如何準(zhǔn)確界定監(jiān)察對(duì)象范圍是當(dāng)前備受關(guān)注的重要問題。關(guān)于監(jiān)察對(duì)象，監(jiān)察法第一條和第十五條分別規(guī)定的是“所有行使公權(quán)力的公職人員”和六類“公職人員和有關(guān)人員”。由于這兩處使用了兩種不同的表述，易引發(fā)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的不同理解。筆者認(rèn)為，這兩條對(duì)監(jiān)察對(duì)象范圍的規(guī)定存在高度一致性，可以從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)維度準(zhǔn)確把握。
從靜態(tài)維度把握監(jiān)察對(duì)象范圍。靜態(tài)維度，是指確定監(jiān)察對(duì)象時(shí)的靜態(tài)依據(jù)，即是否具有公職人員身份。建國以來，監(jiān)察對(duì)象范圍一直處在變化之中，但有一共同特征，即以“身份標(biāo)準(zhǔn)”作為劃分監(jiān)察對(duì)象范圍的依據(jù)。判斷是否屬于監(jiān)察對(duì)象，主要看是否具有相應(yīng)規(guī)定的身份特征。1949年《共同綱領(lǐng)》和1950年《政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)試行組織條例》規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象范圍是“各級(jí)國家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員”；1955年《監(jiān)察部組織簡則》規(guī)定的是“國務(wù)院各部門、地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)、國營企業(yè)、公私合營企業(yè)、合作社”；1990年《行政監(jiān)察條例》規(guī)定的是“國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員”；2010年修訂的《行政監(jiān)察法》擴(kuò)大了行政監(jiān)察對(duì)象的范圍，增加了“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織中從事公務(wù)的人員”和“國家行政機(jī)關(guān)依法委托從事公共管理活動(dòng)的組織中從事公務(wù)的人員”兩類人員。
監(jiān)察法第十五條規(guī)定的前三類人員用的就是靜態(tài)的身份依據(jù)。第一類包括公務(wù)員和參公管理人員；第二類是除參公管理人員外的其他管理公共事務(wù)的事業(yè)單位工作人員；第三類是國有企業(yè)管理人員。之所以說這三類人員采用的是“靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)”，主要是因?yàn)檫@三類人員都有特定身份，其工作職責(zé)是行使公權(quán)力。
需要注意的是，并不是符合相應(yīng)身份特征的公職人員的所有行為，均屬于監(jiān)察事項(xiàng)。“全覆蓋不是什么人都管，全覆蓋不是什么事都管”，監(jiān)察全覆蓋的是“行使公權(quán)力的公職人員”。因此，當(dāng)公職人員所做的事情不是在行使公權(quán)力時(shí)，其相關(guān)個(gè)人行為就不屬于監(jiān)察事項(xiàng)，比如公職人員以民事主體身份施行的民事行為等。
從動(dòng)態(tài)維度把握監(jiān)察對(duì)象范圍。動(dòng)態(tài)維度，是指在確定監(jiān)察對(duì)象時(shí)的動(dòng)態(tài)依據(jù)，即是否行使公權(quán)力、履行公務(wù)。判斷一個(gè)人是不是公職人員，關(guān)鍵看他是不是行使公權(quán)力、履行公務(wù)，而不能僅看他是否有公職。這包含兩層意思：一是公職人員不是一個(gè)靜態(tài)不變的范疇，不能只看是否有公職身份；二是本沒有公職身份的人，在行使公權(quán)力、履行公務(wù)時(shí)，也會(huì)成為“公職人員”。這類本沒有公職身份的人員就是監(jiān)察法第十五條“有關(guān)人員”的應(yīng)指之意。
本沒有公職身份的人得以行使公權(quán)力、履行公務(wù)，是因有了組織的授權(quán)。本沒有公職身份的人員，從獲得授權(quán)那一刻起到授權(quán)結(jié)束的時(shí)期內(nèi)，在行使公權(quán)力、履行公務(wù)時(shí)，就是監(jiān)察對(duì)象。這種經(jīng)授權(quán)獲得的公職“身份”，就是一種動(dòng)態(tài)的身份。
監(jiān)察體制改革之前，界定監(jiān)察對(duì)象主要采用靜態(tài)身份標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致監(jiān)督對(duì)象存在“交叉帶”和“空白帶”，造成對(duì)數(shù)量不菲的相關(guān)人員“漏監(jiān)”和“虛監(jiān)”。對(duì)監(jiān)察對(duì)象的重新劃定，有效解決了這一難題。比如，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》刊登過一個(gè)案例：被采取留置措施的楊某原是廣州市白云區(qū)太和鎮(zhèn)城管輔助執(zhí)法隊(duì)組長，既不是公務(wù)員，也非中共黨員，是一名政府臨時(shí)聘用人員，但由于其被政府授予行使檢查、管控違章建筑的公權(quán)力而成為監(jiān)察對(duì)象。
實(shí)踐中，從動(dòng)態(tài)維度把握監(jiān)察對(duì)象非常重要。監(jiān)察法第十五條規(guī)定的“公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員”，與前三類人員相比，這類人員的“身份”相對(duì)來說不是很固定，臨時(shí)從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的形式和種類很多。比如單純從事教學(xué)的教師不是監(jiān)察對(duì)象，但一旦參與了招生、采購、基建等與公權(quán)力有關(guān)的事宜，就是監(jiān)察對(duì)象；依法組建的評(píng)標(biāo)委員會(huì)、競爭性談判采購中談判小組的組成人員，在招標(biāo)、政府采購等事項(xiàng)的評(píng)標(biāo)或者采購活動(dòng)中，由于臨時(shí)從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)，也屬于監(jiān)察對(duì)象范圍，具體哪些人員屬于管理人員還需要隨著實(shí)踐的發(fā)展不斷完善。
對(duì)監(jiān)察法第十五條規(guī)定的“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”的把握同樣要用動(dòng)態(tài)維度。這類人員具體包括村（居）委會(huì)主任、副主任和委員，以及其他受委托從事管理的人員，在從事規(guī)定的“管理征地拆遷補(bǔ)償款等七類事務(wù)”時(shí)屬于監(jiān)察范圍。值得注意的是，這一規(guī)定與2000年第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》對(duì)村民委員會(huì)等村基層組織人員具有“準(zhǔn)國家工作人員”身份的條件（協(xié)助政府管理七類事務(wù)）一致。
另外，監(jiān)察法規(guī)定的第六類監(jiān)察對(duì)象存在于兜底條款。兜底條款在我國立法中普遍出現(xiàn)于列舉式規(guī)定中，以防止列舉不全的情況出現(xiàn)。但在法律適用中，對(duì)于此項(xiàng)條款的解釋不能違背法律解釋的原則，不能進(jìn)行無限制擴(kuò)大解釋，把不應(yīng)屬于監(jiān)察對(duì)象的人員納入監(jiān)察范圍。為避免擴(kuò)大解釋，同樣應(yīng)該以“是否行使公權(quán)力”為判斷基準(zhǔn)，也就是對(duì)動(dòng)態(tài)身份的判斷和把握。比如普通教師經(jīng)商辦企業(yè)，由于他們在此過程中沒有獲得行政授權(quán)而行使公權(quán)力，就不在監(jiān)察范圍內(nèi)，不能監(jiān)察立案。
