2017年9月19日，《聘任制公務員管理規(guī)定（試行）》正式實施。該管理規(guī)定是對2011年1月28日印發(fā)實施的《聘任制公務員管理試點辦法》的進一步總結完善，是對新時代聘任制公務員發(fā)展方向和具體管理的頂層設計和制度規(guī)范。深刻理解和全面把握聘任制公務員的內(nèi)在價值和整體要求，對相關部門開展好聘任制公務員管理和實施工作具有重要指導意義。
考錄制公務員和聘任制公務員的區(qū)別
以國務院頒布的《國家公務員暫行條例》為實施依據(jù)，1994年我國正式建立了國家公務員制度，確立了“凡進必考”的公務員考試錄用制度。2006年，《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《國家公務員法》）頒布實施，這意味著“凡進必考”的公務員考試錄用制度第一次以國家立法形式得以確立。國家公務員考試錄用制度的最大特點是“凡進必考”，以統(tǒng)一考試的形式規(guī)范了國家公務員的入口，規(guī)定了公務員報考的資格條件和錄取的標準流程，有助于提高公務員隊伍的整體素質(zhì)和能力。
《國家公務員法》對聘任制作出規(guī)定，“機關根據(jù)工作需要，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制”。2007年，深圳、上海浦東兩地在全國率先開展聘任制公務員試點，此后試點范圍陸續(xù)擴大到北京、江蘇、湖北等地。總體來說，從各地聘任制公務員的實施情況來看，其主要針對的是輔助性職位。雖然也有一些地區(qū)對專業(yè)性較強的職位進行過聘任制的嘗試，但其規(guī)模和數(shù)量都不多。
根據(jù)《聘任制公務員管理規(guī)定（試行）》規(guī)定，聘任制公務員是以合同形式聘任、依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員?？间浿乒珓諉T和聘任制公務員的區(qū)別主要有三個方面。
第一，從考試內(nèi)容看，考錄制公務員注重綜合管理能力，聘任制公務員強調(diào)專業(yè)技術能力?？间浿乒珓諉T的考試內(nèi)容和錄用標準強調(diào)的是考生的綜合管理能力，考查科目主要是行政能力測試和申論。雖然不少崗位在復試階段也有專業(yè)能力測試，但如果考生過不了初試，專業(yè)能力測試也沒法參加。因此，從根本上來說，考錄制公務員的錄用標準是以綜合管理能力為基礎的。聘任制公務員的考試內(nèi)容和錄用標準更注重考生的專業(yè)能力，《聘任制公務員管理規(guī)定（試行）》規(guī)定，“采取筆試、面試等方式進行，突出崗位特點，重點測查應聘人員的專業(yè)素養(yǎng)、業(yè)務能力和崗位匹配程度”。相比較來說，聘任制公務員的錄用方式更強調(diào)專業(yè)能力，也更為靈活。
第二，從招錄崗位看，考錄制公務員崗位大部分沒有工作經(jīng)驗的要求，聘任制公務員一般要求有一定的工作經(jīng)驗和技術專長，專業(yè)門檻要求較高，且通常是單位中層及以上崗位。比如，山西省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)辦公室招聘的兩名聘任制公務員，明確要求有5年以上大數(shù)據(jù)相關行業(yè)從業(yè)經(jīng)歷；新疆地礦局主任工程師崗位要求具備10年以上相關工作經(jīng)歷，且具有相應的專業(yè)高級工程師及以上職稱。
第三，從工作期限看，考錄制公務員一般都是終身制，聘任制公務員的工作期限通常有明確要求，一般一個聘期是一年至五年。《聘任制公務員管理規(guī)定（試行）》規(guī)定，“聘任合同期限為一年至五年，由聘任機關根據(jù)工作任務和目標與擬聘任公務員協(xié)商確定。首次簽訂聘任合同的，可以約定試用期，試用期為一個月至六個月。聘任為領導職務的，聘任合同期限為三年至五年，試用期為一年”。
總的來說，聘任制公務員進入公務員隊伍的考錄方式、考錄內(nèi)容、考錄崗位和工作期限等，都對考錄制公務員形成了有益的補充?？间浿乒珓諉T“凡進必考”，而聘任制公務員進入方式相對靈活，未必都要經(jīng)過考試；考錄制公務員考試內(nèi)容以綜合管理能力為主，而聘任制公務員考試內(nèi)容以專業(yè)能力為主；考錄制公務員的招錄崗位以普通管理崗位為主，而聘任制公務員的招錄崗位以中級及以上技術崗位為主；考錄制公務員一般是終身制，而聘任制公務員有工作年限規(guī)定。雖然目前在我國實踐中輔助性職位使用聘任制公務員的較多，但聘任制公務員無疑更適合專業(yè)性較強的職位。
聘任制公務員的內(nèi)在價值
與考錄制公務員相比，聘任制公務員存在的內(nèi)在價值在哪里？《聘任制公務員管理規(guī)定（試行）》規(guī)定，“為了健全用人機制，滿足機關吸引和使用優(yōu)秀人才的需求，提高公務員隊伍專業(yè)化水平”。從理論層面看，聘任制公務員能夠在一定程度上解決考錄制公務員制度存在的三點不足，能滿足機關吸引和使用優(yōu)秀人才的需求，這也是聘任制公務員的內(nèi)在價值。
第一，解決部分公務員專業(yè)崗位不愿考的問題。雖然國家公務員考試報考數(shù)量屢創(chuàng)新高，但從報考地區(qū)、報考職位來看，卻冷熱不均。報考人數(shù)特別多的職位，一般報考門檻比較低、技術要求不高。報考人數(shù)不多，甚至不足開考人數(shù)的職位，除了工作地區(qū)因素外，通常是以技術性強的崗位為主。一些技術性比較強的專業(yè)，比如精算、金融等專業(yè)，用人市場往往供不應求，大學生往往還沒畢業(yè)就會被企業(yè)盯住，以高薪、高待遇、高平臺吸引專業(yè)人才。公務員崗位所提供的條件不足以吸引這些專業(yè)人才，薪酬只是一個方面，展示技術專長的平臺往往更為重要。所以，一些專業(yè)性強的崗位，很多人不愿意報考。
一些專業(yè)性強的崗位，比如船舶檢驗師，其崗位責任壓力大，但薪酬待遇又不高，所以出現(xiàn)無人報考的情況?；蛘呒词乖趩挝坏膲毫ο聢罂剂?，但考試時往往故意考低分，刻意不通過資格考試，導致公務員專業(yè)人才缺乏，從而影響相關單位履職盡責。聘任制公務員的高薪酬、高平臺和靈活聘期制，給那些不愿報考的專業(yè)人才提供了更多的選擇和機會，有利于吸引專業(yè)人才進入公務員隊伍，提高公務員履職盡責的能力。
第二，解決部分公務員專業(yè)崗位考不進的問題。一些專業(yè)性強的公務員職位，雖然也有人報考，但因無法通過考錄制公務員的行政能力測試和申論考試，考不進公務員隊伍。有些考生雖然專業(yè)性足夠，但進入公務員隊伍的前提條件是要通過注重綜合能力的公務員考試，而由于這些考生的優(yōu)勢在專業(yè)性上，綜合管理能力反而是其短板。這種情況下，有意愿、有專業(yè)能力的考生一般考不上這些注重綜合管理能力的職位。聘任制公務員考試以專業(yè)能力為主，考試形式也比較靈活，給專業(yè)能力強但綜合管理能力弱的人才提供了進入公務員隊伍的機會，從而在一定程度上解決了考不進的問題。
第三，解決部分公務員專業(yè)崗位留不住的問題。有的考生足夠優(yōu)秀，既有專業(yè)能力，又有綜合管理素質(zhì)，所以在公務員招錄考試中，既通過了注重綜合管理能力的筆試，又通過了強調(diào)專業(yè)技術能力的復試，最終進入到專業(yè)性較強的公務員職位。同是專業(yè)技術崗位，專業(yè)人才在公務員職位上更多的是從事以專業(yè)技術管理為主的工作，而非專業(yè)技術的操作工作，這樣就導致一些市場需求旺盛的擁有專業(yè)技術的公務員從體制外流向市場內(nèi)。雖然考了進去，雖然招了進來，但是最終留不下來。
聘任制公務員的價值不在于打破考錄制公務員的“鐵飯碗”，而是以另一種用人方式，滿足機關吸引和使用優(yōu)秀人才的需求。聘任制公務員以靈活的聘期制吸引專業(yè)人才短期進入公務員隊伍，豐富經(jīng)歷，開拓視野，增長才干。有一定技術和經(jīng)驗的專業(yè)人才進入公務員隊伍，可以更好地鍛煉自己的綜合管理能力。
聘任制公務員的發(fā)展前景
整體來說，聘任制公務員這一嘗試和創(chuàng)新是值得肯定的，許多專家學者擔心的主要問題是聘任制公務員“能進不能出”。目前各地聘任制公務員的探索以輔助性職位為主，但設計聘任制公務員制度的初衷和核心是以專業(yè)性強的職位為主。兩類職位相比，輔助性職位更容易出現(xiàn)“能進不能出”的問題，而聘任制公務員首要解決的是專業(yè)性人才進得來的問題，在這一問題沒有解決的情況下，談再多的“出得去”問題意義都不大。
對專業(yè)性較強的公務員來說，“能出”不是一個問題。據(jù)《新華每日電訊》報道，一位基層人社部門負責人介紹，有的聘任制公務員聘期還沒有結束，就被獵頭公司盯上，開出3倍薪酬挖人。這些既具備操作經(jīng)驗又熟悉行政事務的人才特別受青睞，不少單位擔心留不住人。真正有技術的聘任制公務員不用擔心“出得去”的問題。因此，關于聘任制公務員“能進能出”的制度設計和發(fā)展前景，有幾個方面需要重點考慮。
第一，提高政治待遇，讓專業(yè)性較強的聘任制公務員愿意進。目前，雖然不少地區(qū)對于專業(yè)性強的職位招聘，給出了較高的薪酬。比如，山西省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)辦公室招聘公務員，列出的年薪為30萬到40萬元；新疆維吾爾自治區(qū)地礦局主任工程師崗位年薪為13萬到15萬元；武漢市首批公開招聘的聘任制公務員，給出的年薪為稅前16萬元。但當?shù)馗刹勘硎?，這個薪酬水平確實比一般公務員要高，但也僅屬于略高于副處級的水平。實際上，這樣的技術資歷在市場上的收入要比公務員高。一般來說，專業(yè)性較強的聘任制公務員的薪酬待遇是普通公務員的2—3倍，但其招聘標準和條件要求較高。13萬—30萬的年薪，盡管已高于普通公務員，但對于一些“達到職位標準”的人才，這樣的薪酬吸引力并不是特別強。
要增加聘任制公務員職位對中高端專業(yè)技術人才的吸引力，除了合理的薪酬待遇外，給他們提供施展才華的平臺和舞臺更為關鍵。有些地方明確聘用的高層次公務員進單位領導班子，使其享受相應的職級待遇，增加專業(yè)人才的發(fā)言權，讓專業(yè)人才參與重大事務決策。這既有利于吸引高層次人才，也有利于提高高層次人才的綜合管理能力，促進高層次人才的全方位成長。同時，讓專業(yè)性人才參與決策和管理，有利于高層次人才把握大局，進一步做好從事的專業(yè)性工作。
第二，加強專業(yè)性強的聘任制公務員管理。首先是專業(yè)性強的聘任制公務員的薪酬結構問題。專業(yè)性強的聘任制公務員薪酬待遇相對較高，為保證“價有所值”，應當嚴格對待聘任制公務員的考核，根據(jù)考核結果提供薪酬待遇，這就要求設計合理有效的薪酬結構，實現(xiàn)對聘任制公務員的有效激勵。
其次是專業(yè)性較強的聘任制公務員不宜轉為委任制公務員。聘任制公務員最重要的是專業(yè)性，而委任制公務員最重要的是政治性。聘任制公務員轉到委任制崗位，難以發(fā)揮專業(yè)性，也就失去了聘任制的意義。當然，如果能夠嚴格標準、嚴格考核的話，到了一定的工作年限，輔助性崗位的聘任制公務員可以轉到委任制崗位。為防止輔助性聘任制公務員轉任的隨意性，一定要規(guī)定聘任制轉委任制的崗位名稱、崗位數(shù)量，要有一個最高比例的約束。
最后是探索聘任制公務員轉向“項目聘用制”。對專業(yè)性較強的聘任制公務員來說，“能出”不是最關鍵的問題。因此，可以在專業(yè)性較強的高端崗位實行“一個聘期制”，也就是說聘任制公務員與用人單位只簽訂一個聘期，或者三年或者五年，聘期結束后，用人單位就不再續(xù)聘。實際上，對于最長的5年聘任期滿后，是否還會聘用，除了聘期內(nèi)的工作表現(xiàn)，還要看用人單位項目的開展進度。也就是說，如果用人單位派給這些聘任制公務員的項目結束，也就可能不再續(xù)簽了。當然，這完全取決于用人單位和應聘者自己，不會出現(xiàn)所謂的變相“鐵飯碗”。
第三，拓展聘任制公務員適用對象和適用范圍?，F(xiàn)今，公務員招錄中有兩大類職位存在著類似的考錄問題：考生不愿考、考不進、留不住。其中一類職位是專業(yè)較強、市場吸引力比較大的職位，另一類職位是邊遠地區(qū)的公務員職位。聘任制公務員嘗試解決專業(yè)性較強職位招錄難的問題，實際上，下一步也可以拓展聘任制公務員的適用范圍，用聘任制公務員解決邊遠地區(qū)公務員職位招錄難的問題。
（作者為國家行政學院政治學教研部教授，中國領導科學研究中心秘書長）
【參考文獻】
①《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)<聘任制公務員管理規(guī)定（試行）>》，新華網(wǎng)，2017年9月29日。
