【摘要】 2015年歐洲爆發(fā)難民危機(jī)以來(lái)，歐盟內(nèi)部一直爭(zhēng)吵不斷。極右翼政黨借助民粹主義思潮乘勢(shì)而起，公開奉行反移民、反一體化、反伊斯蘭的立場(chǎng)，進(jìn)而上臺(tái)執(zhí)政，進(jìn)一步強(qiáng)化邊境檢查，阻止移民進(jìn)入或過(guò)境本國(guó)，枉顧歐盟早先曾經(jīng)確立的規(guī)則，在移民問(wèn)題上大肆推動(dòng)民族主義的政策立場(chǎng)。三年過(guò)后，歐盟內(nèi)部在移民問(wèn)題上的矛盾與分裂，并沒(méi)有因外來(lái)人口數(shù)量的減少而有所緩解。相反，極右翼政黨不放過(guò)任何能夠煽動(dòng)民粹、提升自我的機(jī)會(huì)，堅(jiān)持以一國(guó)利益和立場(chǎng)為中心，反對(duì)和阻撓歐盟通過(guò)單一政策來(lái)規(guī)范移民問(wèn)題的解決。歐洲聯(lián)合進(jìn)程中曾經(jīng)的“多樣統(tǒng)一”，正遭遇來(lái)自民粹主義和民族主義勢(shì)力前所未有的挑戰(zhàn)。
【關(guān)鍵詞】歐盟 移民問(wèn)題 民粹主義 民族主義 “多樣統(tǒng)一”
【中圖分類號(hào)】D75 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.18.003
今年6月9日，一艘名為“阿奎里厄斯號(hào)（Aquarius）”的救援船只，在地中海接收了629名獲搭救移民，其中包括80名婦女和100多名少年兒童，他們主要來(lái)自26個(gè)國(guó)家，多數(shù)是非洲國(guó)家人民，也有阿富汗、孟加拉國(guó)和巴基斯坦人。這艘船試圖在馬耳他或意大利靠岸，但遭兩國(guó)公然拒絕。消息見(jiàn)報(bào)后迅速引起歐洲輿論的關(guān)注，一度還引發(fā)法國(guó)總統(tǒng)馬克龍與意大利新總理孔特之間的口水仗。盡管后來(lái)西班牙開放港口接納了這些移民，但歐洲各國(guó)針對(duì)近年來(lái)大量難民或移民的涌入而展開的攻訐，顯示歐盟國(guó)家間乃至一國(guó)內(nèi)部就如何應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題而存在的分歧，并沒(méi)有隨著最近兩年移民入境數(shù)量的明顯下降而有所緩解。相反，“阿奎里厄斯號(hào)”靠岸遭拒，進(jìn)一步凸顯了歐盟各國(guó)過(guò)去三年來(lái)在致力于合作解決難民危機(jī)或移民問(wèn)題上的困境。正如英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》一篇題為“西班牙拯救了‘阿奎里厄斯’，但歐洲仍在海上”的評(píng)論指出的那樣，“如果沒(méi)有更好的歐盟移民政策——以及更少的移民漂泊，歐洲在人權(quán)上的道德權(quán)威將減少，破壞性的民族主義會(huì)蓬勃發(fā)展，遷徙自由將受損，而歐盟作為一個(gè)單一實(shí)體的工作能力將進(jìn)一步被削弱”[1]。
歐盟由于移民問(wèn)題而面臨分裂的危險(xiǎn)，或許只是媒體的夸大報(bào)道，但是，在“多樣統(tǒng)一（Unity in Diversity）”基礎(chǔ)上形成的歐洲認(rèn)同，在當(dāng)前這輪移民潮中不斷遭遇質(zhì)疑，卻是客觀事實(shí)。歐盟國(guó)家長(zhǎng)期卓有成效的聯(lián)合進(jìn)程，緣何在移民問(wèn)題上停滯不前，甚至還有可能威脅到未來(lái)各國(guó)間合作的順利開展？這是本文要回答的主要問(wèn)題。
難民和移民問(wèn)題的新發(fā)展
歐洲有長(zhǎng)期接收難民的歷史經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，遠(yuǎn)的不說(shuō)，就在冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，歐洲就經(jīng)歷了數(shù)次難民涌入的高峰期。在1992年歐盟15國(guó)從前南斯拉夫接收創(chuàng)紀(jì)錄的67.2萬(wàn)難民之后，2001年歐盟27國(guó)再度接收42.4萬(wàn)申請(qǐng)庇護(hù)人員，到2006年時(shí)這一申請(qǐng)庇護(hù)數(shù)降到不足20萬(wàn)人。此后，非歐盟成員國(guó)人民申請(qǐng)歐盟27國(guó)乃至現(xiàn)今的歐盟28國(guó)庇護(hù)的數(shù)量逐年遞增。從2012年開始，增速加快，由2013年的43.1萬(wàn)到2014年的62.7萬(wàn)再到2015和2016年的130萬(wàn)人。2017年，向歐盟各國(guó)尋求國(guó)際保護(hù)的庇護(hù)申請(qǐng)人數(shù)回落到70.8萬(wàn)（見(jiàn)圖1）。其中，首次申請(qǐng)庇護(hù)的人數(shù)大約有65萬(wàn)人，相比于2016年的120萬(wàn)峰值少了56萬(wàn)人。[2]
據(jù)歐洲議會(huì)網(wǎng)站公布的有關(guān)非法移民進(jìn)入歐盟的數(shù)據(jù)顯示，在2015和2016年，有超過(guò)230萬(wàn)非法越境者，而2017年這個(gè)數(shù)字劇降到20萬(wàn)人，是過(guò)去四年中的最低值。[3]歐盟邊境管理局（The European Border and Coast Guard Agency）公布的2010年以來(lái)的非法移民數(shù)據(jù)也顯示，自2015年以來(lái)，入境歐盟的非法移民數(shù)量也呈下降趨勢(shì)（見(jiàn)圖2）?？紤]到一個(gè)人有可能不止一次地穿越歐盟國(guó)家的邊境，因此，實(shí)際進(jìn)入歐盟的非法移民人數(shù)可能更少。對(duì)作為整體的歐洲而言，外來(lái)移民數(shù)量從百多萬(wàn)人下降到數(shù)十萬(wàn)人，今年以來(lái)實(shí)際進(jìn)入歐盟國(guó)家的非法移民甚至不到5萬(wàn)人，差別還是挺大的，但歐盟國(guó)家仍然不能擺脫移民帶來(lái)的巨大不安與擔(dān)憂，個(gè)中原因值得探究。
自2015年4月至今，針對(duì)難民或移民議題，歐盟成員國(guó)（包括與其盟友及周邊國(guó)家等）做了大量工作，僅定期和不定期的首腦峰會(huì)就開了18次之多（見(jiàn)表1）[4]，但對(duì)于艱難達(dá)成的協(xié)議，各成員國(guó)要么執(zhí)行不力，要么公然拒絕執(zhí)行。
無(wú)論按國(guó)別還是把歐盟28國(guó)當(dāng)作一個(gè)整體來(lái)看，歐洲都不是世界上接受難民最多的地區(qū)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2017年接納難民最多的國(guó)家分別是土耳其350萬(wàn)、巴基斯坦和烏干達(dá)各140萬(wàn)、黎巴嫩100萬(wàn)和伊朗98萬(wàn)。[5]正如美國(guó)俄亥俄州立大學(xué)歷史學(xué)教授狄?jiàn)W多拉·德拉戈斯汀諾娃（Theodora Dragostinova）評(píng)論的那樣，“歷史研究表明，移民總是占總?cè)丝诘囊恍〔糠?。在歐盟，2015年的人口接近7.5億，甚至100萬(wàn)難民的存在仍然是一個(gè)相對(duì)不重要的數(shù)字”[6]。而且從申請(qǐng)庇護(hù)人數(shù)及移民進(jìn)入歐洲的情況看，近幾年都呈明顯下降趨勢(shì)，但歐盟各國(guó)卻依然在這一問(wèn)題上吵翻了天，迄今未能制定一項(xiàng)得到各成員國(guó)一致接受并有效執(zhí)行的移民政策。表1顯示，自2015年以來(lái)，歐盟一直將移民問(wèn)題作為優(yōu)先事項(xiàng)加以對(duì)待，也在不斷采取各種措施以應(yīng)對(duì)移民問(wèn)題和改進(jìn)庇護(hù)制度。但是，“歐盟晴雨表（Eurobarometer）”民意調(diào)查2018年6月公布的調(diào)查結(jié)果卻顯示，有58%的受訪民眾認(rèn)為歐盟應(yīng)對(duì)移民問(wèn)題不夠充分，有72%的受訪民眾希望歐盟在移民問(wèn)題上做得更多；希望歐盟在保護(hù)外部邊界問(wèn)題上做得更多的有69%，不滿意該項(xiàng)政策的則有50%；而在反恐怖主義問(wèn)題上，認(rèn)為歐盟還要更努力的比例高居首位，達(dá)到77%，有57%的受訪民眾不滿意歐盟在這方面的行動(dòng)。[7]由此可見(jiàn)，所謂“難民危機(jī)”或“移民問(wèn)題”并沒(méi)有隨著外來(lái)人口的減少而有所緩解，相反，社會(huì)由此產(chǎn)生的不安、擔(dān)憂甚至對(duì)移民及其文化的恐懼還在延續(xù)。
移民問(wèn)題加劇民粹主義興盛
誠(chéng)然，移民會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題，一大波難民的涌入更是給歐洲當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)治安、普通民眾的日常生活，乃至于就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)等方面帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。相對(duì)于這些外來(lái)移民，歐洲民眾的自我民族意識(shí)必然會(huì)驟然提升，如同早年梁?jiǎn)⒊?jīng)說(shuō)的那樣，“何謂民族意識(shí)？謂對(duì)他而自覺(jué)為我”[8]。一旦難民或移民獲準(zhǔn)定居，還會(huì)產(chǎn)生群體性的不同社會(huì)生活方式與不同文化背景間的摩擦與融合，這必然是一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)又充滿不確定性的過(guò)程。加之移民群體的文化背景絕大多數(shù)都不同于歐洲本地（見(jiàn)表2），由此帶來(lái)的“文明沖突”的風(fēng)險(xiǎn)，也伴隨2015年和2016年歐洲屢屢發(fā)生的恐怖襲擊個(gè)案而被不斷放大，從而引發(fā)媒體和大眾對(duì)主體為穆斯林身份的外來(lái)移民的不信任、猜忌、懷疑和排斥，使民粹主義思想及其社會(huì)實(shí)踐得以在遭遇移民大潮沖擊的歐洲社會(huì)中泛濫開來(lái)。
在歐洲，民粹主義作為一種政治社會(huì)思潮并非新生事物，而是一種長(zhǎng)期存在的社會(huì)現(xiàn)象，只不過(guò)由于其主張和訴求過(guò)于激進(jìn)、極端，而不為多數(shù)民眾、特別是體制內(nèi)政治精英們所認(rèn)可和接受。但是，自從歐債危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，歐洲各國(guó)的民粹主義思潮不斷抬頭，一些民粹色彩濃厚的政黨和組織借機(jī)擴(kuò)大自身影響，高舉反全球化、反歐洲合作的旗幟以爭(zhēng)取選民支持；而難民危機(jī)和移民矛盾的加劇，則為民粹主義找到了新的宣泄渠道。因?yàn)樵谝恍┟癖娧壑?，外?lái)移民不僅搶走了本屬于他們的工作機(jī)會(huì)，也侵占了日益減少的社會(huì)公共資源，并且對(duì)歐洲本地文化和社會(huì)公共安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。于是，他們公開提出反移民、反伊斯蘭、反入侵的主張，以呼應(yīng)普通民眾對(duì)經(jīng)濟(jì)前景不明、失業(yè)率攀升、恐怖襲擊頻繁發(fā)生的憂慮和不滿。
如何界定民粹主義，學(xué)界迄今沒(méi)有定論，這也從一個(gè)側(cè)面解釋了現(xiàn)實(shí)世界的民粹主義的多面性、復(fù)雜性：它沒(méi)有既定明確的政策綱領(lǐng)，意識(shí)形態(tài)上也經(jīng)常左右不分。作為一種社會(huì)思潮，民粹主義主要表現(xiàn)為反對(duì)精英主義和建制派長(zhǎng)期把持國(guó)家事務(wù)；作為一種群眾運(yùn)動(dòng)，民粹主義鼓吹平民大眾掌握自己的命運(yùn)，對(duì)傳統(tǒng)體制實(shí)施激進(jìn)的變革；作為一種政治斗爭(zhēng)手段，民粹主義表面上訴諸群眾集會(huì)、全民公投或街頭抗?fàn)幍刃问揭詫?shí)現(xiàn)“還政于民”，實(shí)際上仍然是政治精英通過(guò)對(duì)大眾的操控而贏得選舉、上臺(tái)執(zhí)政，只不過(guò)民粹主義精英往往強(qiáng)調(diào)自己才“真正”代表人民。
自從2015年難民危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，圍繞移民（Immigration）、一體化（Integrity）和伊斯蘭（Islam）這三個(gè)“I”問(wèn)題[12]展開的辯論，一直成為歐洲大眾、媒體及政客們爭(zhēng)論的主要焦點(diǎn)。“歐洲晴雨表”的民意調(diào)查也顯示，從那以后，移民一直是歐洲各國(guó)人民最關(guān)心的話題，其關(guān)心度與恐怖主義、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等不相上下。[13]這一現(xiàn)象在2017年和2018年上半年的所有選舉中也都得到驗(yàn)證，尤其是在捷克、奧地利、法國(guó)、德國(guó)、荷蘭和意大利的大選中，歐洲民粹主義的發(fā)展大有蔓延趨勢(shì)，如捷克的ANO2011運(yùn)動(dòng)黨、奧地利的自由黨、意大利的五星運(yùn)動(dòng)，以及法國(guó)的國(guó)民陣線、德國(guó)的選擇黨、荷蘭自由黨等民粹色彩濃厚的極右翼政黨，他們的政治訴求各有不同，但在各自國(guó)家的選舉過(guò)程中，都不約而同地高舉反移民、反歐元的旗幟，前三個(gè)政黨已成為各自國(guó)家的執(zhí)政黨，后三個(gè)也都取得了較高的得票率，成為政壇不可忽視的力量。
根據(jù)美國(guó)皮尤研究中心2018年7月發(fā)布的研究報(bào)告，歐洲反建制的情緒和態(tài)度總跟對(duì)移民的態(tài)度密切相關(guān)，持有民粹立場(chǎng)的受訪者比主流社會(huì)的人們對(duì)移民的態(tài)度更為負(fù)面。在被問(wèn)到移民是否會(huì)增加各自國(guó)家遭遇恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題時(shí)，西歐民眾看法不一：德國(guó)（51%）和意大利（50%）有超過(guò)一半的受訪民眾認(rèn)為會(huì)增加恐襲風(fēng)險(xiǎn)，而荷蘭（52%）、瑞典（49%）、丹麥（54%）、英國(guó)（55%）、西班牙（61%）、法國(guó)（58%）則認(rèn)為不會(huì)。然而，在接受調(diào)查的每個(gè)國(guó)家的受訪者中，持有民粹主義特別是右翼民粹主義立場(chǎng)的受訪者，都有超過(guò)一半以上的認(rèn)為移民增加了恐怖襲擊的可能性（見(jiàn)表3）。
如果說(shuō)以上數(shù)據(jù)還只是代表了歐洲社會(huì)中一部分人的看法，那么在有關(guān)移民是否應(yīng)該融入（Integration）歐洲的問(wèn)題上，差不多七成以上的受訪民眾認(rèn)為，為了自己的社會(huì)好，移民必須接受他們所在新國(guó)家的習(xí)慣與傳統(tǒng)。[14]因此，右翼民粹主義勢(shì)力的興盛，實(shí)際就是建立在更多民眾在特定議題、特別是移民問(wèn)題上的共同意愿的基礎(chǔ)上的。
哈佛大學(xué)講師雅思查·莫恩克（Yascha Mounk）觀察到一個(gè)令他感到“困惑”的現(xiàn)象，在匈牙利、保加利亞和羅馬尼亞等東歐國(guó)家，雖然移民數(shù)量很少，但這些國(guó)家的反移民情緒和西歐國(guó)家一樣激烈，為什么會(huì)產(chǎn)生這種看似矛盾的現(xiàn)象？莫恩克的解釋是，政客利用了移民話題。他舉例說(shuō)，在2015年期間，匈牙利總理歐爾班（Viktor Orban）在國(guó)內(nèi)的受歡迎度已在下降，但當(dāng)難民潮開始主導(dǎo)政治辯論后，他在移民問(wèn)題上迅速采取了極端的措施，將那些只是試圖過(guò)境匈牙利的難民堅(jiān)定地?fù)踉诹诉@個(gè)國(guó)家之外，從而為他及其領(lǐng)導(dǎo)的右翼政黨贏得了新的執(zhí)政期。[15]對(duì)此，“德國(guó)之聲”的一篇報(bào)道也同意，“在許多歐盟國(guó)家，右翼民粹主義者正從尚未解決的移民問(wèn)題中受益”[16]。
民粹主義政黨推動(dòng)民族主義的興起
如前所述，移民問(wèn)題推升的民粹主義，無(wú)論是作為一種思潮，還是作為一種運(yùn)動(dòng)或斗爭(zhēng)策略，都沒(méi)有統(tǒng)一的內(nèi)涵，但民粹主義政黨必須有明確的綱領(lǐng)與政策，否則，民粹不能為己所用，又有何意義？位于布魯塞爾的卡內(nèi)基基金會(huì)專家斯蒂芬·勒納（Stefan Lehne）指出，很明顯的是，移民危機(jī)是民粹主義政黨交易模式的一部分。“他們發(fā)現(xiàn)了一個(gè)可以煽動(dòng)強(qiáng)烈情感的主題且正將它異常極端化，他們不會(huì)讓那個(gè)主題涼下來(lái)。”[17]意大利國(guó)際政治研究所的移民問(wèn)題專家馬迪奧·維拉（Matteo Villa）也認(rèn)為：“（移民問(wèn)題）它就是個(gè)被發(fā)明的危機(jī)。過(guò)去幾年的移民大潮提振了民族主義政黨的影響力，他們現(xiàn)在正制造一場(chǎng)他們自己的危機(jī)，以便獲取廉價(jià)的政治加分。”[18]三“I”問(wèn)題，無(wú)論從哪個(gè)方面解釋，都離不開“外來(lái)”這個(gè)概念，包括外來(lái)移民、外來(lái)文化和外來(lái)入侵，后者除了指外來(lái)移民的涌入外，還包含總部位于布魯塞爾的歐盟這個(gè)外來(lái)權(quán)力對(duì)本國(guó)決策的干涉，特別是這種干涉還嚴(yán)重妨礙了本國(guó)乃至本黨的利益。面對(duì)外來(lái)移民的涌入，民族主義成為民粹主義政客及其領(lǐng)導(dǎo)的政黨和組織的不二選擇，也成為民粹主義政黨的綱領(lǐng)和政策的統(tǒng)一外包裝。難怪德國(guó)媒體會(huì)發(fā)出這樣的慨嘆：“基于歐洲合作基礎(chǔ)上的解決方案正變得越來(lái)越困難，各國(guó)開始單獨(dú)行動(dòng)。”[19]
正如英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》的評(píng)論所指出的當(dāng)前歐盟各國(guó)面臨的主要問(wèn)題是，“所有人都同意，歐洲需要緊急修訂其庇護(hù)和移民規(guī)定。目前，意大利和希臘承受了大部分的壓力，因?yàn)樗鼈兊牡乩砦恢?，以及根?jù)歐盟法律，尋求庇護(hù)者必須在他們進(jìn)入的第一個(gè)歐盟國(guó)家提出申請(qǐng)。然而，沒(méi)有人能就如何做到這一點(diǎn)達(dá)成一致：一些國(guó)家正在推動(dòng)更嚴(yán)格的外部邊界控制，另一些國(guó)家則要求更公平地分配新移民。任何解決方案都必須在某種程度上平衡南部各國(guó)與較富裕的北部移民目的地國(guó)家的擔(dān)憂，但也要解決匈牙利和波蘭等強(qiáng)硬的中、東歐國(guó)家斷然拒絕接受任何移民的問(wèn)題”[20]。原本歐盟的多邊合作機(jī)制是個(gè)有效的場(chǎng)合，但現(xiàn)在民粹主義政黨推動(dòng)民族主義政策的制定和實(shí)施，則使得當(dāng)前圍繞移民問(wèn)題展開的多邊磋商陷入困境。
在移民問(wèn)題上，歐盟國(guó)家基本分為兩大類。一類是位于歐盟外部邊界沿線的國(guó)家，直接面對(duì)外來(lái)難民或移民的正面沖擊，亦即所謂“一線”國(guó)家，主要包括南歐的希臘、意大利和西班牙以及中東歐的匈牙利、捷克、斯洛伐克和波蘭等國(guó)，后四國(guó)還組建所謂“維謝格拉德四國(guó)集團(tuán)”來(lái)應(yīng)對(duì)移民問(wèn)題。這些國(guó)家構(gòu)成歐盟與來(lái)自北非、中東和南亞地區(qū)難民和移民之間的過(guò)境地帶，2015年難民危機(jī)中難民進(jìn)入歐盟國(guó)家，特別是德國(guó)、法國(guó)或北歐國(guó)家的三條陸路和海上通道，都經(jīng)過(guò)上述國(guó)家。面對(duì)大量涌入的難民、經(jīng)濟(jì)移民、偷渡者，一度還包括從敘利亞戰(zhàn)場(chǎng)撤離的極端分子，這些一線國(guó)家疲于應(yīng)付、不堪重負(fù)。他們堅(jiān)決反對(duì)《都柏林協(xié)議》有關(guān)難民必須留在首次提出庇護(hù)申請(qǐng)國(guó)家的規(guī)定，要求歐盟加強(qiáng)外部邊界的管控，同時(shí)，反對(duì)或拒絕“平均分?jǐn)?rdquo;難民。
另一類國(guó)家則是位于上述一線國(guó)家身后的其他歐盟成員國(guó)，主要包括德國(guó)、法國(guó)、瑞典等國(guó)，多為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家或是高福利的國(guó)家，難民或移民往往最終輾轉(zhuǎn)前往上述國(guó)家。這些國(guó)家堅(jiān)持主張?jiān)跉W盟內(nèi)部按比例分?jǐn)傠y民配額，以減輕自身財(cái)政和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，他們強(qiáng)調(diào)維護(hù)申根國(guó)家間邊界的重要性，甚至還暫時(shí)退出申根機(jī)制，恢復(fù)和建立邊境檢查制度，以阻止已經(jīng)進(jìn)入一線國(guó)家的難民或移民輕易就能抵達(dá)他們國(guó)內(nèi)。[21]
兩類國(guó)家由于各自地緣政治位置不同，受到難民或移民沖擊的程度也大相徑庭，不同國(guó)家接收難民或移民的能力也有大有小，以及各自國(guó)內(nèi)民粹主義勢(shì)力的掣肘，所以在難民危機(jī)或移民問(wèn)題上進(jìn)退失據(jù)，迄無(wú)良策可用。
2018年6月底結(jié)束的最新一輪歐盟首腦峰會(huì)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)14小時(shí)的談判，就難民問(wèn)題艱難達(dá)成一份原則協(xié)議，主要成果有三個(gè)：一、在難民主要來(lái)源國(guó)設(shè)立“難民審查中心”，將不符合條件的人就地?cái)r截；二、在歐盟內(nèi)部設(shè)立“難民控制中心”，加快遣返那些已經(jīng)進(jìn)入歐盟的非法移民；三、允許歐盟各國(guó)根據(jù)自愿原則對(duì)已經(jīng)進(jìn)入的移民進(jìn)行分流。但是，前兩個(gè)措施遠(yuǎn)水解不了近渴，短期內(nèi)并不能真正有效地遏制移民勢(shì)頭，特別是不能切實(shí)有效地解決歐盟內(nèi)部?jī)深悋?guó)家的不同關(guān)切。第三個(gè)成果或許才是這次峰會(huì)能夠避免徹底失敗的權(quán)宜之計(jì)，一定程度上也緩解了德國(guó)政府內(nèi)部聯(lián)合執(zhí)政的基民盟和基社盟之間的矛盾，這也是德國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)澤霍費(fèi)爾逼迫默克爾總理讓德國(guó)能夠采取“單邊”行動(dòng)的主要原因。
可是，移民問(wèn)題真有那么嚴(yán)重嗎？以至于不僅兩類國(guó)家間爭(zhēng)吵不休，一國(guó)內(nèi)部不同黨派也劍拔弩張，非要逼迫對(duì)方表態(tài)支持自己的意見(jiàn)和立場(chǎng)。比利時(shí)前首相伏思達(dá)一針見(jiàn)血地指出：“歐盟成員國(guó)內(nèi)部的民族主義勢(shì)力利用歐洲的移民來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的黨派目的。”[22]
根據(jù)皮尤研究中心最新研究報(bào)告提供的數(shù)據(jù)，西歐八國(guó)的受訪民眾，有超過(guò)一半以上比例的民粹主義者希望歐盟權(quán)力能夠回到各自國(guó)家政府的手中，其中右翼民粹主義者的平均比例高達(dá)75%（見(jiàn)表4），顯示傳統(tǒng)歐洲合作中的多邊主義正滑向單一國(guó)家以自我為中心的民族主義軌道。
伏思達(dá)指出：“現(xiàn)在的危險(xiǎn)是，為了解決國(guó)內(nèi)的黨派政治爭(zhēng)端（比如德國(guó)的基民盟和基民盟的姊妹黨基社盟圍繞移民政策的分歧），歐盟各國(guó)政府已經(jīng)為解決歐盟內(nèi)部移民問(wèn)題的雙邊協(xié)議敞開了大門。這是令人遺憾和危險(xiǎn)的，因?yàn)樗赡軐?dǎo)致個(gè)別國(guó)家之間在誰(shuí)對(duì)尋求庇護(hù)者負(fù)責(zé)的問(wèn)題上進(jìn)一步討價(jià)還價(jià)。歐洲必須在數(shù)以千計(jì)的人失去生命之前，繼續(xù)尋求一種集體的反應(yīng)——一個(gè)人道的、連貫的歐洲庇護(hù)和移民制度，這個(gè)制度尊重國(guó)際法和我們的歐洲價(jià)值觀。”[23]可是，根據(jù)保加利亞政治學(xué)者伊萬(wàn)·克拉斯迪耶夫（Ivan Krastev）的觀察，自從柏林墻倒塌以來(lái)，歐洲已經(jīng)和正在建起長(zhǎng)達(dá)1200公里的新圍墻，以便阻止其他外國(guó)移民的到來(lái)。[24]這不僅與歐盟長(zhǎng)期推動(dòng)的自由遷徙政策背道而馳，而且也使歐盟致力于一體化的努力又一次遭遇民族主義的強(qiáng)力抵擋。
移民問(wèn)題挑戰(zhàn)歐洲認(rèn)同的“多樣統(tǒng)一”
同一性與多樣性的統(tǒng)一，向來(lái)是歐洲聯(lián)合進(jìn)程中的基本表現(xiàn)，也是學(xué)界公認(rèn)的有關(guān)歐洲觀念的主要內(nèi)涵。長(zhǎng)期以來(lái)，在多樣性基礎(chǔ)上，歐洲聯(lián)合統(tǒng)一進(jìn)程不斷取得進(jìn)展。然而，2015年以來(lái)的難民危機(jī)和現(xiàn)如今的移民問(wèn)題，卻凸顯二者過(guò)往保持的平衡，已經(jīng)遭到巨大沖擊，多樣性似乎超越同一性，成為當(dāng)前歐盟內(nèi)部面臨的重要挑戰(zhàn)。“由于移民危機(jī)，整個(gè)歐盟出現(xiàn)了大的斷層線，既存在于東西歐之間，也存在于歐洲的南北兩方之間。”[25]英國(guó)廣播公司的一則報(bào)道中，用這樣的語(yǔ)句來(lái)描述當(dāng)前歐洲認(rèn)同在移民問(wèn)題上遭遇的分裂危險(xiǎn)。
顯然，歐洲兩類國(guó)家在移民問(wèn)題上的分歧與對(duì)立，就歐洲文明史的角度而言，更多顯現(xiàn)的是對(duì)歐洲認(rèn)同的本質(zhì)特征——“多樣統(tǒng)一”的挑戰(zhàn)。陳樂(lè)民先生早年曾對(duì)歐洲認(rèn)同有過(guò)非常精辟的論斷，他指出歐洲共同體有兩大特點(diǎn)：“一、歐洲共同體是在民族國(guó)家的基礎(chǔ)上成立的。如果沒(méi)有這些一個(gè)一個(gè)的國(guó)家，也就沒(méi)有所謂共同體。”“二、一切超國(guó)家的安排和國(guó)家主權(quán)的部分‘讓渡’都意味著，有關(guān)國(guó)家必定是為‘取’而‘與’。所有國(guó)家都竭力多‘取’少‘與’，起碼也要‘取’‘與’相當(dāng)。”“‘歐洲觀念’中包容著多樣性和同一性的矛盾統(tǒng)一。‘歐洲觀念’既是‘歐洲的’，同時(shí)也是‘民族的’。歐洲有同一性，歐洲主義者強(qiáng)調(diào)這一面；歐洲有多樣性，民族主義者則強(qiáng)調(diào)這一面。”[26]用這段話來(lái)理解當(dāng)前歐洲面臨的移民問(wèn)題，大概可以認(rèn)為現(xiàn)階段歐洲的民族主義超越了歐洲主義，這顯然與當(dāng)初歐洲聯(lián)合的倡導(dǎo)者們所鼓吹的“多樣統(tǒng)一”不相吻合。理論上講，共同合作處理移民問(wèn)題對(duì)各國(guó)都有利，但如何確保各國(guó)“取”多“與”少或是“取”“與”相當(dāng)，卻又面臨現(xiàn)實(shí)世界中“一線”或“外圍”國(guó)家的質(zhì)疑和抵制。德國(guó)圖賓根大學(xué)的博士生克勞迪婭·珀斯特爾尼塞斯庫(kù)（Claudia Postelnicescu）寫道，“歐洲如今處在分裂的十字路口，一方試圖保持其核心民主價(jià)值與自由繼續(xù)成為自由與公正的地區(qū)，并且保護(hù)其公民免遭新恐怖主義威脅，而另一方則是民族主義領(lǐng)導(dǎo)人及其政黨的崛起，他們要求歐洲管得更少而更多的權(quán)力回歸各自的民族國(guó)家”[27]。
自從1952年歐洲煤鋼共同體成立至今，歐洲聯(lián)合進(jìn)程已經(jīng)走過(guò)了66個(gè)年頭。由歐洲煤鋼共同體到歐洲經(jīng)濟(jì)共同體，再到如今的歐洲聯(lián)盟，歐洲聯(lián)合及一體化進(jìn)程在深度和廣度上都取得了舉世矚目的成就，成員國(guó)也由最初的西歐6國(guó)擴(kuò)大到現(xiàn)在的28國(guó)。歐洲在一體化進(jìn)程中沒(méi)少遇到過(guò)困難，但在移民問(wèn)題上遭遇如此障礙，似乎還是第一次，這究竟是一時(shí)的矛盾，還是長(zhǎng)久的難題？
毫無(wú)疑問(wèn)，當(dāng)前的移民問(wèn)題在公眾層次上催生民粹主義，在國(guó)家層面上被用來(lái)提振民族主義，在歐盟范圍內(nèi)則被當(dāng)作挑戰(zhàn)歐洲認(rèn)同之“多樣統(tǒng)一”的主要抓手。面對(duì)極右翼勢(shì)力頻頻施壓，歐盟成員國(guó)基于對(duì)國(guó)家利益的維護(hù)及國(guó)家主權(quán)的敏感性，而更多采取不合作、不退讓的民族主義立場(chǎng)；可是，過(guò)往歐洲聯(lián)合進(jìn)程中確立的人員自由流動(dòng)原則，又使得移民因素超越一國(guó)主權(quán)和歐盟內(nèi)部地理邊界的約束，需要各國(guó)在歐盟層面共同應(yīng)對(duì)，偏偏歐盟又缺乏這種危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，既不能有效保護(hù)歐盟外部邊界，也沒(méi)有足夠資源和能力在成員國(guó)間消化難民分配方案。于是，移民問(wèn)題逐步演變?yōu)槭玛P(guān)歐盟有效運(yùn)行和歐洲認(rèn)同的大問(wèn)題。英國(guó)肯特大學(xué)政治學(xué)教授馬修·古德溫強(qiáng)調(diào)：“所有這些問(wèn)題以及整個(gè)歐洲議程的核心都是認(rèn)同政治（Identitypolitics）。盡管人們對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和歐元區(qū)持謹(jǐn)慎樂(lè)觀態(tài)度，但在最新的歐洲晴雨表的調(diào)查中，多數(shù)受訪民眾表示，移民和恐怖主義是關(guān)鍵的優(yōu)先事項(xiàng)。如果歐盟真的要削弱民粹主義政黨的吸引力，那么它就需要解決圍繞難民、邊境和安全的潛在擔(dān)憂。”[28]
過(guò)去三年來(lái)，難民危機(jī)和移民問(wèn)題凸顯了當(dāng)代歐洲認(rèn)同的多樣性，現(xiàn)在看上去還將繼續(xù)塑造和規(guī)范未來(lái)歐洲的合作發(fā)展進(jìn)程。它是當(dāng)今歐洲聯(lián)合統(tǒng)一進(jìn)程中的一個(gè)縮影，反映歐洲認(rèn)同的多樣與統(tǒng)一出現(xiàn)明顯分歧。有歐洲學(xué)者指出：“歐洲面臨的難民危機(jī)對(duì)歐洲的結(jié)構(gòu)構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。……對(duì)于那些逃到歐洲的難民來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)問(wèn)題，但對(duì)于歐洲公民來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)更大的問(wèn)題，他們現(xiàn)在可以看到，他們被一個(gè)無(wú)法為整個(gè)歐洲的共同利益而行動(dòng)的政治階層統(tǒng)治。”[29]
擺在歐洲面前的問(wèn)題，就短期而言，是盡快制定一項(xiàng)共同移民政策，各國(guó)嚴(yán)格遵守并最終妥善解決移民問(wèn)題；就長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，則是找到更穩(wěn)定可靠的方式來(lái)延續(xù)歐洲的共同身份與價(jià)值觀。說(shuō)到底，還是歐洲觀念中的民族主義與歐洲主義、多樣性與同一性的二律背反。雖然移民問(wèn)題短期內(nèi)不會(huì)得到根本解決，甚至?xí)裼性u(píng)論所指的那樣，“近年來(lái)經(jīng)歷的移民潮是前所未有的，考慮到歐洲與其鄰國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)和人口差異，它們很可能會(huì)持續(xù)幾十年”[30]。但歐洲聯(lián)合的趨勢(shì)也未必就一定悲觀。既然移民問(wèn)題是整個(gè)歐洲所共同遭遇的問(wèn)題，就只能由歐盟來(lái)共同應(yīng)對(duì)，單一歐盟國(guó)家可能自我隔離于一時(shí)，卻不能獨(dú)善其身于永遠(yuǎn)。陳樂(lè)民曾指出：“歐洲主義和民族主義的悖論是歐洲的常態(tài)，綜合在‘歐洲觀念’里。歐洲文明史上的時(shí)分時(shí)合，有‘一’有‘多’，分中有合，合中有分，是了解歐洲歷史哲學(xué)的一個(gè)線索。”[31]
歐洲的一些觀察者也在他們撰寫的政策建議中指出：“雖然歐洲應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的總體方法目前很難實(shí)現(xiàn)，但這似乎至關(guān)重要。邊境管制、安全和協(xié)調(diào)難民管理是歐盟等一體化領(lǐng)域的明顯公共產(chǎn)品。歐盟如果不能提供這些公共產(chǎn)品，將會(huì)削弱歐洲的社會(huì)凝聚力和歐洲一體化計(jì)劃背后的總體政治共識(shí)。毫無(wú)疑問(wèn)，解決難民危機(jī)的困難更多的是與政治和意識(shí)形態(tài)的阻力有關(guān)，而不是資源。”[32]美聯(lián)社援引聯(lián)合國(guó)難民署官員索菲·莫根尼斯（Sophie Magennis）的話表示：“我們沒(méi)有難民數(shù)字多少的危機(jī)，我們?nèi)匀幻媾R政治意愿的危機(jī)。”[33]正因如此，當(dāng)前歐洲面臨的移民問(wèn)題，說(shuō)到底，根源仍然在歐洲各國(guó)的合作意愿上，而合作意愿又受制于各自國(guó)內(nèi)人民，特別是民粹主義和民族主義勢(shì)力對(duì)自我利益的強(qiáng)調(diào)，以及對(duì)外來(lái)身份、力量和影響的猜忌與排斥。英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》2016年10月31日的一篇評(píng)論的標(biāo)題可謂一語(yǔ)中的：“難民不是問(wèn)題，歐洲的認(rèn)同危機(jī)才是問(wèn)題。”[34]兩年下來(lái)，這一觀點(diǎn)仍然能有效解釋當(dāng)前歐盟國(guó)家的多邊合作及其歐洲認(rèn)同所遭遇的艱巨挑戰(zhàn)。
注釋
[1]"Spain rescues Aquarius, but Europe is still at sea, Chaotic immigration policy puts other EU priorities at risk," Financial Times, June 13, 2018, https://www.ft.com/content/56c54a7c-6e1f-11e8-92d3-6c13e5c92914. Retrieved August 11, 2018.
[2]"Number of asylum applicants: drop in 2017", http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Asylum_statistics#Number_of_asylum_applicants:_drop_in_2017. Retrieved August 8, 2018.
[3]2017年的具體數(shù)字為204700人，參見(jiàn)"EU migrant crisis: facts and figures", European Parliament, June 30, 2017, http://www.europarl.europa.eu/news/en/headlines/society/20170629STO78630/eu-migrant-crisis-facts-and-figures，最后訪問(wèn)：2018年8月10日。
[4]"Timeline- response to migratory pressure", http://www.consilium.europa.eu/en/policies/migratory-pressures/history-migratory-pressures/. Retrieved August 9, 2018.
[5]"Figures at a glance", UNHCR, June 19, 2018, http://www.unhcr.org/figures-at-a-glance.html. Retrieved August 12, 2018.
[6]Theodora Dragostinova, "Refugees or Immigrants? The Migration Crisis in Europe in Historical Perspective", Origins, vol. 9, issue 4, January 2016, http://origins.osu.edu/article/refugees-or-immigrants-migration-crisis-europe-historical-perspective. Retrieved August 12, 2018.
[7]"Democracy on the move - European Elections: One year to go", Eurobarometer Survey 89.2 of the European Parliament A Public Opinion Monitoring Study, http://www.europarl.europa.eu/at-your-service/en/be-heard/eurobarometer/eurobarometer-2018-democracy-on-the-move. Retrieved August 9, 2018.
[8]梁?jiǎn)⒊骸讹嫳椅募c(diǎn)?！?，吳松等點(diǎn)校，昆明：云南教育出版社，2001年，第3211頁(yè)。
[9]"Participants", http://www.consilium.europa.eu/media/23727/v-summit-2015-trombinoscope.pdf. Retrieved August 9, 2018.
[10]《七國(guó)集團(tuán)峰會(huì)關(guān)注非洲移民難民與經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展問(wèn)題》，國(guó)際在線，2017年5月27日，http://news.cri.cn/20170527/e0f85288-a682-cfb7-f6a7-7f0dd02da4b9.html，最后訪問(wèn)：2018年8月10日。
[11]《巴黎召開歐非峰會(huì)應(yīng)對(duì)移民危機(jī)》，《歐洲時(shí)報(bào)》，2017年8月29日，http://www.oushinet.com/wap/europe/france/20170829/270768.html，最后訪問(wèn)：2018年8月10日。
[12]也有說(shuō)法稱這個(gè)三“I”問(wèn)題指的是移民（Immigration）、伊斯蘭（Islam）和入侵（Invasion），說(shuō)的基本都是外來(lái)移民或外國(guó)力量對(duì)歐洲國(guó)家造成的影響。
[13]"Public Opinion", Eurobarometer, http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/Survey/getSurveyDetail/instruments/STANDARD/surveyKy/2142/. Retrieved August 13, 2018.
[14]Pew Research Center, "Western Europe Political Ideology Report", July12, 2018, http://assets.pewresearch.org/wp-content/uploads/sites/2/2018/07/12092128/Pew-Research-Center_Western-Europe-Political-Ideology-Report_2018-07-12.pdf. Retrieved August 15, 2018.
[15]YaschaMounk, "European Disunion, What the rise of populist movements means for democracy," The New Republic, July 19, 2017, https://newrepublic.com/article/143604/european-disunion-rise-populist-movements-means-democracy. Retrieved August 14, 2018.
[16]Bernd Riegert, "World Refugee Day: Migration problems help populists prosper in Europe", https://www.dw.com/en/world-refugee-day-migration-problems-help-populists-prosper-in-europe/a-44263784, 19-06-2018.RetrievedAugust15, 2018.
[17]Ibid.
[18]Patrick Kingsley, "Migration to Europe Is Down Sharply. So Is It Still a 'Crisis'?", New York Times, June 27, 2018, https://www.nytimes.com/interactive/2018/06/27/world/europe/europe-migrant-crisis-change.html. Retrieved August 12, 2018.
[19]Bernd Riegert, "World Refugee Day: Migration problems help populists prosper in Europe," https://www.dw.com/en/world-refugee-day-migration-problems-help-populists-prosper-in-europe/a-44263784, June 19, 2018.RetrievedAugust 15, 2018.
[20]Jon Henley, "What is the current state of the migration crisis in Europe? Three years since the peak of the crisis, here is how things stand as tensions rise again", The Guardian, 15 June, 2018, https://www.theguardian.com/world/2018/jun/15/what-current-scale-migration-crisis-europe-future-outlook. Retrieved August 15, 2018.
[21]匈牙利考文紐斯大學(xué)的阿提拉·阿格（Attila Agh）在其研究報(bào)告中將歐洲國(guó)家區(qū)分為核心與外圍兩類，可以更形象地反映出當(dāng)前歐盟內(nèi)部在移民問(wèn)題上的分化。參見(jiàn)A. Ágh, "The core-periphery divide in the EU transformation crisis: challenges to the Visegrád Four", Yearbook of the Institute of East-Central Europe, vol. 14, no. 2, 2016, pp. 113-130, http://www.iesw.lublin.pl/rocznik/articles/RIESW_1732-1395_14-2-271.pdf，最后訪問(wèn)：2018年8月13日。
[22]Guy Verhofstadt, "How to Resolve Europe's Political Crisis Over Migration", Project Syndicate, July 3, 2018, https://www.project-syndicate.org/commentary/europe-political-crisis-over-migration-by-guy-verhofstadt-2018-07, Retrieved August 12, 2018.
[23]Guy Verhofstadt, "How to Resolve Europe's Political Crisis Over Migration", Project Syndicate, July 3, 2018, https://www.project-syndicate.org/commentary/europe-political-crisis-over-migration-by-guy-verhofstadt-2018-07, Retrieved August 12, 2018.
[24]YaschaMounk, "European Disunion, What the rise of populist movements means for democracy", The New Republic, July 19, 2017, https://newrepublic.com/article/143604/european-disunion-rise-populist-movements-means-democracy. Retrieved August 14, 2018.
[25]"How is the migrant crisis dividing EU countries?", BBC, 4 March 2016, https://www.bbc.com/news/world-europe-34278886. Retrieved August 12, 2018.
[26]陳樂(lè)民：《“歐洲觀念”探源》，《西歐研究》，1988年第3期。
[27]Claudia Postelnicescu, "Europe's New Identity: The Refugee Crisis and the Rise of Nationalism," Europe's Journal of Psychology, Vol. 12, No. 2, May 2016, https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC4894286/. Retrieved August 12, 2018.
[28]Matthew Goodwin, "In 2018, Europe's Populist Challenges Will Continue", Chatham House, 14 December 2017, https://www.chathamhouse.org/expert/comment/2018-europe-s-populist-challenges-will-continue. Retrieved August 14, 2018.
[29]Bayard Roberts, Adrianna Murphy and Martin McKee, "Europe's collective failure to address the refugee crisis Bayard Roberts", Public Health Reviews, Vol. 37, NO. 1, 2016, https://publichealthreviews.biomedcentral.com/track/pdf/10.1186/s40985-016-0015-6. Retrieved August 12, 2018.
[30]"The case for a common European refugee policy", Policy Contribution, No. 8, 2017, http://bruegel.org/wp-content/uploads/2017/03/PC-08-2017.pdf. Retrieved August 12, 2018.
[31]陳樂(lè)民：《我為什么要進(jìn)入文明史的研究》，《歐洲研究》，2004年第1期。
[32]"The case for a common European refugee policy", Policy Contribution, No. 8, 2017, http://bruegel.org/wp-content/uploads/2017/03/PC-08-2017.pdf. Retrieved August 12, 2018.
[33]"Divided EU leaders meet over migration at 'mini-summit', European leaders meet to discuss ways forward in crisis over migration, which is causing deep rifts within the bloc", Al Jazeera, 24 June, 2018, https://www.aljazeera.com/news/2018/06/divided-eu-leaders-meet-migration-mini-summit-180624063852335.html. Retrieved August 12, 2018.
[34]Natalie Nougayrède, "Refugees aren't the problem. Europe's identity crisis is", The Guardian, 31 Oct 2016, Last modified on 28 Nov 2017, https://www.theguardian.com/commentisfree/2016/oct/31/refugees-problem-europe-identity-crisis-migration. Retrieved August 13, 2018.
責(zé) 編／馬冰瑩
Immigration Issues and the "Diversified Unity" of European Identity
Wang Lian
Abstract: Since the outbreak of the refugee crisis in Europe in 2015, there has been a constant brawl within the EU. The far-right political parties took advantage of the populist trend and publicly pursued an anti-immigrant, anti-integration and anti-Islamic stance. After they came to power, they further tightened border inspections to prevent the immigrants from entering or passing through the country, disregarded the rules previously established by the EU, and actively adopted a nationalist policy stance on the immigration issue. After three years, the contradictions and divisions within the EU on immigration issues have not been alleviated by the reduced inflow of migrants. On the contrary, the far-right parties do not let go of any opportunity to incite populism for self-interest, only care about the interests and position of their own country, and oppose and obstruct the EU's adoption of a single policy to regulate the settlement of immigration problems. The "diversified unity" that once existed in the European integration process is encountering unprecedented challenges due to the populist and nationalist forces.
Keywords: EU, immigration issues, populism, nationalism, "diversified unity"
王聯(lián)，北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授。研究方向?yàn)槭澜缑褡搴兔褡逯髁x、難民問(wèn)題與難民政策、中東和伊斯蘭政治、南亞地區(qū)政治。主要著作有《中東政治與社會(huì)》《世界民族主義論》等。
