(qiáng)集團(tuán)化管控，調(diào)整集團(tuán)各層級企業(yè)的關(guān)系，國有企業(yè)集團(tuán)已經(jīng)建立起母子公司體制。集團(tuán)層面是母公司，而母公司旗下的各法人企業(yè)則是母公司的子公司、分公司或獨(dú)立核算單位。其子公司雖然形式上是法人企業(yè)，但它們已是母公司的出資企業(yè)，實(shí)際上只是母公司的業(yè)務(wù)單元，是母公司的戰(zhàn)略執(zhí)行者，它要受到母公司的管控，并不具有完全獨(dú)立的自主經(jīng)營權(quán)。而真正的市場競爭主體應(yīng)該是母公司以及由母公司及旗下子公司、分公司、獨(dú)立核算單位組成的集團(tuán)化大企業(yè)，集團(tuán)的各法人企業(yè)、分公司只是集團(tuán)參與競爭而進(jìn)行戰(zhàn)略協(xié)同的分支機(jī)構(gòu)，這也是世界知名大企業(yè)采取的組織形式，如美國通用汽車公司、美國杜邦公司、美國通用電氣公司、中國華為公司等，它們都是以母公司為核心并由旗下眾多子公司、分公司組成的集團(tuán)化大企業(yè)。
如果說1978年啟動國企改革時，改革的對象是執(zhí)行指令性計(jì)劃的國營企業(yè)，通過改革將其變?yōu)槭袌龈偁幹黧w。而隨著國有企業(yè)改革的不斷推進(jìn)，指令性計(jì)劃早已被取消，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動已經(jīng)完全通過市場來實(shí)現(xiàn)，從這個意義上說，國有企業(yè)已經(jīng)是市場競爭主體，國有企業(yè)同其他企業(yè)都同樣在參與市場競爭。
今天的國有企業(yè)其組織形式已不再是單體的企業(yè)，而是建立母子公司體制的企業(yè)集團(tuán)，母公司及旗下的子公司、分公司已經(jīng)形成集團(tuán)化大企業(yè)。因此，今天的國企改革其改革的對象應(yīng)該是國有企業(yè)集團(tuán)。由于對集團(tuán)起決定性作用的是母公司，那么它本身自然要進(jìn)行改革，而且應(yīng)該是改革的重點(diǎn)，只有它進(jìn)行了相應(yīng)的改革，國有企業(yè)集團(tuán)才會有根本性的改革，進(jìn)而國有企業(yè)改革才會有實(shí)質(zhì)性的突破。母公司改革的重要方面就是混改，建立國有產(chǎn)權(quán)與非國有產(chǎn)權(quán)共融的混合所有制企業(yè)，而母公司成為上市公司應(yīng)作為混改的重要選擇。母公司混改后，才會對集團(tuán)高管進(jìn)行更好的激勵，如直接持有股權(quán)，實(shí)行股權(quán)激勵，這就改變了股權(quán)激勵只能在二級及以下企業(yè)中實(shí)施的狀況，使最應(yīng)該受到股權(quán)激勵的人員實(shí)現(xiàn)了股權(quán)激勵。這是國有企業(yè)體制機(jī)制的重大變革，這樣的變革有利于企業(yè)建立起市場化的經(jīng)營機(jī)制，企業(yè)才會真正擁有企業(yè)家精神。有了企業(yè)家精神，企業(yè)才會創(chuàng)新發(fā)展，從而成為世界一流企業(yè)。
母公司混改后，其子公司同樣可以混改，但這時的混改則是基于特定目的的選擇。一是戰(zhàn)略性混改。即引入戰(zhàn)略投資者，保持控股權(quán)，使子公司的業(yè)務(wù)更有市場競爭力，進(jìn)而做大做強(qiáng)，如央企一汽集團(tuán)、東風(fēng)集團(tuán)，通過與境外汽車企業(yè)的合資，建立子公司，做大自己的汽車業(yè)務(wù)?；蛘呤腔诩瘓F(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略的需要，對民營企業(yè)進(jìn)行混改，掌握控股權(quán)，做大做強(qiáng)集團(tuán)的戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)，如中國建材零起步做大水泥業(yè)務(wù)，就是對民企實(shí)施有效混改的結(jié)果。二是退出性混改?；诩瘓F(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略或現(xiàn)有業(yè)務(wù)的調(diào)整，出售股權(quán)，實(shí)行參股或股權(quán)全部轉(zhuǎn)讓，放棄控制權(quán)，不再合并會計(jì)報(bào)表，相當(dāng)于子公司退出集團(tuán)。
國資監(jiān)管體制改革
母公司混改后，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)面對的不再是國有獨(dú)資母公司，而是混合所有制母公司，因此，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要進(jìn)行相應(yīng)的改革。目前，一些中央企業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了集團(tuán)全部資產(chǎn)或絕大部分資產(chǎn)上市，而且是進(jìn)入一個上市公司，如中國鐵建、中國中鐵、中交集團(tuán)、中石油、中石化等，但它們卻仍保留了國有獨(dú)資母公司，而它只是上市公司的控股股東，同上市公司合署辦公，實(shí)行的是國有獨(dú)資母公司、上市公司“兩塊牌子，一個機(jī)構(gòu)”。取消國有獨(dú)資母公司并不會影響上市公司的運(yùn)行，但卻取消不了而必須保留，原因就是現(xiàn)行國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制度安排只能是直接監(jiān)督管理國有獨(dú)資母公司，而不適宜直接面對混合所有制母公司，因此，這樣的國有獨(dú)資母公司的存在更多的是基于現(xiàn)行國資監(jiān)管體制的需要。所以，集團(tuán)母公司的混合所有制改革必須要有國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革與其相適應(yīng)，這種改革就是探索有別于國有獨(dú)資公司的治理機(jī)制和監(jiān)管模式，建立參與混合所有制母公司治理的國資監(jiān)管體制。
母公司成為混合所有制企業(yè)后，要建立由國有產(chǎn)權(quán)與非國有產(chǎn)權(quán)出資者組成的股東會，由股東會選舉董事建立董事會，由董事會任免高管。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是對混合所有制母公司的國有股權(quán)履行出資人職責(zé)，依據(jù)《公司法》行使股東權(quán)力，其主要職責(zé)是，選派國有股權(quán)代表、國有股權(quán)董事，做好董事會建設(shè)；做好國有資本經(jīng)營預(yù)算和決算；審定和批準(zhǔn)國有資本在不同企業(yè)的配置；知曉混合所有制企業(yè)母公司的重大事項(xiàng)；搞好混合所有制母公司及旗下企業(yè)黨的建設(shè)、查處混合所有制企業(yè)高管腐敗等，這些職責(zé)應(yīng)成為改革后的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要方面。改革國資監(jiān)管體制可以先在資產(chǎn)已經(jīng)整體上市的企業(yè)集團(tuán)試點(diǎn)，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)不再對國有獨(dú)資公司履行出資人職責(zé)，而是直接對上市公司的國有股權(quán)履行出資人職責(zé)，探索建立對混合所有制母公司國有股權(quán)履行出資人職責(zé)的國資監(jiān)管體制。
母公司混改后，其子公司的出資人是母公司，其產(chǎn)權(quán)為母公司所有，因此，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能再對集團(tuán)子公司履行出資人職責(zé)，國有產(chǎn)權(quán)只能體現(xiàn)在母公司的層面。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能再通過授權(quán)經(jīng)營的方式將其監(jiān)管企業(yè)并入另一家監(jiān)管企業(yè)而成為并入企業(yè)的子企業(yè)，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能將國有股權(quán)裝入混合所有制母公司進(jìn)而增加母公司的國有股權(quán)比例，而并入母公司的企業(yè)則成為母公司的子公司。
母公司混改后，其國有股權(quán)必須要有明確的持有者，而國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)不宜直接持有母公司的國有股權(quán)，因此，需要設(shè)立國有股權(quán)的持股機(jī)構(gòu)，這個機(jī)構(gòu)就是《決定》中提出的國有資本投資、運(yùn)營公司，這樣的界定就將國有資本投資主體同國家出資企業(yè)做了明確的劃分。國有資本投資公司、運(yùn)營公司是《決定》中給出的兩個提法，我們簡稱為“兩類公司”，而要將它們各自的職責(zé)、功能定位作出明確區(qū)分是比較難的。即使作了區(qū)分，但實(shí)際運(yùn)行起來，其業(yè)務(wù)難免會有交叉和同質(zhì)。所以，不再區(qū)分為兩類公司，而是統(tǒng)稱為國有資本投資運(yùn)營公司才是更好的選擇。國有資本投資運(yùn)營公司可以新建，也可以由目前的集團(tuán)公司改組而來，但無論采取哪種方式，它都不帶有目前集團(tuán)公司的職能，如不能合并持股企業(yè)的會計(jì)報(bào)表、不能對其進(jìn)行各種管控等。國有資本投資運(yùn)營公司只是持有并管理國有資本的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)投資運(yùn)營國有資本，它體現(xiàn)著國有資本的數(shù)量和質(zhì)量，是做強(qiáng)做大國有資本的載體。國有資本投資運(yùn)營公司的主要職責(zé)是，向國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出購買或出售標(biāo)的企業(yè)股權(quán)方案，報(bào)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，通過資本市場或產(chǎn)權(quán)市場買入或賣出來實(shí)現(xiàn)國有股權(quán)在不同企業(yè)的配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國有資本布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
國有資本投資運(yùn)營公司實(shí)行市場化運(yùn)營，其高管市場化招聘，實(shí)行任期制，契約化管理，由國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)任免。高管薪酬分為基薪、績效兩部分?？冃Р糠滞?jīng)營業(yè)績掛鉤，其業(yè)績?yōu)閲匈Y本超額經(jīng)營收益。確定國有資本基準(zhǔn)收益率，超過基準(zhǔn)收益率部分的資本收益拿出適當(dāng)比例作為高管薪酬。若績效不佳且難以扭轉(zhuǎn)，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)解聘國有資本投資運(yùn)營公司高管，而且不再負(fù)責(zé)其他崗位的安排。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立多少家國有資本投資運(yùn)營公司，這取決于國有股權(quán)的規(guī)模，一家或多家都可作為選擇。國有資本投資運(yùn)營公司應(yīng)按行業(yè)設(shè)置國有股權(quán)管理部門，如建筑企業(yè)國有股權(quán)管理部、商貿(mào)企業(yè)國有股權(quán)管理部等，這樣的設(shè)置不僅使國有股權(quán)在哪些領(lǐng)域配置一目了然，而且使管理者可專注于某一領(lǐng)域而更好地熟悉情況作出準(zhǔn)確判斷，從而實(shí)現(xiàn)國有股權(quán)在各領(lǐng)域的優(yōu)化配置。
（作者系國務(wù)院國資委研究中心研究員 許保利）
