【摘要】目前，我國(guó)的政府投資存在“規(guī)范失位”“監(jiān)管失察”和“經(jīng)營(yíng)失序”等問題，導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目存在行政違規(guī)、刑事違法、權(quán)益受損等風(fēng)險(xiǎn)。為此，要對(duì)政府投資進(jìn)行“法治化”革新，確保政府投資服務(wù)于民生發(fā)展和國(guó)家法治政府的構(gòu)建，激發(fā)社會(huì)投資活力，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步。
【關(guān)鍵詞】政府投資 法治化 政府投資條例
【中圖分類號(hào)】D922.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
改革開放以來(lái)，政府投資作為一項(xiàng)重要的政府職能，在落實(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)社會(huì)長(zhǎng)足發(fā)展、推動(dòng)公共領(lǐng)域建設(shè)、提升政府宏觀調(diào)控能力、引領(lǐng)和帶動(dòng)民間資本有效投資等諸多方面發(fā)揮了積極的核心作用。
政府投資的界限范圍，從廣義上看，不僅包括預(yù)算內(nèi)資金的固定資產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，還包括各類專項(xiàng)建設(shè)基金、國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款的國(guó)家主權(quán)外債資金建設(shè)項(xiàng)目，以及黨政機(jī)關(guān)、財(cái)政撥款的事業(yè)單位自籌資金建設(shè)項(xiàng)目；從狹義角度看，主要指在中國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等。我國(guó)的《政府投資條例》（以下簡(jiǎn)稱條例）第2條就是從狹義角度規(guī)定的。
毫無(wú)疑問，我國(guó)經(jīng)濟(jì)近四十余年的高速發(fā)展、國(guó)家建設(shè)的全方位進(jìn)步及科技領(lǐng)域的突飛猛進(jìn)，都得益于大規(guī)模的政府投資，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展、經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化，“經(jīng)驗(yàn)+粗放”式的大規(guī)模政府投資導(dǎo)致決策不合理，政府既作為規(guī)則的制定者又作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)參與者的弊端日益顯現(xiàn)，對(duì)此，我們不能不重視和警惕。
政府投資存在“規(guī)范失位”“監(jiān)管失察”和“經(jīng)營(yíng)失序”等問題
政府投資不同于企業(yè)投資。政府投資側(cè)重于公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)品薄弱領(lǐng)域，企業(yè)投資則側(cè)重于經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，這是由我國(guó)政府投資與民間投資肩負(fù)的歷史使命和自身特點(diǎn)差異決定的。根據(jù)以往政府投資的領(lǐng)域和方向，政府投資往往公益性和經(jīng)營(yíng)性不分，政府和市場(chǎng)的界限模糊，政府身兼運(yùn)動(dòng)員與裁判員雙重身份，這給政府投資和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)了一些問題。
第一，政府投資的決策主體缺乏投資和商業(yè)經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致決策的任意性。政府投資的決策主體通常是相關(guān)行政決策部門的負(fù)責(zé)人，其主要的工作職責(zé)是管理當(dāng)?shù)卣?wù)，從商經(jīng)歷相對(duì)欠缺，在作投資決策時(shí)缺乏科學(xué)論證，對(duì)投資項(xiàng)目的成長(zhǎng)性、預(yù)期前景、潛在風(fēng)險(xiǎn)把控預(yù)判不足。一些地方會(huì)將政務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)作為商業(yè)經(jīng)營(yíng)的判斷依據(jù)，用行政化的思維作出與投資和經(jīng)營(yíng)規(guī)律相悖的決策，即用行政命令代替經(jīng)營(yíng)管理。這很容易使決策流于形式，為項(xiàng)目的下一步運(yùn)營(yíng)留下風(fēng)險(xiǎn)隱患。
第二，政府投資決策規(guī)范依據(jù)不足，缺乏公開透明，容易導(dǎo)致投資方向的偏離性。在《政府投資條例》出臺(tái)前，政府投資決策缺少法律依據(jù)和規(guī)范，許多地方的政府投資與企業(yè)投資界限不清、分工模糊，有利可圖就一哄而上，將公益和服務(wù)性投資同經(jīng)營(yíng)性投資混同，從而導(dǎo)致投資目標(biāo)模糊、投資方向搖擺、政企不分、政商不分、決策程序不透明、民主化和科學(xué)化欠缺、投資決策和項(xiàng)目評(píng)估缺乏科學(xué)的調(diào)研和論證而流于表面文章。
第三，政府投資的監(jiān)督和考評(píng)機(jī)制缺位，容易導(dǎo)致投資管理的偏松性。政府投資的項(xiàng)目由于很大程度上取決于“決策長(zhǎng)官”的意志，加之以往缺乏上級(jí)的監(jiān)管和社會(huì)的監(jiān)督，所以在運(yùn)行過程中可能會(huì)因?yàn)?ldquo;決策長(zhǎng)官”的職務(wù)變動(dòng)、實(shí)際掌管者的流動(dòng)與更換而缺少始終如一的制度和規(guī)范約束，進(jìn)而導(dǎo)致運(yùn)行處于松散狀態(tài)。決策者對(duì)決策結(jié)果不負(fù)責(zé)，經(jīng)營(yíng)者又無(wú)法獨(dú)立決策，監(jiān)督機(jī)制和考評(píng)體系缺失，導(dǎo)致一些政府投資項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)和管理不規(guī)范。
第四，政府投資過度關(guān)注管理身份的分配，容易導(dǎo)致投資回報(bào)的低效性。政府投資的經(jīng)營(yíng)和管理在實(shí)踐中往往表現(xiàn)為以“身份管理”代替“契約管理”。在龐大的政府投資中，很多管理者既是經(jīng)營(yíng)主體的領(lǐng)導(dǎo)，又是有著相應(yīng)行政職務(wù)和級(jí)別的公職人員，由此形成了“官商共治”的經(jīng)營(yíng)和管理模式。由于經(jīng)營(yíng)和管理的“身份錯(cuò)位”，管理者通常不會(huì)把“經(jīng)濟(jì)收益”作為主要任務(wù)，而是將“身份收益”（或者稱“保位子”）作為根本目標(biāo)，甚至?xí)a(chǎn)生政府投資只要不虧或不大虧就是最高經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的思想意識(shí)。這樣很容易導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)效率低、效益差，加之缺乏外部競(jìng)爭(zhēng)和考評(píng)壓力，預(yù)期回報(bào)低效。
綜上所述，政府投資存在“規(guī)范失位”“監(jiān)管失察”和“經(jīng)營(yíng)失序”等問題，不可避免地會(huì)導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目在法律規(guī)定、政策指向和合同守約等諸多方面存在行政違規(guī)、刑事違法、權(quán)益受損等風(fēng)險(xiǎn)。
政府投資“法治化”有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)“保值增值”，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，助力法治政府構(gòu)建
鑒于政府投資可能存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，為了規(guī)范和監(jiān)管政府投資，使之更好地服務(wù)于中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)，2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》提出，2020年要實(shí)現(xiàn)法治政府的建構(gòu)目標(biāo)，全面推動(dòng)政府在履行職能過程中要循法而為，依法行政。2016年7月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》進(jìn)一步明確，應(yīng)完善政府投資體制，政府要簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，推進(jìn)投融資體制改革。2018年12月，國(guó)務(wù)院頒布了《政府投資條例》，該條例于2019年7月1日起開始施行，使政府投資在制度化構(gòu)建、規(guī)范化運(yùn)營(yíng)和法治化管理方面步入快車道。
首先，政府投資的制度化構(gòu)建是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)“保值增值”的必要前提。用于政府投資的資金多來(lái)自于政府的預(yù)算資金，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，來(lái)自納稅人的稅收和其他國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的收入。由于歷史原因，改革開放初期百?gòu)U待興，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)建設(shè)存在諸多欠賬。而民營(yíng)資本剛剛起步，短時(shí)間內(nèi)無(wú)法替代國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)在國(guó)家和社會(huì)建設(shè)中的作用，由此便形成了國(guó)有投資一家獨(dú)大的局面。大到事關(guān)國(guó)家未來(lái)發(fā)展全局的航空航天、深?？睖y(cè)等，小到鄉(xiāng)村振興、衛(wèi)生改造，都能看到政府投資的身影，時(shí)至今日，以政府投資或以國(guó)有資本為主導(dǎo)的投資主體依然是國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的主力。政府投資若離開科學(xué)化的制度約束機(jī)制，就很難實(shí)現(xiàn)“保值增值”。只有建立健全國(guó)有投資的制度約束機(jī)制，才能讓政府投資將國(guó)有資產(chǎn)做足做實(shí)，從而更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)“保值增值”的基本目標(biāo)。
其次，政府投資的規(guī)范化運(yùn)營(yíng)是避免“政府與市場(chǎng)”界限不清，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的根本保障。長(zhǎng)期以來(lái)，困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制深化改革的結(jié)構(gòu)性障礙就是尚未厘清“政府與市場(chǎng)”的關(guān)系。在近現(xiàn)代人類社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐中，社會(huì)主義制度下的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和資本主義制度下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制都曾經(jīng)或正在被實(shí)踐，而在社會(huì)主義制度下進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的探索目前為中國(guó)獨(dú)有，是前無(wú)古人后無(wú)來(lái)者的偉大創(chuàng)新。按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，政府與市場(chǎng)必須保持適度的距離，才能實(shí)現(xiàn)政府的廉政與自律以及市場(chǎng)的活力與自治。從某種意義上講，改革開放40多年來(lái)，我國(guó)依靠市場(chǎng)這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”的雙重調(diào)節(jié)，基本實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的騰飛和跨越。但同時(shí)必須看到，社會(huì)主義制度下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)仍存在一些亟需解決的“后遺癥”，其中，在政府這只“看得見的手”和市場(chǎng)這只“看不見的手”之間總是隱約出現(xiàn)一只“看不清的手”，這“第三只手”常常影響政府的獨(dú)立決策，又制約著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由競(jìng)爭(zhēng)。如何實(shí)現(xiàn)在保持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和活力的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮政府投資強(qiáng)大的動(dòng)員能力和引領(lǐng)作用，是規(guī)范化管理政府投資的根本所在。俗語(yǔ)說(shuō)“沒有規(guī)矩不成方圓”，《政府投資條例》對(duì)政府投資必須針對(duì)現(xiàn)階段市場(chǎng)還不能有效配置資源的領(lǐng)域、積極發(fā)揮對(duì)社會(huì)投資參與建設(shè)的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用、無(wú)差別地對(duì)待各類投資主體作出了非常明確的規(guī)定。這些規(guī)范要求和制度安排致力于厘清“政府與市場(chǎng)”的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源方面的決定性作用，更好地解決“第三只手”的后遺癥。
最后，政府投資法治化管理是優(yōu)化政府投融資體制的必要手段，可以更好地助力法治政府的構(gòu)建。政府投資法治化革新的根本目標(biāo)就是優(yōu)化政府投融資體制，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是讓政府改變過去的“三亂”（亂上項(xiàng)目、亂借錢、亂花錢）現(xiàn)象，杜絕過去的“三工程”（“面子工程”“政績(jī)工程”“形象工程”）等違反市場(chǎng)規(guī)律和常識(shí)的亂作為。運(yùn)用法治化的手段，讓政府投資按照市場(chǎng)規(guī)律更加科學(xué)高效地運(yùn)營(yíng)，更好地服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮與發(fā)展，助力“2020法治政府”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！墩顿Y條例》規(guī)定了政府投資必須要遵循科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績(jī)效和公開透明的原則，政府投資首先要受制于預(yù)算約束。這些法治化的約束機(jī)制可以被視為實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)的重要手段，對(duì)國(guó)家治理體系的完善和國(guó)家治理能力的提升大有裨益。
以市場(chǎng)機(jī)制為引導(dǎo)，進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的制度約束，推動(dòng)政府投資“法治化”發(fā)展
確保政府投資更好地服務(wù)與聚焦民生重點(diǎn)，精準(zhǔn)助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，杜絕低效無(wú)序的投資“后遺癥”，構(gòu)成了當(dāng)下推動(dòng)政府投資“法治化”建構(gòu)的核心目標(biāo)。盡管目前國(guó)務(wù)院已經(jīng)出臺(tái)了《政府投資條例》，在形式上實(shí)現(xiàn)了“有法可依，有章可循”，但這只是解決了政府投資的“法制化”問題，實(shí)現(xiàn)真正的“法治化”還任重道遠(yuǎn)。“法制化”僅僅意味著政府利用“法律”對(duì)政府投資進(jìn)行規(guī)范，起決定性作用的依然是有決定權(quán)的“個(gè)人”；而“法治化”則要求政府投資決策者本身也受制于“法律”，從根本上解決政府投資中的“個(gè)人偏好”和“獨(dú)斷專行”。雖然不能期待多年的“后遺癥”可以通過一部行政法規(guī)得到全面解決，但“有章可循”卻正式開啟了政府投資“法治化”治理，推動(dòng)政府投資從“法制化”向“法治化”跨越。
第一，要對(duì)涉及政府投資的各種政策和規(guī)范“去繁就簡(jiǎn)”，以保證法治化的統(tǒng)一。目前，規(guī)范國(guó)有資本和國(guó)有投資的各類政策性規(guī)定很多，呈“碎片化”且彼此之間不銜接、不融通，從而導(dǎo)致各級(jí)政府在落實(shí)政策性規(guī)定和法律性規(guī)定時(shí)無(wú)所適從。由于政策和法規(guī)的內(nèi)容具有較強(qiáng)的專業(yè)性，而政府投資所涉及的問題又具有實(shí)踐的廣泛性，其中諸多專業(yè)要求已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了地方政府決策者的認(rèn)知能力，所以很容易造成解釋的多樣性和執(zhí)行的偏差性。對(duì)現(xiàn)有規(guī)范政府投資的各類政策和法律法規(guī)做“去繁就簡(jiǎn)”的梳理和整合，能夠讓政府投資的決策者更好地明晰政企界限、政資邊界，明確出資人代表機(jī)構(gòu)與國(guó)家出資企業(yè)之間的權(quán)責(zé)邊界，以避免政府投資與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管銜接不暢，避免權(quán)責(zé)越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象的發(fā)生，從而保障政府資金的高效運(yùn)營(yíng)。
第二，地方政府應(yīng)根據(jù)《政府投資條例》的原則制定條例實(shí)施細(xì)則，以保證條例的貫徹實(shí)施。“法律的生命在于實(shí)施。”法律規(guī)范文本應(yīng)表達(dá)嚴(yán)謹(jǐn)、邏輯自洽，往往將決策主體人格化，將現(xiàn)實(shí)的制度約束設(shè)定為理想狀態(tài)；而作為決策者則更關(guān)注權(quán)衡利弊，平衡各方面的牽制和影響，其決策實(shí)施的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法律規(guī)范文本本身。不同的地域，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境不同，從而決定了地方政府投資“法治化”建構(gòu)路徑的不同。高度抽象的法律法規(guī)如果沒能根據(jù)本地實(shí)際進(jìn)行本土化再解釋，其實(shí)施的效果便會(huì)大打折扣。為此，地方各級(jí)政府應(yīng)依據(jù)《政府投資條例》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)情，制定出適合于本地實(shí)際的實(shí)施細(xì)則，讓條例的基本精神和制度規(guī)范真正落地生根。
第三，應(yīng)充分發(fā)揮《政府投資條例》的規(guī)范和引領(lǐng)作用，進(jìn)一步擴(kuò)大政府投資的規(guī)范范圍，以保證對(duì)“國(guó)有資本”投資運(yùn)營(yíng)的全面法治化運(yùn)作。目前，《政府投資條例》對(duì)政府投資的規(guī)范范圍規(guī)定得過窄，僅限于政府預(yù)算資金，這顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府投資“法治化”的全面監(jiān)管。因此，建議在相關(guān)條件具備的情況下，積極擴(kuò)大政府投資的規(guī)范適用范圍，除了政府資金項(xiàng)目外，甚至可以考慮納入涉及政府預(yù)算的對(duì)外援助項(xiàng)目。
第四，以對(duì)政府投資法治化規(guī)范為契機(jī)，全力推進(jìn)和深化法治政府的改革進(jìn)程。我國(guó)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》明確提出2020年法治政府的構(gòu)建目標(biāo)，習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)保證法律嚴(yán)格實(shí)施對(duì)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要意義。全面依法治國(guó)首要的是構(gòu)建法治政府，而構(gòu)建法治政府要求各級(jí)政府在“人事權(quán)”“財(cái)權(quán)”“物權(quán)”方面按照法律法規(guī)的要求，將決策和管理納入“法治化”軌道。政府投資的“法治化”發(fā)展是在“財(cái)權(quán)”方面對(duì)法治政府構(gòu)建作出的重要嘗試。如何將國(guó)有資本管理好、運(yùn)營(yíng)好，使之更好地服務(wù)于地方和國(guó)家建設(shè)，是法治政府構(gòu)建的當(dāng)有之為。政府投資的“法治化”發(fā)展表明，我國(guó)政府向法治政府構(gòu)建邁出了最重要的一步。通過對(duì)政府“財(cái)權(quán)”的規(guī)范與限制，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)政府“人事權(quán)”和“物權(quán)”的法治化規(guī)范提供參考和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
總之，政府投資的“法治化”發(fā)展表明，政府投資以市場(chǎng)機(jī)制為引導(dǎo)，正逐步步入科學(xué)規(guī)范的制度約束發(fā)展軌道。通過對(duì)政府投資行為的法律規(guī)范，確保政府投資不偏離服務(wù)于民生發(fā)展和國(guó)家法治政府構(gòu)建的軌道。通過對(duì)政府資金的高效運(yùn)營(yíng)，激發(fā)社會(huì)投資活力，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步。
（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、教授，生態(tài)法研究室主任）
責(zé)編/刁娜 美編/王夢(mèng)雅
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