取之于民、用之于民，是財(cái)政資金的本質(zhì)特征。對(duì)于預(yù)算管理而言，公眾不僅關(guān)心財(cái)政的錢花在何處，更關(guān)心取得了怎樣的效果。
財(cái)政的錢怎樣才能不亂花？《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》25日公布，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，要求提高資金使用效率，避免資金浪費(fèi)。對(duì)此，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人和專家進(jìn)行了解讀。
建立全方位、全過程、全覆蓋管理體系
財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，預(yù)算是政府活動(dòng)和宏觀政策的集中反映，是規(guī)范政府行為的有效手段。一個(gè)國(guó)家政府的治理能力如何，在很大程度上取決于預(yù)算管理水平。
預(yù)算績(jī)效是衡量政府績(jī)效的主要指標(biāo)，本質(zhì)上反映的是各級(jí)政府各部門的工作績(jī)效。《意見》聚焦解決當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理存在的突出問題，力爭(zhēng)用3—5年基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，推動(dòng)政府效能提升。
《意見》從3個(gè)維度詮釋了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵：
全方位。中央和地方各級(jí)政府全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，形成政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算全方位績(jī)效管理格局。
全過程。將績(jī)效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化。對(duì)新增重大政策和項(xiàng)目實(shí)施事前績(jī)效評(píng)估，強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理，做好運(yùn)行監(jiān)控，開展績(jī)效評(píng)價(jià)，加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。
全覆蓋。將績(jī)效管理覆蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，并延伸至政府投融資活動(dòng)。
“當(dāng)前，積極的財(cái)政政策如何發(fā)力？一個(gè)大方向是抓好財(cái)政支出績(jī)效，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將有限的財(cái)政資金用好。實(shí)際上，在財(cái)政支出上我們有很多潛力可挖掘。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院執(zhí)行院長(zhǎng)劉小川說。
“花錢必問效、無效必問責(zé)”的機(jī)制正在形成
“預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)，是對(duì)支出經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性開展的量化評(píng)估活動(dòng)，相當(dāng)于對(duì)項(xiàng)目投入、過程、產(chǎn)出和效果進(jìn)行業(yè)績(jī)體檢和有效診療。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，目前我國(guó)初步構(gòu)建起全過程預(yù)算績(jī)效管理體系，“花錢必問效、無效必問責(zé)”的機(jī)制正在形成。
2016年以來，財(cái)政部建立健全重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)常態(tài)機(jī)制，每年選擇重點(diǎn)民生政策和重大專項(xiàng)支出，組織第三方機(jī)構(gòu)開展績(jī)效評(píng)價(jià)，截至目前已對(duì)100多項(xiàng)政策和項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)，部分評(píng)價(jià)結(jié)果已應(yīng)用于預(yù)算安排和政策調(diào)整。同時(shí)，加大績(jī)效信息公開力度，逐步將重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果隨同預(yù)決算報(bào)送全國(guó)人大，并向社會(huì)公開。
今年，財(cái)政部選擇15個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，隨同2017年中央決算草案提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，包括濕地保護(hù)與管理、貧困白血病先心病兒童救助等。中央部門對(duì)2017年所有一級(jí)項(xiàng)目、二級(jí)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行結(jié)果開展了績(jī)效自評(píng)。
在中央財(cái)政推動(dòng)下，大部分省份積極探索預(yù)算績(jī)效管理改革，預(yù)算績(jī)效管理制度和組織體系初步建立，績(jī)效管理的范圍和層次不斷拓展。
目前，所有省份均已開展績(jī)效目標(biāo)編制工作，一半以上省份覆蓋所有省本級(jí)部門項(xiàng)目支出，如內(nèi)蒙古、江蘇、浙江等。一些省份率先將績(jī)效目標(biāo)編制范圍拓展到部門整體支出，湖北、海南、云南等已覆蓋所有省直部門或一級(jí)預(yù)算單位，上海、廈門也選擇部分部門開展試點(diǎn)。
在編制績(jī)效目標(biāo)基礎(chǔ)上，各地積極向人大報(bào)告相關(guān)情況，主動(dòng)接受人大監(jiān)督。目前，14個(gè)省份已經(jīng)將績(jī)效目標(biāo)上報(bào)人大審核，并隨同部門預(yù)算一起批復(fù)。其中，河北、湖北、湖南等已經(jīng)覆蓋所有省本級(jí)部門預(yù)算項(xiàng)目支出和省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目；北京、山西分別覆蓋500萬元以上和300萬元以上部門預(yù)算項(xiàng)目支出……
重支出輕績(jī)效、辦事和花錢“兩張皮”等問題亟待解決
盡管近年來預(yù)算績(jī)效管理工作取得了明顯進(jìn)展，但一些地方和部門仍然存在“重投入輕管理、重支出輕績(jī)效”的意識(shí)，尚未形成“講績(jī)效、重績(jī)效、比績(jī)效、用績(jī)效”的社會(huì)氛圍。
同時(shí)，績(jī)效管理的廣度和深度不足，尚未覆蓋所有財(cái)政資金、貫穿預(yù)算管理全過程，一些領(lǐng)域財(cái)政資金低效無效問題仍然較為突出。“花錢必問效，無效必問責(zé)”的追責(zé)問責(zé)機(jī)制不健全，績(jī)效管理對(duì)中央部門和地方預(yù)算的約束力不足。
此外，地方預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)展不均衡，東部和部分中部地區(qū)改革力度較大，個(gè)別地區(qū)進(jìn)展緩慢。地方預(yù)算績(jī)效管理呈現(xiàn)“上熱下冷”局面，省級(jí)層面態(tài)度比較積極，工作推動(dòng)較為有力，大部分市縣改革動(dòng)力不足，工作相對(duì)薄弱。
《意見》要求，要完善預(yù)算績(jī)效管理流程，制定預(yù)算績(jī)效管理制度和實(shí)施細(xì)則，引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理，使預(yù)算績(jī)效管理有章可循、有規(guī)可依。明確預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任主體，提出權(quán)責(zé)對(duì)等原則，賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權(quán)。同時(shí)，建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機(jī)制。
“建立預(yù)算安排與支出績(jī)效掛鉤機(jī)制，可以防止部門利益綁架財(cái)政安排。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，在部門利益作用下，財(cái)政資金安排的規(guī)則約束就容易扭曲，出現(xiàn)重資金分配而輕績(jī)效管理現(xiàn)象。有的部門為了爭(zhēng)取部門資金，不注重規(guī)劃、可行性研究，什么錢好申請(qǐng)就申請(qǐng)什么，導(dǎo)致資金與業(yè)務(wù)脫節(jié)。要建立機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目部門項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果公開，倒逼預(yù)算部門改進(jìn)管理方式。
“財(cái)政資金面臨資源有限性與需求無限性之間的矛盾，這就要求財(cái)政資金使用做到效用最大化。”劉尚希表示，實(shí)施全面績(jī)效管理，要有效解決辦事和花錢“兩張皮”問題。花錢只是手段，辦事才是目的，財(cái)政資金使用必須圍繞功能目標(biāo)統(tǒng)籌各主體的活動(dòng)和行為，形成財(cái)政資金充分、有效使用的良性循環(huán)。
