中央地方關(guān)系是中國(guó)所有政治關(guān)系中最為重要的政治關(guān)系之一。雄安新區(qū)的“新”不僅僅體現(xiàn)在建設(shè)路徑的獨(dú)特，更體現(xiàn)在不同的央地關(guān)系的構(gòu)建。在目前19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)中，雄安新區(qū)是唯一一個(gè)由中共中央、國(guó)務(wù)院共同批準(zhǔn)建設(shè)的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。雄安新區(qū)的建設(shè)不同于以往國(guó)家新區(qū)建設(shè)的路徑，既沒有國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，也沒有國(guó)家高新科技園區(qū)的技術(shù)支持。這是一個(gè)直接接受中央和各部委業(yè)務(wù)指導(dǎo)的全新典范新區(qū)的建設(shè)。
雄安新區(qū)的建設(shè)完全擯棄了傳統(tǒng)的梯度開發(fā)的國(guó)家開發(fā)模式，也沒有遵循以往的先經(jīng)濟(jì)后社會(huì)的新區(qū)發(fā)展路徑，而是采取了規(guī)劃引領(lǐng)的全面發(fā)展模式。雄安新區(qū)的建設(shè)還在路上，作為中央操刀的地方實(shí)驗(yàn)，在其建設(shè)過程中呈現(xiàn)出來的中央—地方關(guān)系的新變化，非常值得深入探討，這將有助于深刻認(rèn)識(shí)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)變革發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，有助于更加明確中國(guó)道路的建設(shè)路徑。
中央政府首次化解區(qū)域發(fā)展困境的主動(dòng)決策
必須指出，雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展的動(dòng)力源于中央層面，而非地方自我發(fā)展動(dòng)力。相較于其他國(guó)家新區(qū)的建設(shè)，雄安新區(qū)并不是省級(jí)政府主動(dòng)申請(qǐng)建設(shè)的，而是直接由黨中央領(lǐng)導(dǎo)，由國(guó)務(wù)院副總理做組長(zhǎng)的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭論證選址的。
雄安新區(qū)的主要建設(shè)功能在《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》（下文簡(jiǎn)稱《綱要》）中表述非常清楚，首先是“北京非首都功能疏解集中承載地”，其次才是“京津冀世界級(jí)城市群的重要一極”，最后是“高質(zhì)量發(fā)展的全國(guó)樣板”。
2014年2月25日，習(xí)近平總書記視察北京，首次提出“疏解北京的非首都功能”。2月26日，習(xí)近平總書記在北京主持召開座談會(huì)，專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，要求北京打破“一畝三分地”，主動(dòng)疏解非首都功能。中央政府的主動(dòng)介入實(shí)際上是對(duì)之前地方政府自主合作不順的一種扭轉(zhuǎn)。
長(zhǎng)期以來，京津冀協(xié)同發(fā)展一直停留在京津冀三地的各種文件中，無法真正推行的主要原因還在于地方政府內(nèi)在合作動(dòng)力不平衡。學(xué)理上看，北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛對(duì)于周邊城市吸附功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于輻射效應(yīng)；天津曾經(jīng)作為環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)合作的首創(chuàng)者和推動(dòng)者，始終無法促使北京積極主動(dòng)融入合作機(jī)制；河北省作為內(nèi)陸省份，長(zhǎng)期渴望融入京津冀協(xié)同發(fā)展的大環(huán)境，無奈從政治勢(shì)能、經(jīng)濟(jì)當(dāng)量和人才儲(chǔ)備來講都無法與京津兩地平等對(duì)話，只能在兩地的不同發(fā)展規(guī)劃中見縫插針地尋找自我發(fā)展空間。這種不平等的合作結(jié)構(gòu)始終無法形成區(qū)域發(fā)展的合力。此時(shí)中央政府的及時(shí)介入，實(shí)際上打破了原有的地方間不平等的競(jìng)合關(guān)系。
在雄安新區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略落地之前，河北省和天津市先后為主動(dòng)承擔(dān)非首都功能的疏解進(jìn)行了更加白熱化的“同質(zhì)”競(jìng)爭(zhēng)。在這個(gè)過程中，北京地方政府實(shí)際上也在不斷反思如何能夠保障疏解的同時(shí)兼顧自身發(fā)展。由于北京市長(zhǎng)期處于京津冀地區(qū)的福利高地，豐富的教育資源，高質(zhì)量的醫(yī)療資源和集中繁榮的文化資源，對(duì)于高質(zhì)量的人才具有非常強(qiáng)的吸引力。因此，在實(shí)際發(fā)展過程中，若保持原有的合作結(jié)構(gòu)，這將成為一個(gè)低效的循環(huán)。
中央政府另辟蹊徑，主動(dòng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從勸說北京疏解非首都功能入手，在京津兩地的中間地帶的河北內(nèi)陸落地，在專家型智庫(kù)的支持下，選擇了“雄安新區(qū)”從地理區(qū)位上解構(gòu)了京津冀協(xié)同發(fā)展的僵局。雄安新區(qū)的建設(shè)，充分體現(xiàn)了中央“拉強(qiáng)扶弱，促中間”的發(fā)展戰(zhàn)略。可以預(yù)見的是，在今后的央地關(guān)系互動(dòng)中，中央政府將一改過去強(qiáng)調(diào)發(fā)揮“中央與地方兩個(gè)積極性”的平衡，將更加注重“中央積極性”的發(fā)揮，并以此來撬動(dòng)地方政府的主動(dòng)發(fā)展。這樣將成為中國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)之后，改革動(dòng)力的轉(zhuǎn)移機(jī)制之一。
“雄安新區(qū)”建設(shè)是央地多維合作關(guān)系的典范
如果說“疏解北京非首都功能”是雄安新區(qū)建設(shè)的發(fā)端，京津冀協(xié)同發(fā)展“是雄安新區(qū)建設(shè)的區(qū)域框架”，那么中央政府則是在雄安新區(qū)“建設(shè)的總設(shè)計(jì)師”。
首先，作為黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，習(xí)近平總書記在不同的場(chǎng)合先后多次表達(dá)了對(duì)于雄安新區(qū)建設(shè)的高度重視。不論是在雄安新區(qū)建設(shè)政策出臺(tái)之前的河北調(diào)研，還是在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上的主旨演講，又或在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告，他都給予雄安新區(qū)高度的期望和較高的發(fā)展定位。
其次，雄安新區(qū)的運(yùn)行架構(gòu)中，中央政府也始終發(fā)揮重要的作用。雄安新區(qū)的管委會(huì)和工委會(huì)作為河北省政府的派出機(jī)構(gòu)，同時(shí)接受國(guó)務(wù)院京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室指導(dǎo)。需要注意的是，該領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)為國(guó)務(wù)院副總理，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)置于國(guó)家發(fā)改委，時(shí)任發(fā)改委主任為領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任。與此同時(shí)，在發(fā)改委系統(tǒng)中，北京、天津分別設(shè)立各自的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，河北省推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室同時(shí)成立。這樣在中央和地方政府之間形成了更加有利于規(guī)劃和資源配置調(diào)整的內(nèi)部政府間網(wǎng)絡(luò)。這種新型工作網(wǎng)絡(luò)的形成，將更加有利于解決雄安新區(qū)建設(shè)中跨區(qū)域問題。
再次，雄安新區(qū)的建設(shè)，將始終保留直通中央的政策快車道。在2018年4月4日中央對(duì)于《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要的批示》中，最為關(guān)鍵的一句話是“《雄安規(guī)劃綱要》執(zhí)行中遇有重大事項(xiàng)，要及時(shí)向黨中央、國(guó)務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告”。換言之，中央政府明確告訴雄安新區(qū)，在規(guī)劃實(shí)施的過程中，由任何需要中央政府幫忙的重要事項(xiàng)，均可以直接請(qǐng)示匯報(bào)。這說明中央政府對(duì)于雄安新區(qū)建設(shè)過程中可能出現(xiàn)的超出河北省協(xié)調(diào)能力范圍的改革事項(xiàng)有了充分的預(yù)判，并且給予在雄安新區(qū)建設(shè)過程中涉及的地方政府和中央各部委明確暗示，中央政府將不會(huì)缺席雄安新區(qū)的建設(shè)過程，也將始終“在場(chǎng)”，這也是中央政府參與雄安新區(qū)建設(shè)最為重要的制度設(shè)計(jì)。
中央政府的“在場(chǎng)”，直接導(dǎo)致了央地合作的多維拓展，促使地方政府間的合作態(tài)度和合作行動(dòng)發(fā)生重大變化。2017年4月18日，天津市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)地考察雄安新區(qū)，提出雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)過程中，需要天津付出什么、調(diào)整什么我們都堅(jiān)決落實(shí)。同年8月17日，北京市政府與河北簽訂了《關(guān)于共同推進(jìn)河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)戰(zhàn)略合作協(xié)議》，并且先期提出支援新區(qū)最薄弱的公共服務(wù)建設(shè)交予當(dāng)?shù)剡\(yùn)行，將北京優(yōu)勢(shì)的教育資源和醫(yī)療資源創(chuàng)新性地引入雄安。中央各個(gè)部門對(duì)于雄安新區(qū)的建設(shè)也給與了高度的重視。以雄安的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，2015年，京津冀與鐵總共同出資成立京津冀城際鐵路投資有限公司，“四縱四橫”的高鐵網(wǎng)絡(luò)正在建設(shè)中。2017年，京津冀三地的高速斷頭路得以打通，三地政府各自提出相關(guān)建設(shè)規(guī)劃，積極主動(dòng)聯(lián)通與雄安的高速公路建設(shè)。
中央政府力圖為未來城市發(fā)展樹標(biāo)桿立標(biāo)準(zhǔn)
長(zhǎng)期以來，中國(guó)政府改革開放的進(jìn)程中，“摸著石頭過河”常常被奉為圭臬。深圳特區(qū)、浦東新區(qū)等的先行先試的經(jīng)驗(yàn)，就是在這種實(shí)踐中探索出來的。之后，國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的改革開放基本遵循著深圳、浦東、濱海等地區(qū)的發(fā)展路徑漸次展開。在一定程度上，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式雷同，城市規(guī)劃建設(shè)趨同，成為中國(guó)地方發(fā)展的特色和發(fā)展瓶頸。要真正實(shí)現(xiàn)中國(guó)內(nèi)涵式發(fā)展，必須另辟蹊徑，需要在全面吸收和總結(jié)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，高度結(jié)合本土國(guó)情特點(diǎn)，提出更加符合時(shí)代發(fā)展需要的城市建設(shè)典范。之所以稱“雄安新區(qū)建設(shè)是千年大計(jì)”，這不僅僅是簡(jiǎn)單的政治重要性的口號(hào)，更為重要的是中央政府力圖為中國(guó)未來城市發(fā)展樹標(biāo)桿立標(biāo)準(zhǔn)。
在新出臺(tái)的《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》中提出有關(guān)城市建設(shè)的更為詳盡細(xì)致的規(guī)劃控制，從這些具體的數(shù)字來看，這不僅是為雄安新區(qū)立規(guī)矩，更是為今后中國(guó)各地方政府實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的城市化發(fā)展樹標(biāo)桿。《綱要》從城市規(guī)模、交通出行、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境治理、城市建設(shè)和公共服務(wù)體系等方面提出數(shù)字紅線。例如，新區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)每平方公里不超過1萬人，藍(lán)綠空間比穩(wěn)定在70%，注重城市綠島、公園布局與開放空間的融合，實(shí)現(xiàn)5分鐘步行可達(dá)；實(shí)現(xiàn)3公里進(jìn)森林，1公里進(jìn)林帶，300米進(jìn)公園，街道100%林蔭化，綠化覆蓋率50%；構(gòu)建15分鐘社區(qū)、10分鐘鄰里、5分鐘街坊三級(jí)生活圈。綠色交通出行率90%，實(shí)現(xiàn)中小降雨100%自然積存、凈化，規(guī)劃城市建設(shè)區(qū)雨水年徑流總量控制率不低于85%。規(guī)劃綱要中提出，不能到處是水泥森林和玻璃幕墻。這些數(shù)字背后是中央政府對(duì)于未來之城的具體設(shè)計(jì)，這些設(shè)計(jì)出自中央政府、河北省、京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國(guó)家相關(guān)部委和專家咨詢委員會(huì)。需要注意的是，中央政府在雄安新區(qū)建設(shè)的過程中，始終堅(jiān)持科學(xué)決策，由共16名相關(guān)領(lǐng)域的專家組成的專家咨詢委員會(huì)深入?yún)⒓恿舜隧?xiàng)決策和相關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)的制定。主動(dòng)借助智庫(kù)力量，平衡地方利益，也成為中央政府積極科學(xué)處理央地關(guān)系的又一新特點(diǎn)。
中央政府主動(dòng)調(diào)整地方黨政關(guān)系運(yùn)行模式
黨在十九大報(bào)告中提出，深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)，在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。在十九大召開之前，雄安新區(qū)在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，率先成立黨政合設(shè)的管理機(jī)構(gòu)。雄安新區(qū)作為中央政府批準(zhǔn)的管理機(jī)構(gòu)中，首次提出按照“黨政合設(shè)”和“精簡(jiǎn)、高效、統(tǒng)一”的原則，組建中共河北雄安新區(qū)工作委員會(huì)、河北雄安新區(qū)管理委員會(huì)。管委會(huì)和工委會(huì)合設(shè)七個(gè)部門：黨政辦公室、黨群工作部、改革發(fā)展局、規(guī)劃建設(shè)局、公共服務(wù)局、綜合執(zhí)法局和安全監(jiān)管局。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)際上打破了新區(qū)管理模式中的“黨政聯(lián)合”模式，不再分別設(shè)立管委會(huì)和黨的工委會(huì)，摒棄了“雙頭領(lǐng)導(dǎo)”體制。這是地方政府體制中對(duì)于黨政關(guān)系運(yùn)行模式的創(chuàng)新，也是中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨履行領(lǐng)導(dǎo)職能和執(zhí)政職能的具體化。
黨政關(guān)系的規(guī)范化是中國(guó)政治體制改革的最為重要的內(nèi)容之一。黨政不分和簡(jiǎn)單的黨政分開都不是黨政關(guān)系規(guī)范的改革方向。如何實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系的重構(gòu)，特別是既能體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又不延長(zhǎng)管理鏈條損失必要的行政效率，這是中國(guó)黨政關(guān)系改革的首要原則。相較于行政體制改革，中央政府對(duì)于政治體制改革一直采取審慎的態(tài)度，地方政府更是盡量圍繞行政體制改革和公共服務(wù)體系建設(shè)多下功夫。
黨政關(guān)系的創(chuàng)新發(fā)展也成為當(dāng)前改革深水區(qū)的一個(gè)重要組成部分。中央政府以“功不在我”的改革精神，率先自我探索。首先在新型地區(qū)進(jìn)行相關(guān)的政策實(shí)驗(yàn)，并且整合了國(guó)內(nèi)各個(gè)新區(qū)和高新區(qū)開發(fā)建設(shè)的優(yōu)秀骨干聚集雄安新區(qū)，確保雄安建設(shè)能夠更好地綜合之前先行先試地區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)改革能夠更加穩(wěn)妥推進(jìn)。在雄安新區(qū)的核心管理機(jī)構(gòu)中，既有來自深圳特區(qū)的許勤同志坐陣河北省省長(zhǎng)，又有北京和貴陽(yáng)兩地經(jīng)驗(yàn)的陳剛同志擔(dān)任管委會(huì)主任，來自河北本土的劉寶玲同志擔(dān)任常務(wù)副主任，同時(shí)輔以北京中關(guān)村科技園區(qū)、上海浦東新區(qū)和財(cái)政部預(yù)算司的青年才俊作為管理委會(huì)副主任和工委會(huì)委員。黨政合設(shè)的管理機(jī)構(gòu)在規(guī)劃建成區(qū)的建設(shè)初期確實(shí)高效精干，但是隨著雄安新區(qū)建設(shè)的深入，如何處理與駐區(qū)單位、社區(qū)、鄰里和街坊的關(guān)系構(gòu)建，做到既不走老路，又能夠加強(qiáng)黨組織的基層建設(shè)，這個(gè)需要新的制度設(shè)計(jì)，同樣涉及到中國(guó)政府職責(zé)體系建構(gòu)的具體化。
今后，雄安新區(qū)的建設(shè)更加時(shí)不待我，如何通過自我改革釋放更多的改革紅利，中央政府做出了負(fù)有歷史責(zé)任的選擇。有理由相信，在今后的央地關(guān)系發(fā)展中，中央政府將更多展現(xiàn)出其積極主動(dòng)的一面，特別是針對(duì)跨區(qū)域管理問題的利益調(diào)整會(huì)有所增加。這不僅僅關(guān)系到國(guó)家意識(shí)的構(gòu)建和國(guó)家整體實(shí)力的發(fā)展，更加關(guān)系到中華民族利益的更高層次的實(shí)現(xiàn)。
【本文作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授、南開大學(xué)MPA教育中心副主任；本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)政府職責(zé)體系構(gòu)建研究”（17ZDA101）、中央高校基本科研業(yè)務(wù)項(xiàng)目“京津冀協(xié)同發(fā)展背景下的天津行政體制創(chuàng)新改革研究”（63172402）階段性成果】
