【摘要】對照歷史先例，可以發(fā)現(xiàn)2018年底開始的此次政府關(guān)門事件既不符合議題之爭模式，也非立場之爭類型，而是獨樹一幟地開啟前所未有的政治博弈路徑，姑且可以稱為由氣勢之爭導(dǎo)致的政府停擺。
【關(guān)鍵詞】特朗普 美國政治 政府關(guān)門
【中圖分類號】D73/77 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
自2018年12月21日開始的美國聯(lián)邦政府關(guān)門，打破了此前的美國政府停擺記錄。特朗普入主白宮以來，美國政治生態(tài)急劇惡化，政壇怪象層出不窮，但像政府長期關(guān)門這樣的戲劇性事件還是引起全球震驚和熱議。此次政府關(guān)門到底是屬于政策性爭議，還是政治性爭斗；是美國長期政治衰敗的必然結(jié)果，還是特朗普總統(tǒng)個人風(fēng)格所致；是局限于美國特殊制度安排下的個別事件，還是預(yù)示著21世紀(jì)西方國家普遍面臨的治理難題，所有這些疑問都有待于在澄清事實的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析解答。
美式政府停擺與關(guān)門
在新聞媒體的報道中，往往會強調(diào)特朗普創(chuàng)造的幾項“關(guān)門紀(jì)錄”：2018年一年造成三次政府停擺，為史上最頻繁；2018年底開始的停擺延續(xù)時間已經(jīng)是史上最長；被迫停薪離職的聯(lián)邦雇員人數(shù)超過80萬，并列歷史高位。其實特朗普政府關(guān)門最值得關(guān)注的地方還不在于這些新紀(jì)錄，而是它在美國政治博弈中自成一體，開啟了又一個癱瘓現(xiàn)代國家治理的危險先例。
眾所周知，只有美國式總統(tǒng)制國家可能出現(xiàn)因預(yù)算僵局導(dǎo)致的政府停擺危機(jī)，因為其憲政設(shè)計刻意安排行政部門做事，立法部門管錢，而且雙方分別由不同的選舉過程和選舉周期獲得民眾授權(quán)，各司其責(zé)，遇有意見不同就可能互不相讓。其他政制則并非如此。
財政斷流可以說是美國分權(quán)制衡制度始終存在的潛伏爆點，特別是出現(xiàn)分裂政府（即白宮與國會分別由不同黨派控制）的時候，它被引爆的風(fēng)險就急劇攀升。因此，歷史上美國聯(lián)邦政府關(guān)門停擺屢見不鮮，就其起因而言可以分為三類。其一，也是數(shù)量最多的，可以叫做技術(shù)性關(guān)門。即由于復(fù)雜的預(yù)算立法過程造成個別部門資金中斷，這種情況下涉及部門雖然停止某些業(yè)務(wù)，但不會強制人員休假。一般來說，資金會很快到位，停擺時間很短，對行政與民生也沒有明顯沖擊。美國建國之后200年間的政府停擺都屬于這一類，1976年以來的22次政府關(guān)門中也有12次是屬于技術(shù)性的，占到總數(shù)的54%。
其二是所謂政策議題之爭導(dǎo)致的政府關(guān)門。追根溯源，是基于1980年卡特政府司法部長希維勒迪（Benjamin Civiletti）提出的新司法解釋，認(rèn)為國會未能及時撥款應(yīng)被理解為有意行使財政權(quán)力制衡行政越權(quán)，受影響的部門應(yīng)停止工作以符合法律精神。自此之后，資金中斷的政府部門開始全面停止業(yè)務(wù)，要求非關(guān)鍵崗位工作人員臨時休假，政府關(guān)門事件也開始進(jìn)入公眾視野，由技術(shù)性事件演化為政治博弈手段。1980至1994年，美國兩黨圍繞MX導(dǎo)彈研發(fā)部署、對外援助資金、軍費撥款等外交議題和福利、環(huán)保等內(nèi)政議題發(fā)生多次預(yù)算爭執(zhí)，導(dǎo)致政府關(guān)門。此類議題性關(guān)門爭論的政策課題明確，涉及的財政問題有一定限度，黨派博弈雖然公開、激烈，但都能在數(shù)日之內(nèi)達(dá)成妥協(xié)，恢復(fù)政府正常工作。1976年以來有7次關(guān)門屬于這一類，占政府停擺總數(shù)的32%左右。
其三是因政治立場之爭導(dǎo)致的關(guān)門。最有代表性的兩次就是1995年底至1996年初克林頓政府時期的關(guān)門事件和2013年10月奧巴馬政府時期的關(guān)門事件。兩次都是共和黨控制下的國會向民主黨控制的行政部門發(fā)起全面挑戰(zhàn)，堅持以保守右翼的財政思路制定預(yù)算，不惜迫使聯(lián)邦政府全面關(guān)閉來實踐自己的理念。盡管當(dāng)時也有福利改革、醫(yī)療保險改革等核心議題，但對峙雙方的政治分歧是原則性和普遍性的，立場差距嚴(yán)重壓縮了妥協(xié)空間，結(jié)果兩次危機(jī)中政府關(guān)門的時間分別達(dá)到了21天和17天，波及范圍涵蓋幾乎所有聯(lián)邦部門。
自成一體的特朗普政府關(guān)門：追求得勢而不在意得分
對照歷史先例，可以發(fā)現(xiàn)2018年底開始的此次政府關(guān)門事件既不符合議題之爭模式，也非立場之爭類型，而是獨樹一幟地開啟前所未有的政治博弈路徑，姑且可以稱為由氣勢之爭導(dǎo)致的政府停擺。
一方面，此次關(guān)門并非美國左右兩翼全面立場對峙的結(jié)果。特朗普本人從正式進(jìn)入政壇，到執(zhí)掌行政大權(quán)，從來沒有形成系統(tǒng)化、邏輯化的政治思想和政策訴求，也從來不屑于追求固定的政治原則和立場，而是一貫以立場靈活的政治交易為標(biāo)榜。他不時借用共和黨的傳統(tǒng)主張，但并未被里根經(jīng)濟(jì)學(xué)或茶黨財政紀(jì)律等意識形態(tài)闡述所束縛。他與民主黨人不斷沖突，但并非思想體系的全面對撞。反映到此次關(guān)門事件當(dāng)中，就是沒有出現(xiàn)如1995至1996年和2013年那樣錯綜復(fù)雜的財政預(yù)算斗爭，涉及部門也相對有限。
另一方面，此次關(guān)門也不是典型的政策議題之爭。盡管特朗普把美墨邊界墻建設(shè)撥款作為關(guān)門的直接理由，但稍作考察，就會發(fā)現(xiàn)這個所謂焦點課題其實是明顯的政治借口。特朗普在競選中確實主張建墻，但在共和黨全面控制聯(lián)邦三大權(quán)力機(jī)構(gòu)的兩年期間，卻一直沒有認(rèn)真進(jìn)行建墻撥款努力。2018年初曾經(jīng)達(dá)成的以接納追夢人（指1990年代被父母帶至美國，越界時未滿14歲的未成年非法移民）換取建墻資金的協(xié)議也沒有得到執(zhí)行。恰恰是在民主黨通過中期選舉重新掌握眾議院多數(shù)之后，為邊界墻撥款才突然成為特朗普政府的緊急優(yōu)先事項。特朗普以近期大量非法移民逼近美墨邊界為此舉辯解，但是各種官方和非官方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)都顯示，無論在美非法移民總量，還是每年非法越界警報、每年估計未被發(fā)現(xiàn)的非法越界人數(shù)等各項指標(biāo)，在2008年金融危機(jī)之后都呈下降趨勢，有些存量指標(biāo)甚至降至近40年新低。于是與以往的議題之爭不同，這次政府關(guān)門危機(jī)爆發(fā)后，對峙雙方在談判中既沒表現(xiàn)出緊迫感，也沒體現(xiàn)出多少專業(yè)精神。爭議涉及金額很少，涉及政策極簡，卻演化成創(chuàng)時長紀(jì)錄的政府停擺。
特朗普與民主黨人之間當(dāng)然存在政策議題和政治立場的差異，但在此次關(guān)門博弈當(dāng)中，這些并不是他們爭奪的真正目標(biāo)。爭取在氣勢上壓倒對方才是其核心意圖所在，這造成了此次關(guān)門危機(jī)不同以往的詭異之處：
首先，危機(jī)的爆發(fā)似乎相當(dāng)偶然和隨意。據(jù)各方披露的信息，特朗普在2018年12月中旬本來已經(jīng)接受不包含邊界墻資金的臨時開支法案，參議院共和黨人也按照他的這個意圖通過了預(yù)算案。但在隨后的福克斯電視臺政論新聞節(jié)目中，三位右翼主持人對此表達(dá)強烈不滿，導(dǎo)致特朗普突然變卦，要求眾議院共和黨領(lǐng)袖另起爐灶。兩院立法在最后時刻分道揚鑣，直接引發(fā)了政府停擺。
其次，危機(jī)一旦爆發(fā)就迅速向長期化方向演進(jìn)。特朗普多次公開表示政府關(guān)門可能持續(xù)數(shù)周甚至數(shù)月，而他并不感到焦慮，不考慮迅速妥協(xié)。國會民主黨人在上一屆國會最后時段也不急于解決問題，在新一屆國會組成之后雖然表示愿盡快結(jié)束停擺，但明顯是把更多精力投入其他立法重點和對特朗普政府的監(jiān)督調(diào)查。
再次，爭議涉及的預(yù)算費用極其有限，但雙方的訴求差距卻始終不見縮小。特朗普要求的建墻撥款數(shù)額曾一再變化，不過最高金額也才57億美元。相對于美國聯(lián)邦政府每年超過4萬億美元的開支規(guī)模和7.6萬億美元的總體預(yù)算規(guī)模來說，實在是九牛一毛。按照正常的議價邏輯，雙方完全可以迅速折中妥協(xié)，不至于徹底陷入僵持。
最后，雙方的主要精力都放在通過媒體向本方支持者喊話上面，并且人為制造戲劇性場面，展示自己堅守立場，比如特朗普現(xiàn)身得克薩斯州美墨邊境線聽取匯報，民主黨新當(dāng)選眾議員集體步行前往參議院要求參議院共和黨領(lǐng)袖允許就重新開門法案進(jìn)行投票；再比如眾議院議長南希·佩洛西致信白宮稱，因政府關(guān)門影響安保與后勤經(jīng)費，總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)推遲甚至取消到國會發(fā)表國情咨文，特朗普則于次日以相同理由臨時叫停國會議員團(tuán)訪問阿富汗戰(zhàn)區(qū)的行程。你來我往的熱鬧角力之外，實質(zhì)性的談判卻被擱置不顧。
綜上所述，可以得出結(jié)論，圍繞特朗普政府關(guān)門的游戲規(guī)則是追求得勢而不在意得分，重視過程甚至超過追求結(jié)果。這使它不同于以往的美國政府關(guān)門危機(jī)，呈現(xiàn)出值得深入分析的獨特性。
民粹政治與治理困局
如果把這次政府關(guān)門稱為氣勢之爭的話，從特朗普總統(tǒng)的角度看要爭取的目標(biāo)相當(dāng)明確——保持美國右翼民粹運動的勢頭。他借助這股潮流成功入主白宮，依靠這股潮流與媒體、司法、智識界等各種建制機(jī)構(gòu)對抗，現(xiàn)在面對重新控制眾議院多數(shù)的民主黨展開的各種監(jiān)督調(diào)查壓力，也必須以這股潮流構(gòu)建維持權(quán)力與政治生命的護(hù)城河。他在關(guān)門博弈中的表現(xiàn)顛覆治理常識，無視傳統(tǒng)規(guī)則，但卻完全符合民粹政治的邏輯要求：
民粹政治依賴危機(jī)感。以迫在眉睫的危險為由打破傳統(tǒng)，打破制度，甚至拒絕理性，呼喚強勢領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)救世主角色。特朗普關(guān)門就是以可疑的難民危機(jī)為借口，人為制造真實的財政危機(jī)和治理危機(jī)，給右翼民粹提供沖動的理由。
民粹政治依賴歧視與怨恨。當(dāng)政見分歧被解讀成“我們對抗他們”的時候，同理心和相互妥協(xié)就會被遺忘。政府停擺以來，美國媒體大量報道被迫無薪休假的政府工作人員艱難生存的故事，卻有共和黨議員相當(dāng)直接地表示：他們不是我們的選民。因為以民粹標(biāo)準(zhǔn)衡量，傾向于民主黨的聯(lián)邦雇員工會是“他們”的一員，負(fù)責(zé)機(jī)場安檢的運輸安全局中少數(shù)族裔比例很高、同樣屬于“他們”，由“他們”承受關(guān)門代價，并非“我們”的切膚之痛。
民粹政治激烈反對體制與制度。預(yù)算僵局導(dǎo)致政府運行出現(xiàn)混亂，基本信息流程中斷，中長期項目遲滯，對特朗普的民粹支持者來說，不僅不以為憂，反而堅定了他們“華盛頓腐敗無能”的信念，成為進(jìn)一步削弱政府角色的理由。
民粹政治把執(zhí)政轉(zhuǎn)化為持續(xù)不斷的競選。于是，執(zhí)政目標(biāo)是爭取勝利而非解決問題，非本黨本派的政治人物一律被視為敵手而非合作對象，謀求妥協(xié)被指責(zé)為軟弱甚至背叛。中期選舉剛結(jié)束就制造預(yù)算僵局，在停擺過程中消極談判、熱衷口水戰(zhàn)，則被視為2020年大選布局的必要步驟。
總之，民粹邏輯支持特朗普總統(tǒng)進(jìn)行政府關(guān)門博弈，也正因為如此，民主黨方面感到很難妥協(xié)和退讓。特別是嚴(yán)重老化的民主黨國會高層，本來在中期選舉前后已經(jīng)遭到黨內(nèi)新生力量的公開挑戰(zhàn)，被指責(zé)與特朗普打交道時不夠堅定強硬、沉溺政策細(xì)節(jié)而把握不住政治潮流。在愈演愈烈的關(guān)門危機(jī)中，民主黨眾參兩院領(lǐng)導(dǎo)都不能冒失勢的風(fēng)險，也確實不愿意讓右翼民粹再次奪回主動權(quán)。
應(yīng)當(dāng)指出，對壘雙方本來認(rèn)為這次關(guān)門是局部性的，影響應(yīng)該有限、可控。占聯(lián)邦支出大頭的兩部分——以國防部為主的軍事?lián)芸詈蜕婕搬t(yī)保社保的社會福利撥款——都已立法保證使用到2019年9月底，并不受此次停擺的沖擊。但隨著關(guān)門時間的延長，其負(fù)面效果開始從各個始料未及的角度顯現(xiàn)。例如，農(nóng)業(yè)部無法處理農(nóng)業(yè)補貼，使2018年經(jīng)受貿(mào)易摩擦沖擊的農(nóng)場主無法及時規(guī)劃春播春種；證交會停止處理IPO申請，使資本市場看好的創(chuàng)新企業(yè)不能如期上市；等等。美國經(jīng)濟(jì)界人士紛紛發(fā)出警告，摩根大通的分析報告估算政府每停擺一周，將使美國GDP增長下降0.1個百分點。
中國古代政治經(jīng)驗曾產(chǎn)生一個說法：馬上得之，不可馬上治之。現(xiàn)代民粹政治可以說面臨著相似的困境。民粹手段可以贏得選舉勝利，但執(zhí)掌政權(quán)之后，其反制度反理性的思路很難帶來國家治理的成功，越是體量龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的國家就越是如此。以往世界各地民粹治國的實驗大多以社會經(jīng)濟(jì)的混亂失敗告終，無論左翼民粹還是右翼民粹概莫能外。在特朗普之前，美國尚無民粹領(lǐng)袖掌握最高行政權(quán)力的先例。他入主白宮之后，也曾有觀點寄希望于美式有限政府原則和分權(quán)制衡制度能化解民粹政治的沖擊。此次時長創(chuàng)紀(jì)錄的政府關(guān)門事件可以有助于認(rèn)清現(xiàn)實。一旦摧毀的沖動壓倒維護(hù)和建設(shè)的耐心，一旦任性蠻橫成為新的政治風(fēng)氣，關(guān)門容易開門難也就成了美國政府的新節(jié)奏。
（作者為北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授）
【參考文獻(xiàn)】
①Congressional Research Service: "Shutdown of the Federal Government: Causes, Processes, and Effects", Updated December 10, 2018. Https://fas.org/sgp/crs/misc/RL34680.pdf.
責(zé)編/張寒 美編/李月敏
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