【摘要】憲法學習教育是培育領導干部憲法意識的題中之義。現(xiàn)階段，開展憲法學習教育應重視建立憲法學習教育內(nèi)容新體系，強化領導干部憲法學習的自覺性。與此同時，要將憲法學習教育納入領導干部考核或晉升機制中，最終使領導干部形成忠于憲法的常態(tài)思維。
【關鍵詞】領導干部 憲法學習教育 憲法意識
【中圖分類號】D921 【文獻標識碼】A
習近平總書記指出：“要完善國家工作人員學習憲法法律的制度，推動領導干部加強憲法學習，增強憲法意識，帶頭尊崇憲法、學習憲法、遵守憲法、維護憲法、運用憲法，做尊法學法守法用法的模范。”憲法凝結著我國人民的價值共識，在建設社會主義法治國家中具有重要的地位。“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。”這就要求培育領導干部的憲法意識和法治意識。
開展領導干部憲法學習教育，意義深遠
守憲護憲需抓好領導干部這個“關鍵少數(shù)”。領導干部的憲法意識和法治意識對于他們自覺維護黨中央權威、忠于憲法、遵循憲法和維護憲法權威至關重要。提高領導干部運用憲法思維和法治方式的能力，是黨和國家全面推進依法治國和社會主義法治國家建設的重大理論和實踐問題。在領導干部中開展憲法學習教育，會增強領導干部憲法意識和法治意識，培育領導干部對憲法的敬畏之心。“落實黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動這一黨章要求和憲法原則，總體上是對全體黨員的要求，首要的是對黨中央的要求，重點是對領導干部、特別是高級領導干部這個‘關鍵少數(shù)’的要求。”①
憲法學習教育讓領導干部重新認識“為人民服務”的宗旨。每一位國家工作人員進入公務員隊伍的動機都是“為人民服務”。習近平總書記指出：“各級領導干部都要牢記，任何人都沒有法律之外的絕對權力，任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監(jiān)督。”然而，在社會治理實踐中少數(shù)領導干部淡化了“為人民服務”的意識，動搖了自己加入國家公職人員隊伍的職責和宗旨。“為人民服務”的宗旨是領導干部聯(lián)系群眾的紐帶，也是衡量各級領導干部工作作風和履行法定職責的直尺。通過憲法學習教育，可以讓領導干部重新認識“為人民服務”的宗旨。憲法學習教育通過解讀“為人民服務”的規(guī)范含義，提高各級領導干部的公仆觀念，從而產(chǎn)生“為人民服務”的神圣使命感和強烈責任感。
憲法學習教育是加強領導干部自身建設的必要內(nèi)容。黨和國家始終高度重視領導干部憲法學習教育，將學習憲法教育作為社會主義法治國家建設的重要組成部分。不斷地推進憲法學習教育，成為包括領導干部在內(nèi)的國家工作人員加強自身建設的關鍵點。雖然培養(yǎng)領導干部憲法意識和法治意識工作得到了一些階段性的成果，但個別領導干部還沒樹立正確的憲法至上、法律至上的理念，仍存在以言代法的“人治”色彩的行為。領導干部開展憲法學習教育，讓他們意識到自身建設存在的不足，自發(fā)地尊重憲法的權威，樹立正確的權力觀和權力為民的理念，使領導干部在國家治理中，依據(jù)憲法行使職權，從而建立起對憲法的信仰。
開展領導干部憲法學習教育，目標明確
憲法學習教育將靜態(tài)的憲法文本轉化為每一位領導干部的行為規(guī)則，使憲法成為領導干部辦事的最高準則。領導干部憲法學習教育的重點不同于法學專業(yè)教育的目標，并不在于將領導干部培養(yǎng)成法律精英或者具有高尚職業(yè)道德的法律人才，而是培育領導干部對憲法的敬畏之心、維護憲法權威和樹立憲法至上意識，在社會主義法治國家建設中，提高以法治來統(tǒng)攬社會治理全局的意識和能力。培育領導干部的憲法意識是要從精神上和內(nèi)容上獲得領導干部觀念上的認同和實際遵行。歸根結底，開展憲法學習教育的本質(zhì)是培養(yǎng)領導干部忠于憲法、遵守憲法和維護憲法權威意識，在社會治理實踐中，提高依法辦事能力。
增強領導干部的憲法意識。領導干部憲法學習教育是弘揚憲法精神、培育領導干部憲法意識和法治意識的普及性教育。憲法學習教育通過回答憲法是什么、憲法在國家治理中為什么有這么重要的地位、領導干部在建設社會主義法治國家中為何要依據(jù)憲法、領導干部在日常工作中如何依據(jù)憲法進行社會治理等問題，生動地進入領導干部頭腦，從而對于塑造領導干部憲法意識提供規(guī)范作用。這些簡單樸素的知識，讓領導干部在決策和“為人民服務”中，始終緊繃憲法法律這根弦，讓領導干部在國家治理中，時刻提醒自己每一個行為的合理性、合法性和科學性的標準，確立憲法高于權力、權力來源于憲法、憲法約束權力的意識。讓這一意識銘刻在各級領導干部的內(nèi)心，讓每一位領導干部都能領悟到憲法的精神，內(nèi)心自發(fā)產(chǎn)生憲法信仰。
促進領導干部決策的科學性。“領導的決策決定著一個團隊興衰成敗，決策的失敗是最大的失誤，如果決策錯了，就是從根本上錯了，會導致團隊重大的挫折或損失。”②在我國各級黨政機關中，領導干部處于領導決策者的地位；在本單位的計劃制定或者相關方案的實施中，領導干部有決定性的作用。因此，開展領導干部憲法學習教育，能提高領導干部憲法思維和法治意識，為領導干部作出決策提供科學思路，有效避免出現(xiàn)一些決策失誤事件的發(fā)生。
推動領導干部樹立正確的權責觀。權力制約、權責一致是社會主義法治國家題中之義。“政治生活中的經(jīng)驗教訓證明，領導機關及其領導者能夠自覺地在權力制約中行使權力，正確發(fā)揮權力制約機制的作用，這對于推進社會主義民主與社會主義法治建設，對于加強黨政領導干部的職業(yè)道德修養(yǎng)，都具有重大的意義。”③領導干部行使公權力源于憲法法律的賦予，權力究其本源也是來自人民。領導干部在行使公權力和履行職責時切實做到無授權不可為、法定職責必須為。同時，有多大的權力就有多大的責任。但在實踐中，由于法治意識淡薄，有的領導干部徇私枉法、超越憲法法律授權的范圍行使職權或者不作為行為的頻繁發(fā)生；有的領導干部忘記憲法法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰的原則，忘了自己的初心。領導干部憲法學習教育作為一個普及性教育，能讓領導干部重新認識權力的來源，讓他們意識到在社會主義法治國家建設中，沒有任何人或者任何行為可以游離在法治框架外，必須在憲法法治原則的框架下行使權力和履行責任。
開展領導干部憲法學習教育，自律與他律結合
強化領導干部憲法學習教育的自覺性。各級領導干部作為人民的公仆，必須具備相應的憲法意識和服務意識，才能竭盡全力的“為人民服務”。在領導干部中開展的憲法學習教育，必須強化各級領導干部學習憲法的自覺性，以上進的態(tài)度自覺學習憲法和相關的法律知識，著力提升自己的憲法意識和法治意識。各級領導干部要認真學習憲法中的權利義務關系、權責關系，以憲法意識和“為人民服務”意識武裝自己的頭腦，提升自身在國家治理中依法辦事的能力。在憲法學習教育的具體過程中，必須做到學用結合、理論聯(lián)系具體的工作實踐，以所學憲法知識來解決在國家治理中遇到的問題。同時，在國家治理實踐過程中，不斷豐富自己的經(jīng)驗，以自己的工作實踐來認識憲法學習教育的必要性和重要性。
建立領導干部憲法學習教育內(nèi)容的新體系。領導干部憲法學習教育作為一個相對專門化的宣傳教育，教育內(nèi)容體系的重點在于培養(yǎng)領導干部忠于憲法、遵守憲法和維護憲法權威的意識。其中，忠于憲法是核心，遵守憲法是基礎和引領，維護憲法權威是保障。一方面，忠于憲法和遵守憲法都要通過維護憲法權威來規(guī)范和保障；另一方面，忠于憲法和維護憲法都要通過遵守憲法來體現(xiàn)和引導最終實現(xiàn)?？梢哉f，忠于憲法、遵守憲法和維護憲法權威相輔相成、相得益彰。實現(xiàn)我國社會主義法治國家建設目標，就要求把忠于憲法、遵守憲法和維護憲法權威相關的內(nèi)容融合到領導干部憲法學習教育的內(nèi)容中，并按其相互邏輯關系，構建結構合理、層次分明的憲法學習教育內(nèi)容體系。
強調(diào)憲法宣誓的知行合一。2018年2月24日，全國人大常委會對憲法宣誓誓詞修訂為：“我宣誓：忠于中華人民共和國憲法，維護憲法權威，履行法定職責，忠于祖國、忠于人民，恪盡職守、廉潔奉公，接受人民監(jiān)督，為建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國努力奮斗！”通過看得見的儀式，表示其會如何對待責任和職權，培養(yǎng)被任命者對憲法的敬畏，強化被任命者對自己的約束。第五次《中華人民共和國憲法修正案》也明確規(guī)定，“國家工作人員就職時應當依照法律規(guī)定公開進行憲法宣誓”。為什么要公開？公開具體是指什么含義？沒有監(jiān)視人在場、沒有采用當?shù)毓嫫占暗挠枰怨娴人悴凰愎_？宣誓誓詞念錯了怎么辦？夾雜了有損民族感情的詞匯或者語句怎么處理？違反了誓詞算不算違法？關于此，我們憲法宣誓制度還需要進一步細化，進一步強化知行合一的制度建構，避免其陷入單純的儀式價值。
開展精準憲法學習教育。不可否認，決定領導干部憲法學習教育實效涉及到很多因素。雖然我們現(xiàn)在對領導干部憲法學習教育給予高度的重視，但為什么效果不佳呢？因為開展憲法學習教育沒有考慮一些個體因素，這成為了我們在領導干部中開展憲法學習教育制約的重要因素。為此，必須要開展精準憲法學習教育。各部門要將實地調(diào)研、大數(shù)據(jù)等手段相結合，精準把握各級領導干部的憲法需求，在全面開展憲法學習教育的框架內(nèi)，對不同的領導干部、不同職能領域、不同區(qū)域，運用科學有效手段來實施精準憲法學習教育，以“漫灌式”憲法學習教育為主、“滴灌式”為輔的憲法學習教育。既要有普遍性的憲法學習教育，也要有個性方案的憲法學習教育活動。
在領導干部中開展憲法實踐教育活動。領導干部憲法意識和法治意識的培育，關鍵靠實踐。在建設社會主義法治國家進程中，開展領導干部學習憲法征文比賽，鼓勵領導干部參與；關于單位的一般決策可邀請憲法學專家教授主持，保證決策程序和內(nèi)容的合法性，從而讓決策領導謹記憲法至上、法律至上理念，運用法治原則來處理實踐中遇到的具體問題。在實踐中激發(fā)領導干部對憲法的精神和規(guī)定的認知與尊崇，用嚴格依法辦事的行動堅守法治底線。同時，關注社會治理實踐中案例，積極發(fā)現(xiàn)這些個案中的憲法精神和法治精神，總結經(jīng)驗或者教訓，為今后的社會治理工作提供可行性的參考。
將憲法學習成效納入領導干部考核機制。考核是憲法學習教育工作實效的保障之一。因此，在機關體系中將憲法學習教育作為硬指標，將憲法學習教育與領導干部的晉升掛鉤，能有效提高各級領導干部的憲法學習教育認識。具體措施為，安排季節(jié)考核和年度考核，各級黨委宣傳部、司法局和普法依法治理領導小組辦公室負責考核內(nèi)容，將忠于憲法、遵守憲法、“為人民服務”、權責意識納入領導干部績效考核，制定量化考評標準，增強考評的可操作性，為憲法學習教育取得實效提供保障。考核可以閉卷考試為主，也可輔之以口試，還可以不定期地對不同機關的領導干部開展抽簽考核機制，防止有些領導干部抱著應付考試的心態(tài)。
總之，開展領導干部學習教育是一項綜合工程，必須以堅持黨的領導和深入學習貫徹習近平總書記關于全面依法治國的重要論述為依托，同時，將憲法學習教育納入各機關的文化和宣傳工作建設體系，通過多種形式的文化活動和宣傳活動，推動各級領導干部的憲法學習教育，使合不合憲的自我追問成為一種常態(tài)思維，使自覺尊崇憲法、維護憲法成為一種習慣。
（作者為中南財經(jīng)政法大學法學院教授、博導）
【注釋】
①韓大元：《論黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動原則》，《法學評論》，2018年第5期。
②趙凡禹、裴向敏：《團隊精神大全集》，上海：立新出版社，2012年。
③宋惠昌：《權力的哲學》，北京：中共中央黨校出版社，2014年。
責編/肖晗題 美編/史航
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