【摘要】當(dāng)前，我國重大決策終身責(zé)任追究的法律法規(guī)體系還不健全，在明確開展追責(zé)的主體上缺乏具體規(guī)定以及對重大決策事項(xiàng)缺少統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)。建立重大決策終身責(zé)任追究制度需要遵循宏觀的法律規(guī)范體系，嚴(yán)格把握制度的法理根源和法律思路，形成以行政法律法規(guī)為主框架，以民事、刑事法律法規(guī)為補(bǔ)充的法律體系。
【關(guān)鍵詞】依法治國 終身責(zé)任追究 權(quán)責(zé)統(tǒng)一
【中圖分類號】D927 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
責(zé)任追究制度體現(xiàn)了對決策的后續(xù)監(jiān)督和管理，是黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民進(jìn)行中國特色社會主義建設(shè)偉大實(shí)踐的重要成果之一。在制度和監(jiān)督還不完善的階段，個別官員“拍拍胸脯保證、拍拍腦袋決策、拍拍屁股調(diào)離”的不負(fù)責(zé)任行為，給區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了嚴(yán)重危害，損害了黨和國家在人民心目中的形象。隨著重大決策終身責(zé)任追究制度的不斷完善，這類現(xiàn)象正在大幅減少，中國特色社會主義發(fā)展取得了舉世矚目的成就，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)邁上了新臺階。
重大決策終身責(zé)任追究制度的歷史沿革與法律依據(jù)
構(gòu)建完善的重大決策終身責(zé)任追究制度是非常必要的，原因主要有以下幾點(diǎn)：一是重大決策終身責(zé)任追究制可以有效督促決策者進(jìn)行民主決策和科學(xué)決策。當(dāng)一個決策者能夠認(rèn)識到其決策所帶來的后果和責(zé)任將伴隨終身時，那么必然會引起高度重視，經(jīng)過充分論證和仔細(xì)推敲后才能實(shí)行。二是重大決策終身責(zé)任追究制可以有效實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。權(quán)力和責(zé)任是一體兩面，行使權(quán)力就必須要承擔(dān)責(zé)任。只有把權(quán)力和責(zé)任有效地統(tǒng)一起來，才能真正規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，使法律的威嚴(yán)得到彰顯，使治理體系更加完善。三是重大決策終身責(zé)任追究制度可以有效維護(hù)政府公信力。政府公信力是社會對政府認(rèn)可程度的直接反映，是各項(xiàng)政策落實(shí)的重要保障。通過責(zé)任追究制度，可以鞭策政府制定更加科學(xué)、正確的決策，從而提高政府的公信力，實(shí)現(xiàn)更高效的經(jīng)濟(jì)社會治理。
我國的決策追責(zé)制度經(jīng)歷了漫長的發(fā)展完善過程，由于在相當(dāng)長的一個時期內(nèi)不能夠?qū)崿F(xiàn)有效追責(zé)，導(dǎo)致一些重大決策不夠謹(jǐn)慎，不夠科學(xué)全面，造成了無法避免的損失。回顧責(zé)任追究制度的發(fā)展，大體經(jīng)歷了三個階段。第一階段，新中國成立之初到改革開放前的基本空白階段。在這一階段，行政追責(zé)問責(zé)的重要性還沒有被認(rèn)識到，演生了“大躍進(jìn)”“糧食畝產(chǎn)上萬斤”等一系列問題。第二階段，改革開放后到20世紀(jì)末的初創(chuàng)階段。隨著改革開放所帶來的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，我國開始逐步建立起了行政問責(zé)制度和體系。特別是1990年頒布實(shí)施的《行政訴訟法》，是我國首個以法律形式對行政行為追責(zé)的規(guī)定，標(biāo)志著追責(zé)問責(zé)正式納入到司法監(jiān)督范圍。第三階段，從21世紀(jì)初期開始的跨越式發(fā)展階段。在經(jīng)歷了2003年“非典”考驗(yàn)后，我國的責(zé)任追究制度開始進(jìn)入跨越式發(fā)展的新階段。黨中央、國務(wù)院先后出臺了《關(guān)于特大安全事故責(zé)任追究的規(guī)定》等一系列文件。在法律層面，《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)開始把行政責(zé)任納入法律體系之中，實(shí)現(xiàn)了重大決策責(zé)任追究的制度化、體系化建設(shè)。
重大決策終身責(zé)任追究制度的法律依據(jù)主要有兩點(diǎn)。第一，來源于憲法層面的法律依據(jù)?！稇椃ā返诙邨l規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行工作責(zé)任制。”這是從國家根本大法《憲法》的層面對權(quán)力的限制和對責(zé)任的明確闡述，國家機(jī)關(guān)要實(shí)行工作責(zé)任制。對重大決策進(jìn)行終身責(zé)任追究，不僅是履行憲法規(guī)定的義務(wù)，而且嚴(yán)格執(zhí)行憲法精神。第二，來源于其他法律法規(guī)的依據(jù)。一方面，重大決策終身責(zé)任追究體現(xiàn)了法律面前人人平等的原則。這是法律所確立的社會準(zhǔn)則，決策者同普通行政人員、公民一樣，在法律面前具有平等的地位，違反了法律規(guī)定就應(yīng)受到處罰。重大決策的決策者，如果違反了法律法規(guī)，就必須受到應(yīng)有的處罰，這才能維護(hù)法律的權(quán)威。另一方面，在我國許多現(xiàn)行法律法規(guī)中，也都對重大決策終身責(zé)任追究進(jìn)行了具體規(guī)定。如《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中提出的第13條“加強(qiáng)重大決策跟蹤反饋和責(zé)任追究”等，這些都從法律法規(guī)層面明確了對重大決策責(zé)任的追究。
重大決策終身責(zé)任追究制度在法律執(zhí)行層面尚有不足，應(yīng)形成以行政法律法規(guī)為主框架的法律體系
客觀地看，雖然我國形成了相對完善和系統(tǒng)的重大決策終身責(zé)任追究制度，但是在法律執(zhí)行層面，仍然存在著一些問題和不足。一是與之相配套的法律法規(guī)體系還不健全。雖然國家出臺了一系列相關(guān)的法律法規(guī)，但是具體到實(shí)際執(zhí)行中，如何啟動追責(zé)程序，追責(zé)調(diào)查應(yīng)該采取什么樣的辦案方式等，還沒有一個完整、詳細(xì)的規(guī)定和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，這使得終身問責(zé)制度雖然有法可依，卻很難判定和執(zhí)行。
二是在明確開展追責(zé)的主體上缺乏具體規(guī)定。重大決策終身責(zé)任追究，涉及時間跨度相對較長，被追責(zé)人可能出現(xiàn)多個崗位變化，甚至職務(wù)已經(jīng)晉升，無論是調(diào)查還是取證都將面臨技術(shù)和權(quán)限上的困難，這就對開展追責(zé)的主體提出了更高的要求?，F(xiàn)階段，還沒有形成完善的開展終身追責(zé)的管轄、移交、調(diào)查權(quán)限設(shè)定的制度。
三是對重大決策事項(xiàng)缺少統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)。對于“重大決策”，我們可以判斷為涉及國計(jì)民生、生態(tài)環(huán)保、國有資產(chǎn)處置等重大事項(xiàng)，但是具體到不同的行政級別和區(qū)域，對判定其是否屬于重大決策的個人理解標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，這就給執(zhí)行帶來了困難，造成無法追責(zé)的現(xiàn)象。
為此，應(yīng)形成以行政法律法規(guī)為主框架的法律體系。一是通過行政法律法規(guī)來進(jìn)一步明確責(zé)任主體、范圍，追責(zé)主體、程序等方面內(nèi)容。二是通過民事法律法規(guī)對重大決策終身責(zé)任追究制度提供法律支持。雖然我國《公務(wù)員法》中明確了違法違紀(jì)會受到何種處分，但都沒有涉及到具體的經(jīng)濟(jì)方面的處罰，從終身制的時間跨度來看，缺乏有效的震懾和處罰力度。三是通過刑事法律法規(guī)來增強(qiáng)責(zé)任追究的力度。在行政和民事追究都不足以懲戒的情況下，要依法追究重大決策者的刑事責(zé)任。目前，我國《刑法》對貪污受賄、瀆職等犯罪都有明確規(guī)范。但《刑法》第八十七條所規(guī)定的追訴期，最長為20年。超過20年后進(jìn)行追訴的，需要報(bào)最高人民檢察院核準(zhǔn)。訴訟期的規(guī)定同重大決策終身責(zé)任追究的執(zhí)行有所抵觸，亟需做好調(diào)整和銜接。
出臺更加具體的重大決策終身責(zé)任追究制度
一是通過制度明確責(zé)任主體。這是建立重大決策終身責(zé)任追究制度的前提。由于追責(zé)往往是經(jīng)過相當(dāng)長的一段時間后啟動的，這就影響了準(zhǔn)確尋找當(dāng)時的決策主體，亟需通過建立重大決策備案制度來規(guī)范決策行為。同時，在明確責(zé)任主體過程中還要充分考慮上級對下級的不當(dāng)干預(yù)行為，做到真正對實(shí)際決策者追責(zé)。還要正確區(qū)分個人決策和集體決策，落實(shí)行政首長負(fù)責(zé)制，避免個人決策事項(xiàng)通過集體決策的手段進(jìn)行避責(zé)的情況。
二是通過制度明確重大決策范圍。要確定“重大決策”的衡量標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同的行政級別、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、區(qū)域?qū)嶋H等，合理確定納入終身追責(zé)的重大決策范圍。另外，進(jìn)一步明確追責(zé)的范圍，有效剔除那些基本科學(xué)，沒有造成社會危害或嚴(yán)重后果的決策。尤為重要的是，要加強(qiáng)對那些不決策、不作為等行為納入終身追責(zé)范圍,避免決策者為了避責(zé)而懶政、怠政。
三是通過制度明確追責(zé)程序。在建立重大決策終身責(zé)任追究制度時，必須把構(gòu)建追責(zé)規(guī)范程序放在首要位置。要對進(jìn)行追責(zé)的機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍、權(quán)限等方面都做出明確的規(guī)定。發(fā)揮黨委、人大、上級機(jī)關(guān)等追責(zé)主體的作用，廣泛聽取社會公眾和媒體的意見。建立重大決策備案制度，通過規(guī)范的程序啟動追責(zé)，依法依規(guī)開展調(diào)查和取證行為，充分了解當(dāng)時的政策規(guī)定和現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，力爭全面還原決策時的情形，找到真正的決策責(zé)任人。同時，要采取多種形式對責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)。通過黨紀(jì)和政紀(jì)處分，民事和刑事責(zé)任追究等不同的方式達(dá)到應(yīng)有的追責(zé)效果。
（作者為麗水學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師）
【注：本文系浙江省教育廳基金項(xiàng)目“法律視角下重大決策終身責(zé)任追究制度的研究”（項(xiàng)目編號：Y201534181)階段性成果】
責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲
